ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 березня 2024 року
м. Київ
справа № 420/6425/21
адміністративне провадження № К/990/7214/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.01.2022 (судді - Кравченко К.В., Джабурія О.В., Ступакова І.Г.)
у справі за позовом ОСОБА_1 до Арцизької міської ради Арцизького району Одеської області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області №926-VІІ від 19.10.2020 "Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області із земель комунальної власності";
- зобов`язати Холмську сільську раду Арцизького району Одеської області (або її правонаступника станом на день ухвалення рішення) надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 2,00 га, яка розташована на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області для ведення особистого селянського господарства (за межами населених пунктів) ОСОБА_1 згідно його клопотання від 10.01.2020.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27.07.2020 у справі №420/4477/20 позовні вимоги ОСОБА_1 до Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області задоволено частково.
Рішення Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області №443-VІІ від 12.02.2020 року "Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів)" ОСОБА_1 - визнано протиправним та скасовано.
Зобов`язано Холмську сільську раду Арцизького району Одеської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 10.01.2020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 2,00 га, яка розташована на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області для ведення особистого селянського господарства (за межами населених пунктів), з урахуванням висновків суду.
Виконання рішення відбувалось в межах виконавчого провадження ВП 63238027.
Згідно супровідного листа Арцизького районного відділу ДВС від 12.11.2020 року №38-32/20943 позивачу направлено постанову про закінчення виконавчого провадження від 12.11.2020 та рішення Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області №926-VІІ від 19.10.2020 "Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність на території Холмської сільської ради Арцизького району и Одеської області із земель комунальної власності" (а.с. 23).
У описовій частині вказаного рішення було зазначено, що 03.07.2020 на сорок шостій сесії Холмської сільської ради VII скликання були прийняті рішення №504-671-VII про надання дозволу на розробку землевпорядної документації щодо надання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту з земель комунальної власності на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області.
Також, в рішенні вказано, що виконуючи рішення №479-VІІ "Про розподіл земель комунальної власності, що розташовані на території Холмської сільської ради", 04.06.2020 рішеннями №504-671-VII про надання дозволу на розробку землевпорядної документації щодо надання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту з земель комунальної власності на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області надано дозволи на землі загальною площею 116,6243 га. Після надання дозволів на таку площу земель комунальної власності відсутні площі, на які можливо було б надати дозвіл на розробку землевпорядної документації щодо надання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту з земель комунальної власності на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області.
Згідно резолютивної частини рішення Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області №926-VІІ від 19.10.2020 позивачу відмовлено у наданні дозволу на затвердження проекту землеустрою у зв`язку з відсутністю інвентаризованих резервів землі такого цільового призначення.
Не погоджуючись із вказаним рішенням відповідача про відмову у наданні дозволу на затвердження проекту землеустрою, позивач звернувся до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04.08.2021 позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області № 926-VІІ від 19.10.2020 "Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області із земель комунальної власності".
Зобов`язано Арцизьку міську раду Арцизького району Одеської області розглянути клопотання ОСОБА_1 від 10.01.2020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 2,00 га, яка розташована на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області для ведення особистого селянського господарства (за межами населених пунктів) ОСОБА_1 з урахуванням висновків суду.
В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем у оскаржуваному рішенні не наведено жодної з підстав, передбачених частиною 7 статті 118 ЗК України, за яких позивачеві було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, а тому відмова відповідача у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою є незаконною.
Також суд першої інстанції виходив з того, що оскільки до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про припинення Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області та відповідно до рішення Арцизької міської ради від 08.12.2020 року №22-VІІІ реорганізовано Холмську сільську раду шляхом приєднання до Арцизької міської ради та враховуючи те, що клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою Арцизькою міською радою не розглядалось, суд дійшов висновку про зобов`язання останньої розглянути таке клопотання.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.01.2022 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04.08.2021 - скасовано.
Прийнято по справі нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки на момент винесення спірного рішення орган місцевого самоврядування вже надав іншим громадянам дозволи на розроблення землевпорядної документації щодо надання у власність земельних ділянок, які розташовані в межах земельної ділянки, яку бажав отримати позивач, то у відповідача не було правових підстав задовольняти клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення.
Зокрема, покликається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, які викладені у постанові Верховного Суду від 02.06.2021 у справі № 700/316/20-ц, відповідно до яких надання дозволів на виготовлення проекту землеустрою на одну і ту ж ділянку декільком особам цілком правомірне, а у разі спору - захищатиметься право тієї особи, на підставі проекту землеустрою якої сформована відповідна земельна ділянка.
Також покликається на те, що суд апеляційної інстанції у своєму рішенні не звернув увагу на те, що відповідач не надав до суду докази наявності або відсутності вільних земель, а тому, він критично ставиться до посилань відповідача в спірному рішенні про надання дозволів на всі інші вільні для приватизації землі комунальної власності.
Також покликається на те, що реалізація іншими особами наданого їм дозволу на розробку проекту землеустрою ще не означає затвердження такого проекту та набуття ними права власності.
Також покликається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував, що він звернувся до відповідача 10.01.2020, а Холмська сільська рада надавала дозволи іншим громадянам 03.07.2020, а затверджувались вони вже Арцизькою міською радою у 2021 році.
Також покликається на те, що на час подання ним клопотання бажана земельна ділянка, зазначена у викопіюванні, долученого до клопотання від 10.01.2020, не була сформована, не була частиною сформованої земельної ділянки (або земельних ділянок), не мала присвоєного кадастрового номера і на неї не було надано дозволу (дозволів) на розробку проекту землеустрою іншим особам.
Також покликається на те, що первісний відповідач відмовив йому вдруге у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Така відмова була здійснена в межах виконання рішення суду, яким було зобов`язано відповідача повторно розглянути клопотання, з урахуванням висновків суду, тобто, прийняти законне рішення.
Позивач просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Відповідач не скористався правом на подачу відзиву на касаційну скаргу.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини 1 статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Згідно частини 2 статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Відповідно до частин 1, 6, 7 статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
За змістом статті 118 ЗК України єдиною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Наведеними нормами встановлено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування, зацікавлена особа звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування із клопотанням для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого, визначені в статті 122 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування.
Крім того, надання дозволу на розробку проекту землеустрою є першою стадією земельно-правової процедури щодо отримання земельних ділянок.
У постанові від 30.05.2018 у справі №826/5737/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що надання дозволу уповноваженим органом місцевого самоврядування на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.
Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на орган місцевого самоврядування обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність чи користування.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 05.03.2020 у справі № 495/8898/16-а, від 06.09.2021 у справі № 380/1/20, від 09.12.2021 у справі № 2340/2819/18, у справі № 826/12764/16 від 30.11.2022, у справі № 442/2476/17 від 04.07.2023, у справі № П/811/506/18 від 23.08.2023.
За своєю правовою природою рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не породжують на цій стадії виникнення у особи, якій надано такий дозвіл, права власності або права користування на таку земельну ділянку, а зазначений дозвіл є лише наслідком дотримання особою порядку звернення за таким дозволом.
У постановах Верховного Суду від 28.09.2021 у справі № 815/6942/17, 28.09.2021 у справі № 462/4395/17, від 22.10.2020 у справі № 815/7279/16, від 11.12.2019 у справі № 814/1241/16, від 15.09.2020 у справі № 815/3055/17 cформовано правовий висновок про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України.
Крім того, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 18.05.2022 у справі №154/3345/16 підтвердив раніше сформовані висновки Верховного Суду про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України, та правовий висновок про незаконність відмови у наданні дозволу у зв`язку з відведенням земельної ділянки іншій особі.
Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваним рішенням відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у зв`язку з наданням таких дозволів іншим особам та відсутністю у зв?язку з цим інвентаризованих резервів землі такого цільового призначення.
Також судами попередніх інстанцій встановлено, що рішення, з яким відповідач пов`язував відмову у наданні дозволу, прийняте після звернення позивача, який уже вдруге змушений оскаржувати в судовому порядку відмову відповідача щодо розгляду його звернення, що не може характеризувати поведінку відповідача як добросовісну.
За таких обставин, враховуючи сформовану практику Верховного Суду, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо протиправності спірного рішення та постановив рішення про часткове задоволення позову.
Застосування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду від 09.12.2020 у справі № 617/763/16-ц є безпідставним, оскільки такі висновки стосувались ситуації, коли дозвіл на виготовлення проекту землеустрою надано одночасно двом особам.
Натомість у справі, яка розглядається дозвіл було надано іншим особам. У зв`язку із цим, позивачеві у наданні дозволу було відмовлено.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Враховуючи викладене, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
Керуючись статтями 343 349 352 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.01.2022 у справі № 420/6425/21 скасувати.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04.08.2021 у справі № 420/6425/21 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук