№ 440/3862/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 серпня 2023 року

м. Київ

справа № 440/3862/18

адміністративне провадження № К/9901/19901/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Шарапи В.М., судді Чиркіна С.М.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області

про визнання дій протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій, встановлення відсутності компетенції (повноважень) у суб`єкта владних повноважень

за касаційною скаргою виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради

на рішення Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Алєксєєвої Н.Ю. від 21 січня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Григорова А.М., Подобайло З.Г., Бартош Н.С. від 21 травня 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2018 року виконавчий комітет Шевченківської районної у місті Полтаві ради (далі - виконком, позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач 1), Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області (далі - Департамент ДАБІ у Полтавській області, відповідач 2), у якій просив:

- встановити відсутність компетенції (повноважень) у суб`єкта владних повноважень - Департаменту ДАБІ у Полтавській області щодо застосування заходів контролю, а саме: проведення планової, позапланової та інших видів перевірок відносно виконкому та її структурного підрозділу - відділу містобудування та архітектури, в частині здійснення ними своїх власних (самоврядних) повноважень у сфері містобудівної діяльності - виготовлення та надання містобудівних умов та обмежень, будівельних паспортів;

- визнати протиправними дії Департаменту ДАБІ у Полтавській області з надання направлень вимог, приписів, складання актів про порушення, складання протоколів та постанов про адміністративне правопорушення при застосуванні заходів контролю (проведення планових, позапланових та інших видів перевірок) відносно виконкому та її структурного підрозділу - відділу містобудування та архітектури, в частині здійснення ними своїх власних (самоврядних) повноважень в сфері містобудівної діяльності та зобов`язати утриматись від таких дій.

2. В обґрунтування позовних вимог вказується на помилковість трактування відповідачем поняття «архітектурно-будівельний нагляд», зміст якого визначений статтею 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», як право посадових осіб ДАБІ втручатися в законну діяльність органу місцевого самоврядування, а саме виконкому, в частині здійснення ним своїх власних (самоврядних) повноважень у сфері містобудівної діяльності. Вважає, що вищезазначена законодавча норма або будь-яка інша норма права Департаменту ДАБІ у Полтавській області такого права не надає.

3. Позивач також зазначає, що Шевченківська районна у місті Полтаві рада, її виконавчий комітет та структурні підрозділи, зокрема відділ містобудування та архітектури, надаючи умови та обмеження на забудову земельних ділянок та будівельні паспорти забудови земельних ділянок, здійснюють виключно власні повноваження органів місцевого самоврядування, і в частині здійснення ними власних (самоврядних) повноважень, не є підконтрольними органами державної влади, а саме - ДАБІ України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, у задоволені позову відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з аналізу положень статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», на підставі якого дійшов висновку, що головні інспектори будівельного нагляду мають повноваження щодо перевірки законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, шляхом проведення перевірок та з цією метою мають право витребовувати від органів державної влади та місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду; надсилати об`єктам нагляду вимоги, приписи, складати акти про порушення, складати протоколи та постанови про адміністративне правопорушення при застосуванні заходів контролю.

6. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що позивач обрав неналежний спосіб захисту, оскільки виконкомом не оскаржується дії та рішення державного органу в конкретній спірній ситуації, відповідно, вимога щодо визнання у цілому протиправними дій Департаменту ДАБІ у Полтавській області і з надання направлень вимог, приписів, складання актів про порушення, складання протоколів та постанов про адміністративне правопорушення, при застосуванні заходів контролю (проведення планових, позапланових та інших видів перевірок) відносно виконкому та її структурного підрозділу - відділу містобудування та архітектури, в частині здійснення ними своїх власних (самоврядних) повноважень у сфері містобудівної діяльності, та зобов`язання утриматися від таких дій не є належним способом захисту права.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, виконком звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 41 та 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також положення пунктів 2 та 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698), з огляду на що дійшли неправильного висновку про те, що головні інспектори будівельного нагляду мають повноваження щодо перевірки законності рішень органу місцевого самоврядування у сфері містобудівної діяльності.

9. Крім того, скаржник звертає увагу, що такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій суперечать положенням статей 7 та 140 Конституції України, якими заборонене протиправне втручання органів державної влади у реалізацію органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень.

10. Від Департаменту ДАБІ у Полтавській області надійшов відзив на касаційну скаргу виконкому, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку, що повноваження ДАБІ України щодо здійснення державного нагляду за дотриманням об`єктами нагляду вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час провадження ними містобудівної діяльності визначені статтею 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; просить залишити касаційну скаргу виконкому без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційну скаргу подано 15 липня 2019 року.

12. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 липня 2019 року для розгляду цієї справи було визначено склад колегії суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю. та Рибачук А.І.

13. Ухвалою Верховного Суду від 15 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 440/3862/18, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу виконкому.

14. Разом з цим, з огляду на звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку із поданням заяви про відставку, 13 червня 2023 року було проведено повторний автоматизований розподіл справи між суддями, в результатів якого для розгляду справи № 440/3862/18 було визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Чиркін С.М. та Шарапа В.М.

15. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що на адресу виконкому надійшли листи від Департаменту ДАБІ у Полтавській області про проведення перевірок відділу містобудування та архітектури виконкому, зокрема:

- лист від 6 листопада 2018 року № 1016-1.19/2212 про проведення перевірки 9 листопада 2018 року;

- направлення на проведення позапланової перевірки № 54 від 8 жовтня 2018 року;

- акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 23 жовтня 2018 року;

- припис № 30 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

- протокол № 9-18-П про адміністративне правопорушення від 23 жовтня 2018 року стосовно завідувача відділом містобудування та архітектури виконкому ОСОБА_2 .

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

18. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

19. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

20. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

21. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.

22. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

24. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування положень статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 41 та 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пунктів 2 та 3 Порядку № 698.

25. Скаржник зазначає, що внаслідок неправильного застосування вищенаведених норм права, суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованих висновків про наявність у Департаменту ДАБІ у Полтавській області права здійснювати державний архітектурно-будівельний нагляд за дотриманням структурним підрозділом виконкому - відділом містобудування та архітектури вимог містобудівного законодавства під час здійснення відділом самоврядних повноважень у сфері містобудівної діяльності.

26. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

27. Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

28. Статтею 140 Основного Закону України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

29. Відповідно до статті 145 Конституції України гарантовано судовий захист прав місцевого самоврядування.

30. Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР):

місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (частина перша статті 3);

органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (частина друга статті 4);

повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними; вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом (частина четверта статті 4);

органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11).

31. Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 року у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europeenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 року у м. Страсбург (Франція).

32. Крім того, згідно із зобов`язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України № 1678-VII від 16 вересня 2014 року), Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.

33. Статтею 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.

34. Згідно із статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.

35. Відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

36. Згідно із частиною першою статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

37. Як вбачається зі змісту позовних вимог, у цій справі орган місцевого самоврядування звернувся до суду з позовом до органу виконавчої влади, вказуючи на неправомірне втручання відповідачем у здійснення виконкомом своїх самоврядних повноважень.

38. З цього приводу Суд вважає за необхідне зазначити наступне.

39. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

40. Пунктом 3 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

41. Згідно з частиною другою статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема про: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

42. Правові висновки щодо порядку застосування наведених норм права викладено, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 та від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, а також у постанові Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17.

Відповідно до правового висновку, викладеного у вищенаведених постановах, спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

43. Крім того, у постанові від 10 липня 2018 року у справі № 825/1808/17З Верховний Суд дійшов висновку, що під компетенційним спором необхідно розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Їхня особливість: сторони у них - як позивач, так і відповідач - є суб`єктами владних повноважень. Завдання суду в таких спорах - встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Компетенційні спори виникають виключно в межах реалізації функцій публічно-правового характеру суб`єктами владних повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача. Сталою судовою практикою є визначення спірної компетенції між двома суб`єктами владних повноважень. Розмежування компетенції різних органів має ґрунтуватися зокрема на положенні щодо недопущення дублювання їхніх повноважень.

43. Отже, з урахуванням вищезазначеного слід дійти висновку, що «компетенційний» спір - це спір за позовом одного суб`єкта владних повноважень до іншого, в якому позивач захищає свої права шляхом доведення, що певні повноваження за законом належать йому (встановлення судом наявності компетенції), але протиправно привласнюються відповідачем, або шляхом доведення, що певні повноваження за законом належать відповідачу (встановлення судом відсутності компетенції), який не визнає цього та наполягає на тому, що такі повноваження покладені законом на позивача. Метою вирішення такого спору є гарантування принципу правової визначеності, унеможливлення дублювання однакових повноважень декількома суб`єктами владних повноважень або ухилення держави в особі створених нею органів від виконання певних функцій. Вирішуючи такий спір, адміністративний суд втілює в життя конституційну норму, згідно з якою «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (частина друга статті 19 Основного Закону України).

44. Як вбачається зі змісту позовних вимог, позивачем не оскаржується дії або рішення Департаменту ДАБІ у Полтавській області у конкретно визначені спірній ситуації; зі змісту позовної вимоги виконкому про визнання протиправними дій відповідача щодо надання направлень, приписів, складання актів про порушення, складання протоколів та постанов про адміністративне правопорушення, при застосуванні заходів контролю (проведення планових, позапланових та інших видів перевірок) відносно виконкому та її структурного підрозділу - відділу містобудування та архітектури не можливо встановити, які конкретно дії або рішення відповідача порушують охоронювані законом інтереси або права позивача.

45. За змістом частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

46. Відповідно до частин першої та третьої статті 124 Основного Закону України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

47. Згідно статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

48. У Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп Суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

49. Окрім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

50. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2 5 КАС України.

При цьому обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

51. У Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

52. Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

53. При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

54. Суд наголошує, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

55. За змістом пункту 9 частини п`ятої статті 160 КАС України зазначається, що у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням прав, свобод або інтересів позивача.

56. Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов`язковою умовою визнання протиправними рішень суб`єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб`єкта владних повноважень.

Крім того, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

При цьому порушення вимог закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

57. Відповідно до висновку, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

58. Аналогічний висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а.

59. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту (висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №802/2474/17-а; провадження №11-1081апп18).

60. Водночас, відсутність у заявника прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

61. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 23 грудня 2019 року у справі № 712/3842/17, від 27 лютого 2020 року у справі № 500/477/15-а та від 12 травня 2021 року у справі № № 640/11938/20

62. Крім того, у постанові від 18 лютого 2022 року у справі № 520/3601/19 Верховний Суд дійшов висновку про те, що охоронюваний законом інтерес, за захистом якого особа звертається до суду, судам варто оцінювати в межах судового розсуду (дискреції), визначеного процесуальним законом, зокрема, на предмет обґрунтованості наявності та доведеності такого інтересу. Такі повноваження щодо визначення «штучності заявленого особою охоронюваного законом інтересу» та відповідного реагування на них сприяють дотримання судами принципів правової визначеності, процесуальної економії, ефективності, розумності (раціональності), а також принципу обов`язковості виконання судового рішення.

63. Наявність у особи права на звернення до суду має вирішуватися на етапі відкриття провадження у справі. При вирішенні цього питання суди мають враховувати поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, яке слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

64. Аналогічний правовий висновок викладений, зокрема 3 постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 5 лютого 2019 року у справі № 9901/638/18 та від 27 лютого 2019 року у справі № 9901/798/18.

65. Усі позови, які не підлягають судовому розгляду, умовно можна поділити на чотири категорії:

1. позови до Президента України або Верховної Ради України як політичних органів, які формуються шляхом всеукраїнських виборів, з позовною вимогою, яка не стосується безпосередньої управлінської діяльності цих суб`єктів владних повноважень;

2. позови, в яких заявник обрав неефективний (передчасний) спосіб захисту за наявності альтернативного ефективного способу захисту;

3. позови, в яких заявник обрав неправовий (штучний) спосіб захисту;

4. позови, в яких заявник обрав спосіб захисту, для якого законом визначено спеціальний порядок або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом.

66. Зокрема, відмовляючи у відкритті провадження у справі № 990/152/22, в ухвалі від 18 листопада 2022 року Верховний Суд звернув увагу, що у разі, якщо оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень не створює для позивача жодних правових наслідків, то прийняття такого рішення не породжує для останнього права на судовий захист, тобто права на звернення із адміністративним позовом, адже для ефективного захисту порушених прав необхідно щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів; відсутність публічно-правового спору зумовлено також відсутністю безпосереднього причинно-наслідкового зв`язку між прийнятим суб`єктом владних повноважень рішенням і порушеними правами суб`єкта приватного права.

67. У справі, що розглядається, обраний позивачем спосіб захисту є неналежним та неефективним, оскільки не відповідає способам захисту, визначеним у статті 5 КАС України, а також вимогам щодо реальності, обґрунтованості, індивідуальної вираженості прав чи інтересів позивача порушених відповідачем; у разі, якщо позивач вважає, що Департамент ДАБІ у Полтавській області порушує охоронювані законом інтереси відповідної територіальної громади або протиправно втручається у повноваження виконкому, належним та ефективним способом захисту у цьому випадку є оскарження конкретних дій чи рішень відповідача, здійснених або прийнятих ним у конкретно визначеній спірній ситуації.

68. З огляду на зазначене колегія суддів зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно визначили фактично штучний характер спору між виконкомом та Департаментом ДАБІ у Полтавській області, проте не правильно визначили наслідки подання такого позову.

69. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

70. На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

71. За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

72. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18, поміж іншим, зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

73. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу виконкому слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.

Керуючись статтями 341 345 349 354 355 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року скасувати.

Закрити провадження у справі за позовом виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області про визнання дій протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій, встановлення відсутності компетенції (повноважень) у суб`єкта владних повноважень.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа