ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 420/5833/19
адміністративне провадження № К/9901/18112/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/5833/19
за позовом ОСОБА_1 до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (далі - Авангардівська селищна рада) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.09.2020, ухвалене у складі головуючого судді Левчук О.А.
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2021, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді: Танасогло Т.М., суддів: Димерлія О.О., Єщенка О.В.,
УСТАНОВИВ:
РУХ СПРАВИ:
1. 01.10.2019 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати незаконним та скасувати рішення Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою»;
зобов`язати Авангардівську селищну раду надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку орієнтовною площею 0,10 га, згідно із заявою від 17.04.2019.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував тим, що він є мешканцем смт. Авангард, громадянином України та бажає отримати у власність земельну ділянку для будівництва та обслуговування жилого будинку, в зв`язку з чим неодноразово звертався до Авангардівської селищної ради із заявами про передачу безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), проте отримував відмови, які були предметом судової ревізії у справах № 509/4154/15-а та № 509/395/17 та були визнані судами протиправними. Враховуючи наявність двох незаконних відмов у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, він втретє звернувся до відповідача з відповідною заявою від 17.04.2019 та знову отримав відмову, оформлену рішенням Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII, яку позивач вважає незаконною, оскільки місце розташування об`єкта - земельної ділянки під будівництво жилого будинку, обране ним відповідає Генплану смт. Авангард, що підтверджується документально, а посилання відповідача в обґрунтування оскаржуваного рішення на відсутність плану зонування території смт. Авангард Овідіопольського району позивач вважає незаконним, оскільки відсутність будь-якої містобудівної документації у разі наявності Генерального плану населеного пункту смт. Авангард не є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 22.09.2020 частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та скасував рішення Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою»;
зобов`язав Авангардівську селищну раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 17.04.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га (масив АДРЕСА_1 ) та прийняти рішення відповідно до статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), з урахуванням встановлених судом обставин;
у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
3. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 22.04.2021 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 14.05.2021 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції та частково судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2021 та рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.09.2020 у частині, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог, змінити у цій частині рішення суду першої інстанції та зобов`язати Авангардівську селищну раду надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку орієнтовною площею 0, 10 га згідно із його заявою від 17.04.2019, бажане місце розташування земельної ділянки - масив № НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 ; у іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.09.2020 - залишити в силі, з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5. Верховний Суд ухвалою від 07.06.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 № 908/0/78-23 «Про призначення повторного автоматизованого розподілу» призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_2 (рішення Вищої ради правосуддя від 08.06.2023 № 622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку»), що унеможливлює її участь у розгляді цієї справи.
7. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.06.2023 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 19.06.2023 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. У справі, яка розглядається суди встановили, що 06.05.2015 ОСОБА_1 звернувся до Авангардівської селищної ради із заявою відповідно до статей 116 118 121 ЗК України про надання безоплатно у власність земельної ділянки приблизною площею 0,10 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах АДРЕСА_2 .
Рішенням Авангардівської селищної ради від 18.06.2015 № 1337-V відмовлено ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах смт. Авангард Овідіопольського району Одеської області у зв`язку з невідповідністю місць розташувань обраних ОСОБА_1 об`єктів вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, Генерального плану смт. Авангард, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель смт. Авангард як адміністративно-територіальної одиниці, проекту землеустрою щодо впорядкування території.
Постановою Овідіопольського районного суду Одеської області від 12.02.2016 у справі № 509/4154/15-а визнано незаконним та скасовано рішення Авангардівської селищної ради від 18.06.2015 № 1337-V «Про відмову ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в межах с. Авангард, Овідіопольського району Одеської області».
07.07.2016 ОСОБА_1 звернувся до Авангардівської селищної ради із заявою відповідно до статті 116 118 121 ЗК України про надання безоплатно у власність земельної ділянки приблизною площею 0,10 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах АДРЕСА_2 .
Рішенням Авангардівської селищної ради від 14.07.2016 № 384- VІ відмовлено ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в смт. Авангард Овідіопольського району для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у зв`язку з невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, Генерального плану смт. Авангард Овідіопольського району Одеської області.
Постановою Овідіопольського районного суду Одеської області від 09.08.2017 у справі № 509/395/17, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2017, визнано протиправним та скасовано рішення Авангардівської селищної ради від 14.07.2016 № 384-VІ «Про відмову гр. ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою».
17.04.2019 ОСОБА_1 звернувся до Авангардівської селищної ради із заявою відповідно до статті 116 118 ЗК України про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка). Бажане місце розташування земельної ділянки масив АДРЕСА_1 .
До вказаної заяви ОСОБА_1 було додано копію паспорта громадянина України, копію реєстраційного номеру облікової картки платника податків та копії графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
07.05.2019 рішенням Авангардівської селищної ради № 988-VII відмовлено ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у зв`язку з відсутністю затвердженого відповідно до вимог Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) плану зонування території смт. Авангард Овідіопольського району, в межах якої заявником визначено бажане місце розташування земельної ділянки, і пов`язаною із цим невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам статті 39 ЗК України, статей 4, 5, 18, 25, 26 Закону № 3038-VI.
Не погоджуючись із вказаним рішенням Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою», ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що оспорюване рішення Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» прийнято необґрунтовано та без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття, оскільки положення частини третьої статті 24 Закону № 3038-VI забороняють до затвердження відповідної містобудівної документації саме передачу (надання) у власність чи користування земельних ділянок, проте вказана норма не містить заборони у наданні відповідних дозволів на розроблення проектів землеустрою, які є лише початком тривалої та послідовної процедури. При цьому суд першої інстанції вказав на те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Водночас суд першої інстанції вказав на те, що оскільки оскаржуване рішення не містить належним чином обґрунтованих підстав для його прийняття, визначених статтею 118 ЗК України, а розгляд заяви передбачає з`ясування обставин зокрема щодо відповідності місця розташування бажаної земельної ділянки та чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Авангардівської селищної ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 17.04.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована - масив АДРЕСА_1 та прийняти рішення відповідно до статті 118 ЗК України, з урахуванням встановлених судом обставин.
11. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що спірне рішення Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, оскільки за правилами частини третьої статті 24 Закону № 3038-VI забороняється передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб у разі, якщо щодо цієї зомельної ділянки (масиву земельних ділянок) відсутній план зонування. При цьому судом апеляційної інстанції встановлено, що мета отримання позивачем земельної ділянки пов`язана саме із містобудівними потребами.
12. Касаційна скарга позивача обґрунтована, зокрема, тим, що положення частини третьої статті 24 Закону № 3038-VI забороняють до затвердження відповідної містобудівної документації саме передачу (надання) у власність чи користування земельних ділянок, проте вказана норма не містить заборони у наданні відповідних дозволів на розроблення проектів землеустрою, які є лише початком тривалої та послідовної процедури. Отже, на думку позивача, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 31.10.2019 у справі № 607/4538/16-а у подібних правовідносинах.
Окрім того позивач у касаційній скарзі вказує на відсутність в оспорюваному випадку дискреційних повноважень у відповідача, а ефективним способом захисту його порушених прав має бути зобов`язання відповідача надати йому відповідний дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Згідно із пунктом «г» частини першої статті 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
16. Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності встановлені статтею 116 ЗК України.
17. Відповідно до частини першої статті 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
18. Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118 122 123 ЗК України.
19. Відповідно до положень статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 ЗК України;
затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
20. Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. Поряд з цим, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
21. Водночас частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
22. Зміст цієї норми дає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
23. Чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
24. У справі, що розглядається підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою слугував висновок органу місцевого самоврядування про невідповідність місця розташування об`єкта вимогам іншої містобудівної документації, затвердженої у встановленому законом порядку, зокрема зазначено про відсутність затвердженого відповідно до вимог Закону №3038-VI плану зонування території смт. Авангард Овідіопольського району, в межах якої заявником визначене бажане місце розташування земельної ділянки.
25. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач має намір отримати у власність земельну ділянку для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
26. Згідно із пунктом «б» частини першої статті 19 ЗК України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії, зокрема, землі житлової та громадської забудови.
27. Статтею 39 ЗК України визначено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
28. За визначенням понять, наведених у пунктах 7, 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; план зонування території (зонінг) - це документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.
29. Отже, план зонування території (зонінг) належить до одного із визначених законом видів містобудівної документації і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.
30. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту (частина перша статті 17 Закону №3038-VI).
31. Відповідно до положень статті 18 Закону №3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
32. Згідно із вимогами статей 25, 26 Закону №3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
33. Відповідно до частини третьої статті 24 Закону №3038-VI у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків:
1) розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи;
2) приватизації громадянином земельної ділянки, наданої йому в користування відповідно до закону;
3) надання земельної ділянки, розташованої на території зони відчуження чи зони безумовного (обов`язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;
4) надання земельної ділянки для розміщення лінійних об`єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, ліній електропередачі, зв`язку);
5) буріння, влаштування та підключення нафтових і газових свердловин за межами населених пунктів;
6) будівництва, експлуатації військових та інших оборонних об`єктів.
Передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у випадках, визначених цією частиною, за відсутності плану зонування або детального плану території не допускається, якщо земельна ділянка:
розташована в межах зелених зон населених пунктів, внутрішньоквартальних територій (територій міжрайонного озеленення, елементів благоустрою, спортивних майданчиків, майданчиків відпочинку та соціального обслуговування населення);
віднесена до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, рекреаційного призначення (крім земель для дачного будівництва), лісогосподарського призначення.
34. Отже, положення наведеної норми забороняють до затвердження відповідної містобудівної документації саме передачу (надання) у власність чи користування особам земельних ділянок, проте, вказана норма не містить заборони у наданні відповідних дозволів на розроблення проектів землеустрою, які є лише початком процедури відведення певної земельної ділянки у власність чи користування.
35. Аналогічна правова позиція наведена, зокрема у постановах Верховного Суду від 31.01.2019 у справі №607/4538/16-а та від 17.06.2021 № 815/2318/18.
36. Крім того, згідно із усталеною практикою Верховного Суду, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не створює для уповноваженого органу обов`язку надати таку земельну ділянку у власність чи у користування відповідної особи у подальшому (постанови Верховного Суду від 11.06.2019 у справі №826/841/17 та від 29.08.2019 у справі №540/2441/18).
37. З урахуванням наведеного, на думку колегії суддів, відсутність плану зонування, території населеного пункту в межах якого розташована відповідна земельна ділянка, внаслідок чого було відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, не вказує на невідповідність її місця розташування містобудівній документації.
38. При цьому, обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 вказував на те, що обране ним місце розташування земельної ділянки під будівництво жилого будинку, відповідає Генплану смт. Авангард.
39. До того ж, відсутність плану зонування або детального плану території відповідного населеного пункту не залежить від волевиявлення позивача та не доводить наявність тих обов`язкових умов, з якими законодавець пов`язує можливість відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
40. З огляду на наведене, рішення Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» не відповідає критеріям, наведеним у статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України, оскільки позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, що не передбачені статтею 118 ЗК України.
41. За таких обставин оскаржувана позивачем постанова суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні повних вимог не ґрунтується на правильному правозастосуванні.
42. При цьому переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги позивача та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів, стосовно позовних вимог про зобов`язання Авангардівської селищної ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку орієнтовною площею 0,10 га, згідно із заявою від 17.04.2019, виходить із такого.
43. Відповідно до частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів (пункт 10).
44. За висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005, заява №38722/02).
45. Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
46. Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
47. Отже, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
48. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.
49. З урахуванням наведеного, можна зробити висновок, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
50. Якщо ж таким суб`єктом владних повноважень на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт владних повноважень дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати його прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.
51. Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах були наведені у постанові Верховного Суду від 16.05.2019 у справі №821/925/18.
52. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що суб`єкт владних повноважень повинен сам виправляти свої помилки і відновлювати права осіб, що звернулися до нього, і щодо яких мали місце порушення. Тим більше після того, як неправомірність його рішення (дії, бездіяльності) встановлено судом.
53. Так, відповідно до статті 118 ЗК України відповідач був зобов`язаний або надати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою, або відмовити у наданні такого дозволу, але на законних підставах.
54. Таким чином, оскільки оспорюване рішення не містить належним чином обґрунтованих підстав для його прийняття, визначених статтею 118 ЗК України, а розгляд заяви передбачає з`ясування обставин зокрема щодо відповідності місця розташування бажаної земельної ділянки та чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Авангардівської селищної ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 17.04.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована - масив АДРЕСА_1 та прийняти рішення відповідно до статті 118 ЗК України, з урахуванням встановлених судом обставин.
55. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
56. Частиною першою статті 352 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
57. З урахуванням наведеного, оскільки суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до скасування рішення суду першої інстанції про часткове задоволення позовних вимог, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.09.2020.
Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2021, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.09.2020 у справі № 420/5833/13 - залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Т.Г. Стрелець А.Ю. Бучик