№ 420/13194/22

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 грудня 2023 року

м. Київ

справа № 420/13194/22

адміністративне провадження № К/990/15380/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року (прийняте судом у складі судді Завальнюка І.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2023 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Шевчук О.А., суддів: Зуєвої Л.Є., Коваля М.П.) у справі за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Овідіопольської селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2022 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Овідіопольської селищної ради від 14.05.2021 № 291-VIII «Про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га» (далі - Спірне рішення).

На обґрунтування позовних вимог зазначав, що Спірне рішення є неправомірним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки воно суперечить вимогам пункту «г» частини четвертої статті 84 Земельного кодексу України, Закону України «Про охорону археологічної спадщини», так як вказана земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення. Овідіопольська селищна рада не є розпорядником вказаної земельної ділянки, оскільки вона, в силу закону, є земельною ділянкою виключно державної власності. Крім того, відповідно до листа Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 18.02.2022 №475/10/01-13/2-22/1229 (що надійшов до Одеської обласної прокуратури 15.04.2022 за №12960-22), на території земельної ділянки з номером 5123755100:02:001:1338 розташовані: об`єкт культурної спадщини національного значення «Городище», занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 № 928 (охоронний номер 150019-н), охоронна зона на пам`ятки історії місцевого значення - Аджидерська фортеця (залишки бастіону та рову), побудована ОСОБА_2 у 1793 році, прийнята під охорону держави рішенням виконавчого комітету Одеської обласної ради народних депутатів від 25.12.1984 № 652 як пам`ятка місцевого значення, а також курганний насип - місце стародавнього поховання. У свою чергу, у приватній власності не можуть перебувати землі під об`єктами історико-культурного призначення (об`єктами культурної спадщини), а у комунальній власності ще й не можуть перебувати землі, на яких розташовані пам`ятки археології (крім полів давніх битв). Відтак, розпорядником спірної земельної ділянки є саме держава в особі Одеської обласної державної (військової) адміністрації, а не орган місцевого самоврядування - Овідіопольська селищна рада, якою в порушення вимог законодавства, із перевищенням повноважень прийнято спірне рішення.

При цьому, Овідіопольська селищна рада погоджується з позицією прокурора щодо незаконності власного рішення від 14.05.2021 за № 291-VIII та констатує, що останнє прийнято на виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2020 у справі № 420/227/20.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року у задоволенні позову відмовлено.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 22 березня 2023 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Спірне рішення від 14.05.2021 № 291-VIII «Про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га» прийнято Овідіопольською селищною радою на виконання судового рішення у справі № 420/227/20, яке в силу вимог статті 129-1 Конституції України є обов`язковим до виконання.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

28 квітня 2023 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати, постановлені у цій справі судові рішення, та прийняти нове - про задоволення позову.

У касаційній скарзі посилається на те, що суди неправильно застосували норми матеріального права, а саме, статті 13 14 Конституції України, частину першу статті 54, пункт «в» частини четвертої статті 83, статтю 122 Земельного кодексу України, частину шосту статті 17, статтю 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини»; порушили норми процесуального права - статтю 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), статтю 13 Закону України «Про судоустрій та статус суддів».

Зазначає, що оскаржувані рішення прийняті без урахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.01.2019 у справі № 308/10112/16-а, у постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 813/4701/16.

Посилається на те, що спірна земельна ділянка належить до земель державної, а не комунальної власності історико-культурного призначення, розташована у межах пам`ятки археології національного значення «Городище» та охоронної зони пам`ятки культурної спадщини місцевого значення Аджидерська фортеця, а також курганного насипу - місця стародавнього поховання.

Зазначає, що судами взагалі не досліджувалася поведінка суб`єкта владних повноважень щодо видання Спірного рішення на виконання судового рішення і суд не розглядав питання щодо того, чи були дотримані процедурні формування земельної ділянки у порядку відведення земельної ділянки із земель державної/комунальної власності.

Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про те, що Спірне рішення є актом індивідуальної дії, створює наслідки лише для ОСОБА_1 та вичерпує свою дію подальшим прийняттям Овідіопольською селищною радою рішення від 28.10.2021 № 666-VІІІ щодо відмови ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

Разом із тим, дослідження поведінки органу місцевого самоврядування, яким прийнято очевидно протиправне рішення і є предметом позову Одеської обласної прокуратури.

Водночас, судами не було надано оцінки доказам, які не були відомі під час прийняття судами рішень у справах №№ 509/1350/17, 420/227/20.

Посилається на те, що, дійсно, Спірне рішення прийнято на виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду у справі № 420/227/20, проте Овідіопольською селищною радою під час розгляду клопотання ОСОБА_1 , взагалі не досліджувалося питання належності спірної земельної ділянки до земель історико-культурного призначення, а також те, що зазначена земельна ділянка є землею виключно державної власності та не може бути передана у комунальну, а тим більше, із комунальної у приватну власність.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить її задовольнити, скасувати судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.

У поясненнях на касаційну скаргу третя особа ОСОБА_1 просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.04.2023 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.

Верховний Суд ухвалою від 15 травня 2023 року залишив касаційну скаргу без руху, а ухвалою від 13 червня 2023 року - відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19 січня 2017 року ОСОБА_1 як учасник бойових дій подав клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, яка була зареєстрована за № В-020-42.

25 січня 2017 року відбулося засідання постійної комісії з питань земельних відносин, адміністративно-територіального устрою та охорони навколишнього природного середовища Овідіопольської селищної ради, про що свідчить протокол засідання даної комісії від 25 січня 2017 року № 32, згідно з яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства «з огляду на ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», рішення Овідіопольської селищної ради народних депутатів Овідіопольського району Одеської області від 17 жовтня 1996 року № 57 «Про затвердження генерального плану розміщення будівництва в смт. Овідіополь», Рішення XXVI сесії V скликання Овідіопольської селищної Овідіопольського району Одеської області від 25 липня 2008 року № 968-V «Про затвердження містобудівного обґрунтування розміщення котеджної забудови в АДРЕСА_1 , житловий масив «Козацьке поле», рішення XXX сесії VI скликання Овідіопольської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 19 березня 2013 року № 801-VI «Про актуалізацію існуючої містобудівної документації», рекомендацій постійної комісії з питань земельних відносин, адміністративно-територіального устрою та охорони навколишнього природного середовища.

01 лютого 2017 року відбулася сесія Овідіопольської селищної ради, на якій прийнято рішення № 360-VІІ «Про розгляд заяв громадян щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства» згідно з яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

20 квітня 2017 року, вважаючи вказане рішення протиправним в частині відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, позивач звернувся до суду (справа № 509/1350/17).

22 серпня 2018 року рішенням Овідіопольського районного суду Одеської області адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Овідіопольської селищної ради від 01 лютого 2017 року № 360-VІІ в частині відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та зобов`язано Овідіопольську селищну раду надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,000 га згідно його клопотання від 19 січня 2017 року за № В-020-42.

22 січня 2019 року постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду рішення Овідіопольського районного суду в частині зобов`язання Овідіопольської селищної ради надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки скасовано та прийнято нову постанову, якою зобов`язано селищну раду повторно розглянути заяву позивача від 19 січня 2017 року за № В-020-42.

26 лютого 2019 року відбулося засідання постійної комісії із земельних відносин, адміністративно-територіального устрою та охорони навколишнього природного середовища Овідіопольської селищної ради, про що свідчить протокол засідання даної комісії, згідно якого комісія повторно винесла на розгляд сесії Овідіопольської селищної ради заяву ОСОБА_1 від 19.01.2017 за № В-020-42.

06 березня 2019 року Овідіопольською селищною радою прийнято рішення № 1014-VІІ «Про розгляд заяви громадянина ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства», яким селищна рада відмовила у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Крім цього, спірна земельна ділянка, перебувала в оренді у гр. ОСОБА_3 для ведення товарно сільськогосподарського виробництва (кадастровий номер 512355100:02:001:0260).

Після закінчення терміну дії договору оренди (03.07.2007) до 31.12.2012 поновлення або продовження вказаного договору не відбулося, у зв`язку з чим, відомості про земельну ділянку за кадастровим номером 512355100:02:001:0260 не є складовою Державного реєстру земель та не підлягали перенесенню до Державного земельного кадастру згідно з вимогами пункту 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Державний земельний кадастр».

Відповідно до державної статистичної звітності станом на 30.01.2020 про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями вищевказана земельна ділянка обліковується у рядку « 96» - землі, не надані у власність або постійне користування в межах населених пунктів. Категорія земель та цільове призначення цієї земельної ділянки не визначені.

Селищною радою рішення щодо визначення категорії земель та цільового призначення земельної ділянки орієнтовною площею 32 га, що розташована в АДРЕСА_1 ), не приймалося.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 березня 2020 року по справі № 420/227/20 в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Овідіопольської селищної ради про визнання протиправним і скасування рішення та зобов`язання прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою - відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка на яку претендує позивач не має належним чином встановленої категорії, що унеможливлює вирішення питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Рішенням П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2020 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, постанову Одеського окружного адміністративного суду від 16 березня 2020 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково:

- визнано протиправним та скасовано рішення Овідіопольської селищної ради від 06 березня 2019 року № 1014-VІІ «Про розгляд заяви громадянина України ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства»;

- зобов`язано Овідіопольську селищну раду прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,000 га згідно його клопотання від 19 січня 2017 року за № В-020-42.

Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції виходив із того, що в спірних правовідносинах вирішується питання саме про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, надання якого не призводить до автоматичного виділення земельної ділянки особі, та є лише однією зі стадій реалізації особою права на отримання земельної ділянки у власність.

Крім цього, як встановили суди, колегія суддів у справі № 420/227/20 критично поставилася до посилань представника відповідача, визначених у відзиві на позовну заяву, стосовно того, що відсутні дані державного земельного кадастру, які б визначали запитувану земельну ділянку як віднесену до категорії сільськогосподарського призначення, а також того, що відповідного рішення сільською радою з цього приводу не приймалось, оскільки: по-перше, така підстава не визначена статтею 118 ЗК України; по-друге, вказана підстава не визначена селищною радою в оскаржуваному рішенні як підстава для відмови (оскаржуване рішення посилається на розроблений план зонування, тоді як у відзиві представник акцентує увагу на невизначеності саме категорії земельної ділянки).

Вказане, на переконання суду, свідчило про протиправність рішення Овідіопольської селищної ради від 06 березня 2019 року № 1014-VІІ «Про розгляд заяви громадянина України ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства».

За результатом розгляду даної справи судом апеляційної інстанції встановлено, що підстави, визначені селищною радою в оскаржуваному рішенні, для відмови у наданні дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою, не відповідають законодавству, а інші підстави визначені не були.

Крім цього, клопотання позивача про надання дозволу на розробку проектів землеустрою розглядалось відповідачем двічі, зокрема, востаннє на виконання рішення суду повторно розглянути таке клопотання.

Також, оскільки відмова у наданні скаржнику дозволу на розробку проекту землеустрою з формальних підстав була повторною і визнана незаконною у судовому порядку, може бути досить тривалою, на що вказувала протиправна поведінка відповідача, а також створює перешкоди у реалізації заявнику гарантованого йому законодавством права, то в даному випадку належним і ефективним способом захисту порушеного права судом було обрано саме зобов`язання Овідіопольської селищної ради надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

У подальшому, 14 травня 2021 року відбулася сесія Овідіопольської селищної ради, на якій на виконання рішення суду прийнято рішення за № 291-VII «Про надання громадянину ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтованою площею 2 га».

Крім цього, Овідіопольською селищною радою частково був виконаний обов`язок щодо сплати штрафів, які були накладені П`ятим апеляційним адміністративним судом в межах судового контролю за виконанням судового рішення. Так, на користь ОСОБА_1 було перераховано 7058,00 грн, 6231,41 грн, 45 400,00 грн, 7788,59 грн, що підтверджуються копіями платіжних доручень.

Відповідно до ухвали П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2021 по справі № 420/227/20, постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2020 року виконана, Овідіопольською селищною радою частково сплачені штрафи, які були накладені П`ятим апеляційним адміністративним судом в межах судового контролю за виконанням судового рішення, у зв`язку із чим суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про задоволення заяви відповідача про визнання виконавчого документу по справі №420/227/20, а саме ухвал П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2020 року, 03.03.2021 року, 22.04.2021 року в частинах стягнення штрафів до Державного бюджету України такими, що не підлягають виконанню, згідно положень частини 2 статті 374 Кодексу адміністративного судочинства України.

02.09.2021 державним кадастровим реєстратором Відділу у Рокитнівському районі ГУ Держгеокадастру у Рівненській області Ничипоруком В.В. внесено до Державного земельного кадастру відомості про земельну ділянку площею 2 га із кадастровим номером 5123755100:02:001:1338, що розташована на території смт. Овідіополь Овідіопольського (наразі Одеський) району. Підставою для здійснення реєстрації земельної ділянки став проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розроблений ПП «Примула-Р» на виконання договору від 28.05.2021 № 65.

Крім того, згідно з матеріалами справи, Овідіопольська селищна рада Одеського району Одеської області рішенням від 28.10.2021 № 666-VIII відмовила ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

В основу даного адміністративного позову заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Овідіопольської селищної ради покладено твердження про те, що на території земельної ділянки із кадастровим номером 5123755100:02:001:1338 розташовані: об`єкт культурної спадщини національного значення «Городище», занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 № 928 (охоронний номер 150019-Н), охоронна зона пам`ятки історії місцевого значення Аджидерська фортеця (залишки бастіону та рову), побудована ОСОБА_2 у 1793 році, прийнята під охорону держави рішенням виконавчого комітету Одеської обласної ради народних депутатів від 25.12.1984 № 652 як пам`ятка місцевого значення, а також курганний насип - місце стародавнього поховання, що відповідно до вимог статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» відноситься до археологічного об`єкта.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 129-1 Конституції України суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов`язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку.

Згідно з положеннями пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Індивідуально-правові акти адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

Відповідно до статті 14 КАС України судове рішення, яким закінчується розгляд справи в адміністративному суді, ухвалюється іменем України. Судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особами, фізичними та юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

Відповідно до статті 370 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами.

Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

Виконання судового рішення є безумовним обов`язком суб`єкта владних повноважень, якому воно адресовано. Відтак, рішення чи дії, ухвалені (вчинені) всупереч судового рішення, яке набрало законної сили, є протиправними.

Судові рішення повинні виконуватися незалежно від того, чи мають сторони сумнів у їх законності. Законність судових рішень може ставитися під сумнів лише шляхом подання апеляційної чи касаційної скарги. Дії судді під час розгляду справи можуть бути предметом перевірки за відповідною дисциплінарної скаргою.

Суди першої й апеляційної інстанцій слушно послалися на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 04.11.2020 у справі № 826/3525/17.

Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що наведені на обґрунтування позову доводи не можуть бути підставою для переоцінки рішень (дій) суб`єкта владних повноважень, оскільки правомірність його рішень та дій оцінюється на час їх вчинення.

Посилання позивача на те, що рішення Овідіопольської селищної ради від 14.05.2021 № 291-VIII «Про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га» є неправомірним та підлягає скасуванню, оскільки воно суперечить вимогам пункту «г» частини четвертої статті 84 Земельного кодексу України, Закону України «Про охорону археологічної спадщини» через те, що вказана земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення не можуть бути взяті до уваги, оскільки це рішення прийнято 14 травня 2021 року на сесії Овідіопольської селищної ради на виконання рішення суду.

У подальшому, як правильно зазначили суди першої та апеляційної інстанцій, обставини прийняття зазначеного рішення в аспекті достатності та повноти виконання судового рішення були предметом судового контролю П`ятого апеляційного адміністративного суду, за результатами якого суб`єкта владних повноважень - Овідіопольську селищну раду неодноразово було притягнуто до відповідальності у виді штрафу за невиконання судового рішення. У підсумку такого судового контролю, відповідно до ухвали П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2021 у справі № 420/227/20, постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2020 року виконана.

У даному випадку, як правильно зазначили суди, судом реалізована його контрольна судова функція (зовнішній позавідомчий контроль), яка покликана встановити відповідність дій та рішень суб`єкта владних повноважень певним принципам, стандартам, правилам поведінки. За змістом таке судове провадження є як передумовою, так і попередньою перевіркою наявних передбачених законодавством умов для подальшої реалізації органом дискреційного повноваження з надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

Попередній (превентивний) судовий контроль має на меті перевірку умов для вчинення певних дій чи прийняття рішень до їх вчинення суб`єктом владних повноважень. В цьому випадку суд фактично виконує правоохоронну функцію, оскільки у разі відмови в задоволенні позову акти (дії або рішення), які були предметом судового розгляду, не будуть вчинені.

При вирішенні даного адміністративного позову заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Овідіопольської селищної ради, судом не досліджується поведінка суб`єкта владних повноважень щодо видання Спірного рішення на виконання судового рішення і суд не розглядає питання щодо того, чи були дотримані процедури формування земельної ділянки у порядку відведення земельної ділянки із земель державної/комунальної власності. При цьому, при вирішенні даного спору, який стосується наявності правових та фактичних підстав для скасування спірного рішення, суд не може визначити, які ще заходи з боку суб`єкта владних повноважень можливі або вимагалися, з урахуванням предмета цього спору.

Оскаржуване в даній справі рішення від 14.05.2021 № 291-VIII «Про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га» прийнято Овідіопольською селищною радою на виконання судового рішення у справі № 420/227/20, яке в силу вимог статті 129-1 Конституції України є обов`язковим до виконання.

При цьому, судом апеляційної інстанції під час розгляду справи № 420/227/20 враховано те, що відповідач протиправно повторно відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, що свідчить про відсутність у відповідача наміру прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством, тому в даному випадку належним та ефективним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання Овідіопольської селищної ради надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Крім того, Верховний Суд погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що Спірне рішення є актом індивідуальної дії, створює наслідки лише для ОСОБА_1 та вичерпує свою дію виготовленням відповідного проекту землеустрою, реєстрацією земельної ділянки у Державному земельному кадастрі, поданням його (проекту) на затвердження та прийняттям Овідіопольською селищною радою Одеського району Одеської області рішення від 28.10.2021 № 666-VIII про відмову ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства з підстав того, що значна частина земельної ділянки відноситься до земель історико-культурного призначення державної власності.

Колегія суддів Верховного Суду наголошує на тому, що відповідно до висновків щодо застосування норм права, викладених у постанові від 30.05.2018 у справі № 826/5737/16 Великою Палатою Верховного Суду, надання дозволу уповноваженим органом на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про передачу її у власність або в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.

У постанові Верховного Суду від 17.10.2018 у справі № 380/624/16-ц зазначено, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки дозвіл не є правовстановлюючим актом. Отже, правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.

У справі, що розглядається, як вже було зазначено вище, Овідіопольською селищною радою Одеського району Одеської області рішенням від 28.10.2021 № 666-VIII відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства з підстав того, що значна частина земельної ділянки відноситься до земель історико-культурного призначення державної власності.

Враховуючи викладене, суди першої та апеляційної інстанцій повно і всебічно з`ясували обставини в справі, належним чином дослідили докази, надали їм відповідну оцінку та дійшли обґрунтованого висновку про відмову у задоволенні позову.

Посилання скаржника на постанови Верховного Суду від 23.01.2019 у справі № 308/10112/16-а та від 31.07.2019 у справі № 813/4701/16 є безпідставним.

Так, у справі № 308/10112/16-а, суд касаційної інстанції виходив із того, що позивачі звернулися до адміністративного суду з позовом до Міськради про визнання протиправними та скасування окремих пунктів рішень відповідача, якими відмовлено в наданні позивачам дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_2 та надано дозвіл третій особі на підготовку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0777 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в районі вул. Томчанія в м. Ужгороді з подальшою передачею її у власність. При цьому, як зазначив суд, в матеріалах справи немає жодних доказів, що свідчать про набуття ОСОБА_4 права власності на спірну земельну ділянку. Отже, Верховний Суд дійшов висновку про те, що даний спір підлягає вирішенню адміністративним судом, скасував постанову апеляційного суду та направив справу для продовження розгляду до суду адміністративної інстанції.

У справі № 813/4701/16 вирішувалося питання належності земельної ділянки, щодо якої надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, до земель історико-культурного призначення, при цьому у зазначеній справі рішення суб`єкта владних повноважень ухвалено не на виконання судового рішення та у цій справі не встановлено того, що суб`єкт владних повноважень відмовив у затвердженні виготовленої технічної документації.

Тоді як у справі, що розглядається, суди встановили, що Спірне рішення ухвалено на виконання судового рішення у справі № 420/227/20, а також встановлено, що Спірне рішення вичерпало свою дію тим, що проект землеустрою виготовлено, подано на затвердження та відповідачем відмовлено у затвердженні технічної документації, у зв`язку із тим, що значна частина земельної ділянки відноситься до земель історико-культурного призначення державної власності.

Отже, правовідносини у справі, в якій оскаржено рішення суду апеляційної інстанції, та правовідносини у справах, в яких ухвалено постанови Верховного Суду від 23.01.2019 у справі № 308/10112/16-а та від 31.07.2019 у справі № 813/4701/16, не є подібними.

Висновки Верховного Суду у постановах, на які в касаційній скарзі зроблено посилання в обґрунтування підстави касаційного оскарження, не є іншими, ніж висновки викладені в оскаржуваних судових рішеннях.

Інше вирішення судом апеляційної інстанції спору у цій справі в порівнянні із результатами касаційного перегляду справ №№ 308/10112/16-а, 813/4701/16, обумовлено іншим складом обставин у справі та оцінкою доказів.

Інші доводи касаційної скарги не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Керуючись статтями 343 349 350 355 356 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2023 залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець