ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2023 року
м. Київ
справа №420/3763/19
адміністративне провадження № К/9901/17187/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Акціонерного товариства «Одеський консервний завод дитячого харчування» до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу про визнання протиправним та скасування припису, за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Марина П.П. від 30.11.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Стас Л.В., Шевчук О.А., Шеметенко Л.П. від 05.04.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2019 року Акціонерне товариство «Одеський консервний завод дитячого харчування» (далі також АТ «ОКЗДХ», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (далі також Держекоінспекція, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати припис №21/04 від 14.06.2019 (далі також спірний, оскаржуваний припис).
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що в період з 27.05.2019 по 07.06.2019 Державною екологічною інспекцією в Одеській області проводилася планова перевірка Акціонерного товариства «Одеський консервний завод дитячого харчування» дотримання вимог законодавства у сфері навколишнього природного середовища. За результатами перевірки складено акт щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів №33/14, а на підставі вказаного акту складено спірний припис. Зазначений припис позивач вважає необґрунтованим та незаконним, таким, що складений з порушенням встановленої законом процедури та за відсутності порушень вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, які у ньому вказані.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.11.2020 позов задоволено, а саме - визнано протиправним та скасовано спірний припис, вирішено питання про розподіл судових витрат.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що як вбачається з матеріалів справи акт перевірки, на підставі якого винесено спірний припис, складений за формою, визначеною відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752, яка на момент складення документу вже втратила чинність.
5. За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що акт перевірки, який складений посадовими особами Держекоінспекції, не відповідає вимогам чинного законодавства, а тому не може бути підставою для оформлення припису про усунення виявлених перевіркою порушень.
6. Суд першої інстанції також констатував, що встановлені обставини справи та зміст норм чинного законодавства, якими врегульовані спірні правовідносини, вказують на те, що відповідачем прийнятий спірний припис на підставі акту перевірки, який не відповідає вимогам чинного законодавства, та не може бути підставою для винесення припису про усунення виявлених перевіркою порушень, а частина зазначених в приписі порушень не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду.
7. У зв`язку з вищенаведеним суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову.
8. Суд апеляційної інстанції, беручи до уваги правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 13.02.2020 у справі №808/3059/17, відзначав, що навіть, якщо на час здійснення відповідачем планового заходу контролю відносно позивача відсутня затверджена уніфікована форма акту, то це у будь - якому випадку не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень, а тому складений відповідачем акт за наслідками здійснення заходу контролю за змістом повністю відповідає приписам статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
9. За наведеного, у оскаржуваній постанові П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2021 визнано помилковим висновок суду першої інстанції, що суб`єктом державного нагляду були безпідставно оформлені результати перевірки з використанням незатвердженої форми уніфікованого акта, та підтримано доводи апеляційної скарги про те, що використання органом державного нагляду (контролю) такої форми акта не вплинуло на права та обов`язки суб`єкта контролю.
10. Суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованими й доводи Товариства про те, що пункти 2, 3, 7 спірного припису є протиправним та підлягають скасуванню у зв`язку з тим, що не містять жодної вимоги щодо усунення порушень вимог законодавства, а лише вимагають від позивача проведення певної адміністративної роботи зі складання довідок, відсутність яких по своїй суті не може трактуватись як порушення природоохоронного законодавства.
11. Суд апеляційної інстанції підтримав позицію суду першої інстанції щодо протиправності вимоги спірного припису отримати висновок оцінки впливу на довкілля господарської діяльності, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водний об`єкт та забір води з водного об`єкту при водозаборі який перевищує 300 куб. м. на добу, оскільки окрім акту перевірки Державна екологічна інспекція в Одеській області не надала до суду жодного доказу на підтвердження перевищення підприємством вищевказаного об`єму водозабору.
12. Беручи до уваги те, що факт виявлених порушень, зафіксованих у акті перевірки, не підтверджується належними та допустимими доказами, які слугували підставою для висновків акту, в тому числі, фото та відео матеріалами, доказами використання водного об`єкту з порушенням діючого законодавства, поясненнями відповідальних осіб, тощо, апеляційний суд визнав обґрунтованими висновку суду першої інстанції й про те, що вимога пункту 5 оскаржуваного припису, яким зобов`язано позивача отримати дозвіл на користування надрами, також є протиправною.
13. Суд апеляційної інстанції також врахував, що відповідачем до матеріалів справи не було надано будь-яких листів з вимогою надати необхідні для перевірки документи, а Державна екологічна інспекція в Одеській області під час здійснення заходу контролю щодо Товариства запити йому не направляла. Необхідність їх надання висвітлена безпосередньо в самому приписі, що за позицією апеляційного суду не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документу направленого на усунення виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства.
14. Враховуючи викладене, колегія суддів апеляційного суду погодилась із висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем не доведено правомірність пунктів 2, 3, 4, 5, 7 оскаржуваного припису, як і правомірність цього припису в цілому, однак, зважаючи на помилковість наведених у рішення суду першої інстанції мотивів про неможливість оформлення припису на підставі акта, який не відповідав уніфікованій формі, та неналежність цього акту як джерела доказової інформації та фіксації фактів, встановлених перевіркою, суд апеляційної інстанцій вказав на необхідність зміни судового рішення, яке переглядалось в апеляційному порядку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Держекоінспекція подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову повністю.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Акціонерне товариство «Одеський консервний завод дитячого харчування» здійснює такі види діяльності: за КВЕД 10.86 Виробництво дитячого харчування та дієтичних харчових продуктів (основний); 10.32 Виробництво фруктових і овочевих соків; 10.39 Інші види перероблення та консервування фруктів і овочів; 46.39 Неспеціалізована оптова торгівля продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами; 77.39 Надання в оренду інших машин, устаткування та товарів. н. в. і. у.; 46.75 Оптова торгівля хімічними продуктами; 49.41 Вантажний автомобільний транспорт; 68.20 Надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна; 77.12 Надання в оренду вантажних автомобілів.
17. У період з 27.05.2019 по 07.06.2019 державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища Одеської області проведено планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства АТ «ОКЗДХ», за результатом проведення якої складено акт №33/14.
18. Акт від № 33/14, на підставі якого винесено спірний припис, складений за формою, визначеною відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752.
19. Директор АТ «ОКЗДХ» відмовився підписувати акт перевірки та отримувати свій примірник, проте акт підписаний головним спеціалістом з охорони навколишнього середовища АТ «ОКЗДХ» Нечипорук Г.В, яка отримала даний акт для передавання до ознайомлення та підпису 07.06.2019 о 17:00 год. Позивач заперечення до акту перевірки не надав.
20. Відповідно до акту №33/14 при обстеженні 05.06.2019 артезіанських свердловин, були перевірені водоміри та зняті показники, відповідно до яких добір води з підземних джерел складає 3568 кубічних метрів на добу.
21. Згідно з відомостями журналу первинного обліку документації водозабору АТ «ОКЗДХ», об`єм забраної води у період відсутності дозволу на спеціальне водокористування становить - 52,5 тис куб. м.
22. Вказаний факт підтверджується звітом про використання води за 2018 рік АТ «ОКЗДХ», згідно якого збір, використання, передача та втрати води у лютому 2018 року забрано 52,5 тис куб. м.
23. В матеріалах справи наявний Дозвіл на спеціальне водокористування №263/ОД/49д-18 від 28.02.2018, виданий Державним агентством водних ресурсів України в Одеській області АТ «ОКЗДХ».
24. Також, у Дозволі № 263/ОД/49д-18 від 28.02.2018 встановлені ліміти забору води, ліміти використання води та ліміти скидання забруднюючих речовин та фактичні скиди речовин із зворотними (стічними) водами у поверхневі водні об`єкти, окремо для кожного водовипуску.
25. Згідно пункту 4 дозволу позивача зобов`язано щорічно не пізніше 01 лютого наступного за звітним року подавати звіт про використання води за формою №2ТП-водгосп(річна) до Одеського облводресурсів. Підпунктом 3 пункту 5 зобов`язано позивача вести регулярний облік відбору води, її якості та глибин рівня у водозабірній споруді.
26. У матеріалах адміністративної справи наявні докази визначення складу та властивостей відходів, які виробляються при здійсненні діяльності АТ «Одеський консервний завод дитячого харчування», а саме звіти по інвентаризації та паспортизації відходів.
27. Приписом Державної екологічної служби в Одеській області від 14.06.2019 №21/04, з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, зобов`язано АТ «ОКЗДХ»:
- Розробити план заходів по усуненню виявлених порушень, копію надати до Державної екологічної служби в Одеській області;
- Надати до Державної екологічної служби в Одеській області довідку про об`єм забраної з артезіанських свердловин води в період з 02.02.2018 по 27.02.2018;
- Надати до Державної екологічної служби в Одеській області довідку про об`єм скинутої у водний об`єкт води в період з 02.02.2018 по 27.02.2018;
- Отримати висновок оцінки впливу на довкілля господарської діяльності, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водний об`єкт та забір води з водного об`єкту при водозаборі який перевищує 300 куб. м. на добу;
- Отримати дозвіл на користування надрами;
- Отримати дозвіл на спецводокористування на артсвердловину №11-Е (8209);
- Надати до Державної екологічної служби в Одеській області довідку про об`єм забраної води з артсвердловини №11-Е (8209) за період з листопада 2018 по 05.06.219;
- Визначити склад і властивості відходів, що утворюються на підприємстві.
28. Не погоджуючись із вищевказаним приписом, Товариство звернулось до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
29. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
30. Вказану підставу мотивує тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі №806/1456/16.
31. Скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції було неправомірно зроблено висновки щодо сутності порушень, виявлених контролюючим органом, та наявності підстав для їх усунення згідно припису №21/04 від 14.06.2019, а при наданні оцінки рішенню суду порушено норми процесуального права.
32. У касаційній скарзі наголошується, що доводи апеляційної скарги Інспекції зводились до оскарження рішення суду першої інстанції в частині висновків щодо правомірності/ неправомірності використання відповідачем застосованої форми акта перевірки. В решті висновків суду першої інстанції оскарження не було, зокрема, АТ «ОКЗДХ» не оскаржувало сформовані решту висновків суду першої інстанції.
33. Окрім цього, скаржник зауважує, що у постанові П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2021 зазначено, що колегія суддів не надавала оцінку рішенню суду в тій частині, в якій воно не оскаржене. Однак, судом здійснено аналіз обставин, які буди встановлені судом першої інстанції, та висновки щодо яких оскарження сторонами не було.
34. Отже, на думку відповідача, судом апеляційної інстанції було неправомірно надано оцінку рішення суду в тій частині, в якій воно не оскаржене.
35. Відповідач також стверджує, що разом із відзивом на апеляційну скаргу АТ «ОКЗДХ» долучено докази, що суттєво впливали на спір, а саме - висновок з оцінки впливу на довкілля (виконано пункт 4 оскаржуваного припису) та дозвіл на користування надрами виконано пункт 5 припису). Однак, судом апеляційної інстанції у порушення статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України належної оцінки вказаним доводам надано не було.
36. Держекоінспекція переконана, що позивачем виконано обов`язкові до виконання пункти оскаржуваного припису, а тому реальне порушення прав чи законних інтересів позивача, на думку скаржника, - відсутнє.
37. Держекоінспекція у касаційній скарзі звертає увагу на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 31.07.2019 у справі №806/1456/16, згідно з якими задоволенню підлягають лише ті вимоги, які фактично відновлюють порушене право особи у сфері публічно-правових відносин, а тому, на думку відповідача, підстави для скасування припису відсутні. Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13.02.2020 у справі №808/3059/17.
38. Посилаючись на те, що згідно з вимогами законодавства позивач не звільнений від обов`язку надавати зазначену інформацію, про що також вказувалось у постанові Верховного суду у справі №816/581/16, відповідач вважає. що вимоги згідно пунктів 2, 3, 7 припису надати до Інспекції довідки про об`єми забраної з артезіанських свердловин води є законними та обґрунтованими.
39. Водночас, Інспекція не заперечує факт, що вимоги пунктів 6 та 8 припису №21/04 від 14.06.2019 позивачем було добровільно виконано, що підтверджено відповідними доказами під час розгляду справи, а відповідно не оскаржує рішення судів попередніх інстанцій в частині висновків стосовно вищевказаних пунктів спірного припису.
40. Разом з тим, Інспекція на погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в частині висновку про неправомірність вимог пункту 4 оскаржуваного припису щодо обов`язку Товариства отримати висновок оцінки впливу.
41. З цього приводу в касаційній скарзі зауважується, що позивачем не враховано положень статті 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», а саме, що здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті і що така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.
42. Скаржником підкреслюється, що позивачем під час судових засідань було зауважено, що АТ «ОКЗДХ» буде додатково придбано додатково артезіанські свердловини, і тоді буде отримано висновок з оцінки впливу на довкілля.
43. Разом із тим, оскарження такої вимоги контролюючого органу, на думку відповідача, здійснено позивачем необґрунтовано, а виходячи з положень статті 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» ця вимога є правомірною та ґрунтується на законі, оскільки позивач повинен був завчасно (на етапі до прийняття рішення) подбати про отримання такого дозвільного документу, а не оскаржувати вказану вимогу.
44. При цьому скаржником наголошено, що АТ «ОКЗДХ» здійснює господарську діяльність, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водний об`єкт та забір води при водозаборі, що перевищує 300 м. куб. на добу, що підтверджується достатніми та достовірними доказами. Будь-яких доказів, які спростовували б вказане, позивачем не надано, про що зазначено у рішенні суду першої інстанції.
45. Держекоінспекція висловлює незгоду з висновками судів попередніх інстанцій і про те, що вимога пункту 5 оскаржуваного припису, яким зобов`язано позивача отримати дозвіл на користування надрами, також є неправомірною.
46. На підтримку такої позиції, відповідав вказує мотиви про те, що в силу вимог статей 19, 21 та 23 Кодексу України про надра Товариство повинно було отримати дозвіл на користування надрами для видобування підземних вод, оскільки відповідно до акту №33/15, а також журналу обліку води, письмових пояснень, при обстеженні 05.06.2019 СЗЗ артезіанських свердловин, були перевірені водоміри та зняті показники (згідно показників до акту та копії журналу обліку води). Встановлено та зафіксовано, що добовий забір підземних вод з одного водного об`єкту перевищує 300 кубічних метрів. Докази, які свідчать про перевищення водозабору, суд першої інстанції прийняв до уваги та при формуванні висновків послався на такі докази. Також, останні не були визнано недопустимими чи неналежними ані у першій, ані апеляційній інстанції.
47. У відзиві на касаційну скаргу Товариство наголошує, що предметом доказування у цьому спорі є наявність порушень з боку АТ «ОКЗДХ», які б підтверджували законність припису, однак, на переконання позивача, Інспекція, на яку в силу вимог статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладено обов`язок доказування, жодного належного та допустимого доказу на підтвердження виявлених перевіркою порушень природоохоронного законодавства не надала.
48. З огляду на це позивач вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції про недоведеність вчинення Товариством порушень, викладених у акті перевірки та спірному приписі.
49. При цьому, позивач наголошує, що факт оскарження АТ «ОКЗДХ» припису через відсутність з боку підприємства порушень природоохоронного законодавства та постійне наголошення на цьому в судах першої та апеляційної інстанцій вже свідчить про те, що позивач не згоден з приписом та не має наміру його виконувати. Бажання підприємства в майбутньому збільшити обсяги виробництва та водозабору, задля чого воно отримало відповідні дозвільні документи, не означає, що воно зробило це задля виконання вимог незаконного припису. Це лише означає, що підприємство планує розвиватися і задля недопущення порушень в майбутньому отримало необхідні дозволи на відповідні види господарської діяльності. Доказів на підтвердження того, що дозвільні документи були одержані АТ «ОКЗДХ» саме з метою виконання припису, Інспекцією не надано.
50. Товариство також вказує що посилання касаційної скарги на постанову Верховного Суду від 31.07.2019 у справі №806/1456/16, ґрунтується на вирваній з контексту частині фраз і речень, які не містять посилання на конкретну норму права і не розтлумачують жодної норми, а відтак не можуть вважатися висновком Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, обов`язковим до врахування судами при прийнятті рішення. Ці речення, на думку позивача, є лише оцінкою судом обставин конкретної справи. Крім того, обставини вищевказаної справи не збігаються з обставинами справи, що розглядається.
51. Що стосується посилання Інспекції на постанову Верховного суду від 13.02.2020 у справі №808/3059/17, то у відзиві відзначається, що обставини справи і спірні правовідносини взагалі не є подібними.
52. З вказаних вище підстав Товариство просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
53. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
54. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
55. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
56. Колегія суддів вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права й з цього приводу вважає за необхідне навести такі мотиви.
57. Відповідно до частини першої, другої статті 55, частини п`ятої статті 125 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
58. Право на звернення до адміністративного суду конкретизовано у статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
59. Оскаржуваний позивачем припис є актом індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, адресований Товариству, а тому міг бути оскаржений ним до адміністративного суду.
60. При цьому, звертаючись до суду, Товариство вказувало, що такий припис, на його думку, було оформлено відповідачем з порушенням встановленої законом процедури, а в судах попередніх інстанцій позивачем заперечувались факти вчинення ним порушень вимог природоохоронного законодавства, відображені у акті перевірки та спірному приписі.
61. Відповідач же, в силу вимог статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України повинен був довести законність прийнятого ним рішення, яке охоплювалось предметом спору, і саме на нього було покладено обов`язок доказування у цій справі.
62. Водночас, суди першої інстанції, маючи закріплений у статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України обов`язок вживати визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи, повинен був повно і всебічно з`ясувати обставини цієї справи та надати оцінку кожному доречному і вагомому аргументу учасників справи, зокрема, не лише в частині доводів про порушення процедури оформлення результатів перевірки, а й щодо суті порушень, які були виявлені контролюючим органом, навести відповідні мотиви з цього приводу у своєму рішенні, ухваленому по суті спору.
63. Суд апеляційної інстанції, відповідно до наявних у нього повноважень, визначених у статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, повинен був переглянути справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевірити законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідити докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилались в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
64. Як вбачається зі змісту апеляційної скарги, яка подавалась відповідачем до апеляційного суду на ухвалене у цій справі рішення суду першої інстанції по суті спору, Держекоінспекція наводила доводи не лише щодо незгоди з висновками оскаржуваного нею судового рішення в частині висновків про порушення процедури оформлення результатів перевірки, а посилалась й на помилковість висновків суду першої інстанції стосовно суті виявлених та зафіксованих у акті перевірки порушень Товариством вимог природоохоронного законодавства.
65. При цьому, як засвідчує зміст прохальної частини апеляційної скарги Держекоінспекції, нею оскаржувалось судове рішення повністю, а не в якійсь окремій його частині.
66. Окрім цього, згідно з наведеним у статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України поняттям доказів, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
67. Додані ж Товариством до відзиву на касаційну скаргу висновок з оцінки впливу на довкілля від 04.05.2020 та спеціальний дозвіл на користування надрами від 04.01.2021, які як стверджує відповідач не взяті до уваги судом апеляційної інстанції, стосуються обставин, які виникли вже після розгляду цієї справи по суті та не існували станом на момент складання Інспекцією спірного припису, проведення перевірки та оформлення її результатів. Тобто, обставини, які ці докази підтверджують, є новими, не брались до уваги і не могли бути враховані відповідачем під час проведення перевірки і оформлення її результатів, не брались до уваги судом першої інстанції в силу їх не існування, а тому такі додаткові докази і обставини, які ними підтверджується, не охоплюються предметом доказування у цьому спорі. Відсутність їх оцінки у суді апеляційної інстанції не свідчить про порушення цим судом норм процесуального права, на які вказується у касаційні скарзі, оскільки під час розгляду справи до уваги повинні братись лише ті докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.
68. Більше того, судами попередніх інстанцій не встановлено обставин про те, що вищевказані висновок оцінки впливу на довкілля та спеціальний дозвіл на користування надрами були отримані Товариством саме на виконання вимог спірного припису, а позивач ці обставини заперечує.
69. Отримання Товариством вищезгаданих документів не є беззаперечним свідченням законності (правомірності) оскаржуваного у цій справі припису у відповідній частині станом на момент його оформлення і відсутності порушених, на думку позивача, прав, за захистом яких він і звернувся до суду з цим позовом.
70. Колегія суддів критично оцінює посилання відповідача на висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 13.02.2020 у справі №808/3059/17.
71. Так, відповідно до правової позиції, зазначеної Верховним Судом у вищевказаній справі, у разі повного усунення порушення вимог природоохоронного законодавства, виявлених перевіркою та зафіксованих у акті та складеному за її наслідками приписі, який не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання, такий припис безпосередньо не впливає на його обов`язки. Наявність чи відсутність порушень чинного законодавства з боку контролюючого органу в такому випадку не порушує права суб`єкта господарювання, а враховуючи те, що задоволенню в адміністративному процесі підлягають лише ті вимоги, які фактично відновлюють порушене право особи у сфері публічно-правових відносин, підстави для скасування припису відсутні.
72. Проте, згідно з обставинами справи №808/3059/17 позивач підтверджував вчинення ним певних дій саме з метою виконання припису щодо усунення порушень вимог природоохоронного законодавства, про що він повідомляв відповідний територіальний орган Держекоінспекції. За наслідками перевірки цим органом встановлено повне виконання вимог припису. Такі обставини виникли до закінчення розгляду справи судом першої інстанції та ухвалення судового рішення по суті спору.
73. У справі ж, яка розглядається, суди попередніх інстанцій не встановили обставин про те, що Товариство вчиняло дії, спрямовані на виконання вимог припису і що воно мало реальний намір його виконувати. При цьому, у судах попередніх інстанцій позивач наполягав на протиправності вимог спірного припису і заявляв про відсутність наміру його виконання. Станом на момент ухвалення судом першої інстанції рішення у цій справі по суті спору вимоги оскаржуваного припису у встановлений у ньому строк виконані не були. Позивач заперечує, що додані ним до відзиву висновок і дозвіл були отримання саме на виконання вимог припису й наполягає, що такі документи отримані ним у зв`язку з розширенням виробництва.
74. Тому, колегія суддів вважає безпідставним посилання Інспекції на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 13.02.2020 у справі №808/3059/17, оскільки така не є релевантною відносно судових рішень, ухвалених у справі, що розглядається.
75. За наведеного, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про неврахування відсутності впливу оскаржуваного припису на права позивача з огляду на його часткове виконання, а також щодо порушення апеляційним судом норм процесуального права (виходу за межі повноважень суду апеляційної інстанції та неврахування доказів, доданих до відзиву на апеляційну скаргу).
76. Щодо висновків судів по суті виявлених перевіркою порушень вимог природоохоронного законодавства і доводів касаційної скарги в цій частині, колегія суддів виходить з такого.
77. Насамперед, колегія суддів відзначає, що судом першої інстанції визнано законним пункт 1 спірного припису і в цій частині апеляційний перегляд справи не здійснювався. За доводами касаційної скарги Інспекція не оскаржує рішення судів попередніх інстанцій в частині висновків стосовно пунктів 6 та 8 спірного припису.
78. Відповідно до наведених у спірній постанові апеляційного суду мотивів, апеляційний перегляд справи, що розглядається, здійснювався щодо пунктів 2, 3, 4, 5, 7 оскаржуваного припису.
79. Згідно з установленими судовим розглядом цієї справи обставинами, пунктами 2, 3, 7 спірного припису від Товариства вимагалось надати до Державної екологічної служби в Одеській області довідки про об`єм забраної з артезіанських свердловин води та про об`єм скинутої у водний об`єкт води в період з 02.02.2018 по 27.02.2018, про об`єм забраної води з артсвердловини №11-Е (8209) за період з листопада 2018 по 05.06.2019.
80. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що Інспекцією не доведено правомірності таких вимог, оскільки вони засновані на помилковому розумінні контролюючим органом приписів закону. Єдиним призначенням припису, як розпорядчого документу, є вимога про усунення виявлених порушень законодавства. Держекоінспекція не позбавлена права вимагати від суб`єкта господарювання виконання обов`язків, покладених на нього статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо надання під час здійснення державного нагляду (контролю) документів, зразків продукції, пояснень в обсязі, який він вважає необхідним, довідок, відомостей, матеріалів з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону. Однак, включення таких вимог до припису не є способом усунення порушень та суперечить тій меті, яку мав би переслідувати припис.
81. Такий висновок щодо застосування норм права наведено у постанові Верховного Суду від 28.04.2021 у справі №480/1752/19.
82. До того ж, як встановлено судами попередніх інстанцій під час розгляду цієї справи, відповідачем до матеріалів справи не надано будь-яких листів з вимогою до Товариства надати необхідні для перевірки документи, а Інспекція під час здійснення заходу такі запити позивачу не направляла. Необхідність їх надання висвітлена безпосередньо в самому приписі, що як правильно зауважено судами попередніх інстанцій не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документу направленого на усунення виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства.
83. Водночас, колегія суддів вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про наявність підстав для скасування спірного припису в частині вимог, які містяться у його пункті 4, а саме - отримати висновок оцінки впливу на довкілля господарської діяльності, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водний об`єкт та забір води з водного об`єкту при водозаборі, який перевищує 300 куб. м. на добу.
84. З цього приводу колегія суддів вказує, що відповідно до абзацу першого частини першої, пункту 13 частини другої статті 3 Закону України від 23.05.2017 №2059-VIII «Про оцінку впливу на довкілля» здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.
Друга категорія видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля, включає: господарську діяльність, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, та забір води з водних об`єктів за умови, що водозабір підземних вод перевищує 300 кубічних метрів на добу.
85. З встановлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи вбачається, що при обстеженні 05.06.2019 артезіанських свердловин, були перевірені водоміри та зняті показники, відповідно до яких добір води з підземних джерел складає 3568 кубічних метрів на добу.
86. Згідно з відомостями журналу первинного обліку документації водозабору АТ «ОКЗДХ», об`єм забраної води у період відсутності дозволу на спеціальне водокористування становить - 52,5 тис куб. м.
87. Вказаний факт підтверджується звітом про використання води за 2018 рік АТ «ОКЗДХ», згідно якого збір, використання, передача та втрати води у лютому 2018 року забрано 52,5 тис куб. м.
88. Ці обставини встановлені під час проведення на підприємстві перевірки, зафіксовані у акті, складеному за результатом цього заходу контролю, і Товариством не спростовані.
89. Станом на момент проведення перевірки встановлено, що Товариство, фактично здійснювало господарську діяльність, яка призводила до скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, та забір води з водних об`єктів, а водозабір підземних вод перевищував 300 кубічних метрів на добу, однак до прийняття рішення про провадження зазначеної діяльності, вона не піддавалась оцінці впливу на довкілля, відповідного висновку перевіряючим особам представлено не було, і суди встановили, що висновок оцінки впливу на довкілля позивачем не отримувався.
90. Ці обставини засвідчують, що викладені у акті перевірки висновки про порушення Товариством вимог Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» в дійсності мало місце й позивачем не спростовані.
91. Колегія суддів вважає необґрунтованими і такими, що не відповідають правильному застосуванню норм матеріального права, й висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для визнання протиправним і скасування оскаржуваного Товариством припису в частині його вимоги отримати спеціальний дозвіл на користування надрами відповідно до положень статей 19, 21 та 23 Кодексу України про надра.
92. Так, згідно з приписами статті 19 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. При укладенні угод про розподіл продукції надра надаються в користування на підставі угоди про розподіл продукції з оформленням спеціального дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу. Користування надрами здійснюється без надання гірничого відводу чи спеціального дозволу у випадках, передбачених цим Кодексом.
93. Відповідно до статті 21 Кодексу України про надра, надра у користування для видобування підземних вод (крім мінеральних) і розробки родовищ торфу надаються без надання гірничого відводу на підставі спеціальних дозволів, крім випадків, передбачених статтею 23 цього Кодексу, що видаються після попереднього погодження з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
94. Абзацом першим частини першої статті 23 Кодексу України про надра встановлено, що землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів, а також підземні води (крім мінеральних) для всіх потреб, крім виробництва фасованої питної води, за умови, що обсяг видобування підземних вод із кожного з водозаборів не перевищує 300 кубічних метрів на добу.
95. Оскільки, згідно встановленими у цій справі обставинами, обсяг видобування підземних вод перевищував наведені у вищевказаній статті показники, а спеціального дозволу на користування надрами не було представлено під час перевірки і судовим розглядом справи підтверджено його відсутність станом на момент оформлення спірного припису, то колегія суддів вважає такі вимоги Інспекції правомірними.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
96. За правилами частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
97. Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним і скасування пунктів 4, 5 спірного припису та ухвалення нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.
98. Керуючись статтями 340 341 343 349 351 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) задовольнити частково.
Скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.11.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2021 в частині задоволення позову Акціонерного товариства «Одеський консервний завод дитячого харчування» до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу про визнання протиправними і скасування пунктів 4, 5 припису Державної екологічної інспекції в Одеській області №21/04 від 14.06.2019 та ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким у задоволенні позову - відмовити.
В решті оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
Т.Г. Стрелець