ПОСТАНОВА
Іменем України
26 березня 2020 року
Київ
справа №428/270/17
адміністративне провадження №К/9901/32588/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Рибачука А.І., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017 у складі колегії суддів: Ханової Р.Ф. (головуючий), Василенко Л.А., Гайдара А.В. у справі №428/270/17 за позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради Харківської області, третя особа Харківська міська рада про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради Харківської області (далі - Управління), третя особа - Харківська міська рада, в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просив:
1.1. визнати лист Управління від 27.12.2016 №Т-10-51113/1-16.08.39, направлений ОСОБА_1 , відмовою у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність орієнтовною площею 0,10 га, для індивідуального житлового будівництва;
1.2. визнати протиправним та скасувати рішення Управління від 27.12.2016 №Т-10-51113/1-16.08.39, направлене ОСОБА_1 , про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність орієнтовною площею 0,10 га, для індивідуального житлового будівництва;
1.3. зобов`язати Управління надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність орієнтовною площею 0,10 га, для індивідуального житлового будівництва.
2. Постановою Сєвєродонецького міського суду Луганської області від 01.03.2017 позовні вимоги задоволено.
2.1. Визнано лист Управління від 27.12.2016 №Т-10-51113/1-16.08.39, направлений ОСОБА_1 , відмовою у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність орієнтовною площею 0,10 га, для індивідуального житлового будівництва.
2.2. Визнано протиправним і скасовано рішення Управління від 27.12.2016 №Т-10-51113/1-16.08.39, направлене ОСОБА_1 , про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність орієнтовною площею 0,10 га, для індивідуального житлового будівництва.
2.3. Зобов`язано Управління надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність орієнтовною площею 0,10 га, для індивідуального житлового будівництва.
3. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017 постанову Сєвєродонецького міського суду Луганської області від 01.03.2017 скасовано і ухвалено нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:
4.1. ОСОБА_1 є учасником бойових дій, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 , виданим Головним управлінням МВС України у Луганській області 29.09.2015.
4.2. 23.11.2016 ОСОБА_1 звернувся із заявою до Харківського міського голови Кернеса Г.А. про винесення рішення щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність орієнтовною площею 0,10 га для індивідуального житлового будівництва у м. Харків, КОАТУУ: 6310136900, зона: 10, квартал (001 або 002), до якої додав графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, документ, що посвідчує статус учасника бойових дій, копію паспорта громадянина України та ідентифікаційного номера.
4.3. Доказів розгляду заяви позивача відповідачем під час судового розгляду справи не надано.
4.4. Листом за підписом заступника начальника Управління від 27.12.2016 №Т-10-51113/1-16.08-39 ОСОБА_1 повідомлено про те, що виконавчими органами Харківської міської ради розглянуто його звернення від 23.11.2016 з питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,10 га, для індивідуального житлового будівництва у місті Харків. Для уточнення та більш детального вивчення питання позивача просили прибути або направити повноважного представника до Управління. Цим же листом повідомлено, що з метою впорядкування питання щодо забезпечення громадян земельними ділянками під індивідуальне житлове будівництво, керуючись статтями 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), виконавчий комітет Харківської міської ради прийняв рішення від 20.02.2009 №83 про затвердження "Порядку обліку громадян, які бажають отримати у власність земельні ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд". Відповідно до інформації управління обліку та розподілу житлової площі Департаменту житлового господарства Харківської міської ради позивач в загальноміських списках черговиків на отримання земельної ділянки не перебуває.
4.5. Відповідно до пункту 8 додатку №2 до рішення Харківської міської ради від 22.02.2017 №562/17 "Про надання дозволу громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведенням земельних ділянок" ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
5. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що оспорювана відповідь Управління на заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не відповідає вимогам статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), відтак, позивачу не було забезпечено надання пільг, встановлених підпунктом 14 частини 1 статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 22.10.1993 №3551-XII (далі - Закон №3551-XII) щодо першочергового відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва учасникам бойових дій.
6. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, послався на те, що вирішення питань регулювання земельних відносин є виключною компетенцією, зокрема, міської ради, які вирішуються на пленарних засіданнях ради. Натомість, рішенням Харківської міської ради від 22.02.2017 №562/17 "Про надання дозволу громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", позивачу відмовлено у надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Суд апеляційної інстанції зазначив, що порушення місячного строку розгляду заяви позивача є єдиним порушенням щодо її розгляду, проте це порушення допущене Харківською міською радою, а не Управлінням, яке є неналежним відповідачем у справі.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Позивачем - ОСОБА_1 , подано касаційну скаргу на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повній мірі.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанцій безпідставно поновлено строк апеляційного оскарження постанови суду першої інстанції Харківській міській раді і про його поновлення позивач повідомлений не був. Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов суперечливих висновків з приводу ненадання відповідачем доказів розгляду заяви позивача під час судового розгляду справи не надано та водночас вказав про прийняття Харківською міською радою рішення від 22.02.2017 №562/17, яким позивачу відмовлено у надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Крім того, скаржник наголошує, що управління може вважатись належним відповідачем у справі, оскільки останнім готувались та подавались на розгляд Харківської міської ради висновки і пропозиції щодо можливості надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
8. Іншими учасниками справи відзивів (заперечень) на касаційну скаргу або письмових пояснень до суду подано не було.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. В силу вимог частини 1 статті 12 Закону №3551-XII, учасникам бойових дій (статті 5, 6) надаються пільги щодо першочергового забезпечення жилою площею осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та першочергового відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочергового ремонту жилих будинків і квартир цих осіб та забезпечення їх паливом (підпункт 14).
11. Згідно з частиною 1, пунктом "в" частини 3 статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх в користування, при цьому безоплатна передача земельних ділянок у власність громадянам здійснюється в тому числі і у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом, яка проводиться один раз по кожному виду використання.
12. Частиною 6 статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
13. Частиною 7 цієї статті визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
14. При цьому, частиною 1 статті 122 ЗК України встановлено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
15. У свою чергу, відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закон №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
16. Згідно з пунктом 21 частини 1 статті 43 Закону №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
17. Частинами 1-2 статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
18. Системний аналіз наведених норм законодавства дає суду підстави для висновку, що вирішення питання з приводу першочергового відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва учасниками бойових дій здійснюється у порядку та спосіб, що визначені статтею 118 ЗК України. Відтак, органом, який у відповідності до вимог статті 122 ЗК України уповноважений розглядати клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у випадку спірних правовідносин, є Харківська міська рада і вирішення даного питання, згідно з положеннями статей 26, 43 та 59 Закону №280/97-ВР повинно відбуватись виключно на пленарних засіданнях цієї ради шляхом прийняття відповідного рішення.
19. Тому, колегія суддів касаційного суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що направлення відповідачем, який виступає структурним підрозділом Харківської міської ради, позивачу листа від 27.12.2016 №Т-10-51113/1-16.08.39 не може вважатись вирішенням безпосередньо Харківською міською радою питання щодо надання або відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
20. Як визначено пунктом 7 частини 1 статті 3 та частиною 3 статті 50 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень), відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. У розумінні цього Кодексу суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
21. Отже, Управління в межах спірних правовідносин не виступає суб`єктом владних повноважень і не є належним відповідачем у справі, оскільки останнє у порядку, встановленому законодавством, не вирішувало питання стосовно надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою та не здійснювало будь-яких владних управлінських функцій відносно позивача.
22. Частинами 1, 3 статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень), суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.
23. Відтак, заміна неналежного відповідача може бути здійснення виключно судом першої інстанції і суди вищих інстанцій позбавлені процесуальної можливості здійснити її самостійно.
24. Крім того, з відомостей, що наявні у Єдиному державному реєстрі судових рішень вбачається, що рішення Харківської міської ради від 22.02.2017 №562/17 "Про надання дозволу громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведенням земельних ділянок", пунктом 8 додатку №2 до якого ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, було предметом оскарження в межах справи №428/2960/17. Постановою Сєвєродонецького міського суду Луганської області від 31.05.2017 у справі №428/2960/17, яка залишена без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 26.07.2017, у задоволенні позову ОСОБА_1 до Департаменту земельних відносин Харківської міської ради, третя особа на стороні відповідача Харківська міська рада про скасування даного рішення було відмовлено.
25. Таким чином, суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення правильно застосував норми матеріального права і не допустив будь-яких порушень норм процесуального права та дійшов обґрунтованого висновку щодо необхідності відмови у позові.
26. Доводи касаційної скарги в частині пропуску Харківською міською радою строку апеляційного оскарження постанови суду першої інстанції та неповідомлення позивача судом апеляційної інстанцій про його поновлення відхиляються судом касаційної інстанції.
27. Частиною 2 статті 186 КАС України (в редакції, чинній на час подання апеляційної скарги) встановлено, що апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
28. Постанова Сєвєродонецького міського суду Луганської області від 01.03.2017 прийнята за наслідками розгляду справи у порядку письмового провадження. У матеріалах справи міститься рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення, яким підтверджується, що постанова суду першої інстанції отримана Харківською міською радою 14.03.2017. При цьому, апеляційна скарга на постанову Сєвєродонецького міського суду Луганської області від 01.03.2017 подана Харківською міською радою шляхом направлення її засобами поштового зв`язку 23.03.2017, тобто з дотриманням строку, визначеного статтею 186 КАС України у відповідній редакції.
29. За приписами статті 350 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
30. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - залишенню без змін.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017 у справі №428/270/17 за позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради Харківської області, третя особа Харківська міська рада про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Головуючий суддя Шарапа В.М.
Судді Рибачук А.І.
Чиркін С.М.