18.02.2023

№ 420/23446/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2023 року

м. Київ

справа №420/23446/21

адміністративне провадження №К/990/25271/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Роздільнянської міської ради Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Білостоцького О.В. від 01.02.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Градовського Ю.М. Танасогло Т.М., Шеметенко Л.П. від 08.06.2022,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся з позовом до Роздільнянської міської ради Одеської області (далі також Міськрада, відповідач), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Роздільнянської міської ради Одеської області №1444-VІІІ Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський старостинський округ (за межами населеного пункту) (далі також спірне, оскаржуване рішення);

- зобов`язати Роздільнянську міську раду Одеської області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 із земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03), яка розташована за межами населеного пункту на території Роздільнянської міської ради (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського району Одеської області, кадастровий номер: 5123980500:01:002:0264 та передати у власність зазначену земельну ділянку ОСОБА_1 (далі також спірна земельна ділянка).

2. В обґрунтуванні підстав та вимог позову зазначалось, що 26.02.2021 ОСОБА_1 звернувся із заявою до Роздільнянської міської ради Одеської області про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вищевказаної земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства.

3. Позивач стверджував, що до заяви ним було додані всі необхідні документи, однак у встановлений законом строк Міськрадою не було прийнято жодного рішення, передбаченого законодавством, у зв`язку з чим ОСОБА_1 самостійно розробив проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки йому у власність, про що повідомив відповідача в порядку, визначеному Земельним кодексом України.

4. ОСОБА_1 зазначав, що 07.09.2021 він звернувся до відповідача із заявою про затвердження розробленого ним проєкту землеустрою, однак оскаржуваним у цій справі рішенням у затвердженні проєкту було відмовлено, у зв`язку із відсутністю дозволу Роздільнянської міської ради Одеської області на розробку проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки.

5. Позивач вказував, що таке рішення, на його думку, є протиправним і тому підлягає скасуванню у зв`язку з його не відповідністю вимогам чинного законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01.02.2022, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2022, у задоволенні позову відмовлено.

7. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що у спірному випадку земельна ділянка 5123980500:01:002:0238, з якої позивач просив виділити 2 га, вже сформована та є єдиним масивом, перебуває у комунальній власності з цільовим призначенням - землі запасу, категорія землі - землі сільськогосподарського призначення, а тому, з урахуванням встановлених судом обставин, формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні без зміни їх цільового призначення, здійснюється саме за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, а не за проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

8. Вищевикладене, на переконання судів попередніх інстанцій, свідчить про відсутність у відповідача підстав для задоволення клопотання позивача від 07.09.2021 та одночасно про відсутність у суду підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 щодо зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.02.2021 ОСОБА_1 звернувся із заявою до Роздільнянської міської ради Одеської області про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею до 2га, що розташована на території Роздільнянської територіальної громади (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського р-н, Одеської обл., кадастровий номер: 5123980500:01:002:0238.

11. Разом із заявою позивачем було подано: копію паспорта громадянина України, копію ідентифікаційного коду, графічний матеріал.

12. Водночас відповідачем у місячний строк будь-якого рішення про надання дозволу або відмову у наданні такого дозволу прийнято не було.

13. У зв`язку із вищезазначеним, 07.04.2021 позивач самостійно замовив розроблення проекту землеустрою без надання дозволу Роздільнянської територіальної громади.

14. 07.04.2021 між ОСОБА_1 та ПП «Форас-Ленд» було укладено Договір №630-ПЗ/21, відповідно до якого виконавець в особі ПП «Форас-Ленд» зобов`язується надати з дотриманням вимог законодавства послуги з виконання проектно-вишукувальних робіт з розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в кількості 1шт. для ведення особистого селянського господарства (код КВЦЗП 01.03).

15. 10.04.2021 позивач направив до Роздільнянської територіальної громади повідомлення, в якому зазначив про замовлення розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання відповідного дозволу.

16. 07.09.2021 ОСОБА_1 звернувся до Роздільнянської територіальної громади із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства кадастровий номер: 5123980500:01:002:0264 та передачу вказаної земельної ділянки йому у власність.

17. Разом з тим, 22.09.2021 рішенням Роздільнянської міської ради Одеської області №1444-VII позивачу було відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, (Буцинівський старостинський округ за межами населеного пункту), у зв`язку з відсутністю дозволу Роздільнянської міської ради Одеської області на розробку проекту землеустрою даної земельної ділянки.

18. Не погоджуючись із зазначеним рішенням відповідача, вважаючи його протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся в суд із цим адміністративним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

19. Підставами касаційного оскарження, з урахуванням уточнень, скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої та підпункт «а», «в», «г» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Скаржник вважає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, справа має виняткове значення для позивача, а суд помилково відніс справу до категорії незначної складності.

20. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій помилково застосували частину шосту статті 79-1 Земельного кодексу України, оскільки у даному випадку відбувалася зміна цільового призначення земельної ділянки із коду 16.00 «Землі запасу» на код 01.03. «Землі сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства», а тому помилковими є висновки судів, що позивач повинен був розробити технічну документацію із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

21. Також скаржник звертає увагу на те, що суди повинні були дослідити законність підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою, а не порядок проведення поділу та формування земельної ділянки.

22. Скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини шостої статті 79-1 Земельного кодексу України у подібних правовідносинах, а саме у випадку, коли відбулася зміна цільового призначення земельної ділянки.

23. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає, що оскаржувані у цій справі судові рішення ухвалені відповідно до закону та висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, викладених у постановах від 03.10.2019 у справі №823/1172/17, від 21.08.2018 у справі №823/1179/17 та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29.09.2020 у справі №688/2908/16-ц.

24. Відповідач вважає, що аргументи касаційної скарги зводяться до вимог переоцінки встановлених у справі обставин і повторної оцінки доказів, що, однак, не узгоджується з повноваженнями касаційного суду, встановленими статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України.

25. Доводи касаційної скарги та її вимоги Міськрада вважає необґрунтованими і такими, що не спростовують правильних по суті спору висновків судів попередніх інстанцій, викладених у оскаржуваних судових рішеннях.

26. У зв`язку з цим, відповідач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

27. За правилами частин шостої - одинадцятої статті 118 Земельного кодексу України в редакції, чинній станом на дату прийняття відповідачем оскаржуваного позивачем рішення, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, клопотання подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність особи, якій належить право власності на об`єкт нерухомості (жилий будинок, іншу будівлю, споруду), розташований на такій земельній ділянці, або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, які є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, що передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або з дня повідомлення особою, зацікавленою в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, про замовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у порядку, передбаченому цією частиною, відобразити на картографічній основі Державного земельного кадастру орієнтовне місце розташування земельної ділянки, зазначити дату та номер відповідного рішення, а також майбутнє цільове призначення земельної ділянки. Зазначена інформація оприлюднюється на безоплатній основі на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

28. За приписами пункту 6 частини третьої, частини восьмої статті 186 Земельного кодексу України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. Підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

29. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

30. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

31. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

32. Питання щодо можливості відведення у власність громадянам земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які розташовані у межах вже сформованої земельної ділянки з присвоєним їй кадастровим номером на підставі такого виду землевпорядної документації як проєкт землеустрою, а також щодо правомірності відмови уповноваженого органу у його затвердженні вже поставало під час розгляду Верховним Судом справ у касаційному порядку.

33. Зокрема, у постанові Верховного Суду від 07.04.2021 у справі №0640/4182/18 наведено правову позицію про те, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо їх поділу та об`єднання є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.

34. У вищевказаній постанові Верховний Суд підкреслював, що за загальним правилом, визначеним положеннями статті 50 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій», проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.

35. Колегія суддів також зауважувала, що поділ та об`єднання земельних ділянок за своєю суттю фактично є формуванням нової чи нових земельних ділянок, що передбачає певну процедуру щодо надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, його погодження та затвердження в порядку, встановленому Земельним кодексом України, який визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу.

36. Схожі висновки щодо застосування норм права викладені й у постанові Верховного Суду від 04.05.2022 у справі №802/1446/17-а, у якій як і у справі, що розглядається, головним питанням спору була правомірність відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в приватну власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га на сформованій земельній ділянці сільськогосподарського призначення.

37. У зазначеній вище справі суди встановили, що земельна ділянка, бажана позивачем до відведення у власність, розташована у межах сформованої земельної ділянки, яка відноситься до земель сільськогосподарського призначення.

38. Подібні обставини встановлено судами й у справі, яка розглядається.

39. Верховний Суд у постанові від 04.05.2022 у справі №802/1446/17-а надавав правову оцінку й висновкам судів попередніх інстанцій стосовно того, що відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства передбачає зміну її цільового призначення, а отже її відведення відповідно до статті 20 Земельного кодексу України повинно здійснюватися саме за проектом землеустрою.

40. Такі висновки Верховний Суд визнав помилковими й з цього приводу зазначав, що згідно з частиною п`ятою статті 20 Земельного кодексу України земельні ділянки для особистого селянського господарства є не окремою категорією цільового призначення земель, а лише видом використання земель в межах цільового призначення.

41. За таких обставин Верховний Суд у постанові від 04.05.2022 у справі №802/1446/17-а дійшов висновку про те, що проект землеустрою та подальша відповідна процедура необхідні лише у разі: переведення земельної ділянки з однієї категорії, визначеної статтею 19 Земельного кодексу України, в іншу; зміни виду використання земельної ділянки в межах земель оборони; зміни виду використання земельної ділянки в межах земель сільськогосподарського призначення (окрім наданих для ведення особистого селянського господарства, які можуть використовуватись також для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення).

42. Аналогічну правову позицію висловлено й у постановах Верховного Суду від 16.07.2020 у справі №802/1447/17-а, від 31.07.2019 у справі №806/5308/15 та від 04.05.2020 у справі за №802/1539/17-а.

43. Колегія суддів також відзначає, що за визначенням понять, наведених у статті 1 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.

44. За нормами статті 20 цього ж Закону землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі, зокрема: встановлення та зміни меж об`єктів землеустрою; надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; організації нових і впорядкування існуючих об`єктів землеустрою (пункти б), в), ґ) частини першої вказаної статті).

45. За правилами частин першої - третьої статті 55 Закону України «Про землеустрій» встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, матеріалів Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, матеріалів топографо-геодезичних робіт.

Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) розробляється за рішенням власника (розпорядника) земельної ділянки, землекористувача.

У разі передачі у власність та користування земельної ділянки на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування технічна документація розробляється на підставі дозволу, виданого відповідним органом.

46. Аналізуючи вищевказані приписи законодавства у світлі висновків Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів констатує, що відведення вже сформованих земельних ділянок комунальної форми власності у власність громадянам у випадку формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, а в разі, коли йдеться про передачу у власність всієї земельної ділянки, яка вже сформована і якій присвоєно кадастровий номер, - на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

47. За таких обставин, колегія суддів вважає, що у спірних правовідносинах вимога позивача надати йому дозвіл на розробку саме проекту землеустрою щодо відведення йому у власність вже сформованої земельної ділянки комунальної форми власності для ведення особистого селянського господарства не ґрунтується на вимогах закону.

48. Оскільки законодавством не передбачено можливості отримання у власність земельних ділянок, які вже сформовані і яким присвоєно кадастровий номер, на підставі такого виду землевпорядної документації як проєкт землеустрою, то й твердження позивача про те, що він набув таке право і що воно може бути реалізовано шляхом отримання дозволу уповноваженого органу на розроблення такого проєкту за принципом мовчазної згоди - колегія суддів визнає помилковими.

49. Надаючи оцінку таким доводам позивача, колегія суддів також зазначає, що частиною сьомої статті 118 Земельного кодексу України запроваджено принцип мовчазної згоди на етапі отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки у випадку бездіяльності суб`єкта владних повноважень, внаслідок якої протягом місяця не розглянута заява про надання дозволу на виготовлення проектної документації, заявник має право здійснити замовлення проекту відведення земельної ділянки.

50. Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 28.11.2019 у справі №826/18649/15 та від 18.05.2022 у справі №540/2028/18.

51. Крім того, у постанові Верховного Суду від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а зазначено, що нормами частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 10.07.2018 у справі №806/3095/17).

52. З обставин цієї справи вбачається, що позивачем, при зверненні до відповідача за отриманням у власність бажаної земельної ділянки, не виконано усіх передбачених законом вимог для отримання дозволу на розроблення землевпорядної документації для відведення йому саме такої ділянки, а бездіяльність уповноваженого органу щодо ненадання такого дозволу позивачем не оскаржено і такий дозвіл не отримано, навіть після спливу визначеного статтею 118 Земельного кодексу України місячного строку.

53. Тому колегія суддів відхиляє твердження ОСОБА_1 про те, що ним отримано дозвіл на розроблення тієї землевпорядної документації, на підставі якої він просив відвести йому у власність земельну ділянку, яка є сформованою і якій присвоєно кадастровий номер, зокрема, за принципом мовчазної згоди.

54. У зв`язку з цим, колегія суддів вважає, що Міськрада у спірних правовідносинах не мала іншого варіанту поведінки, окрім як відмовити у затвердженні розробленого позивачем проєкту землеустрою, який як встановлено судовим розглядом цієї справи не відповідає вимогам закону й розроблений за відсутності на це дозволу органу, уповноваженого на розпорядження земельними ділянками комунальної власності.

55. Колегія суддів наголошує й на тому, що за змістом частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

56. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом (частина четверта статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України).

57. Колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд у постанові від 14.02.2022 у справі №200/9772/18-а зазначав, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

58. Такий правовий висновок наведено й у постанові Верховного Суду України від 15.12.2015 у справі №800/206/15.

59. Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушення закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи.

60. У контексті вищевказаних мотивів колегія суддів звертала увагу й на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові від 13.08.2020 у справі № 369/3756/16-а, відповідно до яких обов`язковою умовою оцінки судом рішення суб`єкта владних повноважень та/або органів місцевого самоврядування є доведеність позивачем порушення таким рішенням його прав та законних інтересів. При цьому таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо певних обставин абстрактно лише тому, що заявник вважає, що спірне рішення начебто впливає на правове становище позивача та третіх осіб. Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок.

61. Отже, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

62. Зазначені ж в обґрунтуванні підстав та вимог позову аргументи вказують на те, що звернення до суду в цьому випадку спрямоване на захист порушеного, на думку позивача, права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки комунальної форми власності, яке, однак, за вказаних ним умов та обставин, встановлених у справі, яка розглядається, у нього не виникло і не може бути реалізоване у спосіб, визначений ОСОБА_1 .

63. Згідно з усталеним правозастосуванням Верховного Суду, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Така правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 15.08.2019 у справі №1340/4630/18.

64. З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що спірне рішення Міськради прав позивача не порушує і прийнято відповідачем правомірно, у спосіб, передбачений законом, в межах наявних у нього повноважень та з метою, з якою вони йому надані, а отже погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення цього позову.

65. Доводи касаційної скарги такого висновку не спростовують і не вказують на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норм матеріального права, або допущено порушення норм процесуального права, які можуть зумовлювати скасування оскаржуваних судових рішень.

66. Необґрунтованими Верховний Суд вважає й зазначені скаржником аргументи про те, що суд першої інстанції помилково розглянув справу за правилами спрощеного позовного провадження.

67. З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне навести такі мотиви.

68. За приписами частин четвертої - шостої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах:

1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом;

2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності;

4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років";

6) щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу.

Умови, за яких суд має право розглядати справи у загальному або спрощеному позовному провадженні, визначаються цим Кодексом.

Для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо:

1) прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, окрім справ, в яких позивачами є службові особи, які у значенні Закону України «Про запобігання корупції» займають відповідальне та особливо відповідальне становище;

2) оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень або розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію;

3) оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг;

4) припинення за зверненням суб`єкта владних повноважень юридичних осіб чи підприємницької діяльності фізичних осіб - підприємців у випадках, визначених законом, чи відміни державної реєстрації припинення юридичних осіб або підприємницької діяльності фізичних осіб - підприємців;

5) оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо в`їзду (виїзду) на тимчасово окуповану територію;

6) оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що не перевищує ста розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

7) стягнення грошових сум, що ґрунтуються на рішеннях суб`єкта владних повноважень, щодо яких завершився встановлений цим Кодексом строк оскарження;

8) типові справи;

9) оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині;

10) інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження;

11) перебування іноземців або осіб без громадянства на території України.

69. Відповідно до частин другої - п`ятої статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

70. При вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

71. За правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах:

1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом;

72. Суд має відмовити у розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження або постановити ухвалу про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, якщо після прийняття судом до розгляду заяви позивача про збільшення розміру позовних вимог або зміну предмета позову справа підпадає під дію частини четвертої цієї статті.

73. Статтею 259 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що клопотання позивача про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження подається у письмовій формі одночасно з поданням позовної заяви або може міститися у ній.

Таке клопотання має стосуватися розгляду за правилами спрощеного позовного провадження всієї справи і не може стосуватися лише певної частини позовних вимог, інакше суд повертає його без розгляду, про що зазначає в ухвалі про відкриття провадження у справі.

Порядок вирішення питання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження встановлює стаття 260 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою питання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження суд вирішує в ухвалі про відкриття провадження у справі.

74. У випадку, передбаченому частиною першою статті 259 цього Кодексу, за наслідками розгляду відповідного клопотання позивача суд з урахуванням конкретних обставин справи може:

1) задовольнити клопотання та визначити строк відповідачу для подання заяви із запереченнями щодо розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження; або

2) відмовити в задоволенні клопотання та розглянути справу за правилами загального позовного провадження.

75. Якщо суд за результатами розгляду клопотання позивача дійде висновку про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження, він зазначає про це в ухвалі про відкриття провадження у справі.

Якщо відповідач в установлений судом строк подасть заяву із запереченнями проти розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження, суд залежно від обґрунтованості заперечень відповідача протягом двох днів із дня її надходження до суду постановляє ухвалу про:

1) залишення заяви відповідача без задоволення;

2) розгляд справи за правилами загального позовного провадження та заміну засідання для розгляду справи по суті підготовчим засіданням.

Якщо відповідач не подасть у встановлений судом строк такі заперечення, він має право ініціювати перехід до розгляду справи за правилами загального позовного провадження лише у випадку, якщо доведе, що пропустив строк із поважних причин.

Якщо суд вирішив розглянути справу в порядку спрощеного позовного провадження, але в подальшому постановив ухвалу про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, розгляд справи починається зі стадії відкриття провадження у справі. У такому випадку повернення до розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження не допускається.

76. З аналізу приписів вищевказаних норм вбачається, що статтями 12 та 257 Кодексу адміністративного судочинства України за вичерпним переліком визначено справи, розгляд яких повинен здійснюватися виключно за правилами загального позовного провадження, тоді як за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, передбачених процесуальним законом.

77. Проаналізувавши обставини, встановлені судами попередніх інстанцій у справі, яка розглядається, а також беручи до уваги предмет цього спору, наведені Товариством підстави позову, характер і суть спірних правовідносин та предмет доказування у справі, колегія суддів вважає, що така не підпадає під жоден з випадків, передбачених статтями 12 та 257 Кодексу адміністративного судочинства України, у яких розгляд справи повинен відбуватись виключно за правилами загального позовного провадження.

78. Наявні у справі матеріали не вказують на те, що її учасниками, зокрема й позивачем, подавалось клопотання про розгляд цієї справи за правилами загального позовного провадження або у судах попередніх інстанцій висловлювалась незгода з порядком здійснення судового провадження.

79. В ухвалі про відкриття провадження у цій справі суд першої інстанції навів мотиви щодо вирішення питання про порядок її розгляду й, враховуючи приписи вищенаведених норм процесуального закону в контексті предмета спору та характеру спірних правовідносин, констатував, що справа не підпадає під перелік справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.

80. Тож колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вирішив питання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження з урахуванням встановлених у статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України критеріїв і навів відповідні мотиви в ухвалі про відкриття провадження у справі, як це передбачено процесуальним законом.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

81. За правилами частин першої, другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

82. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

83. Керуючись статтями 340 341 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01.02.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2022 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін