ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 липня 2024 року
м. Київ
справа № 440/6758/21
адміністративне провадження № К/990/19488/23 К/990/19017/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Полтавської міської ради, фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 7 вересня 2022 року у складі судді Алєксєєвої Н.Ю. та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року у складі колегії суддів: Кононенко З.О. (головуючий), суддів: Калиновського В.А., Макаренко Я.М. у справі за позовом Керівника Полтавської окружної прокуратури в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави до Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради, Полтавської міської ради, третя особа: фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ), про визнання протиправними та скасування окремих положень рішення, паспорту прив`язки, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. Керівник Полтавської окружної прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19 березня 2021 року «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» в частині продовження розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистого строкового земельного сервітуту та паспорту прив`язки на наступні тимчасові споруди згідно з додатком 1 до рішення ФОП ОСОБА_1 (№34) стаціонарна тимчасова споруда - торгівельний павільйон на земельній ділянці площею 92 кв.м. з кадастровим номером 5310137000:15:012:0174 по АДРЕСА_1 »;
визнати протиправним та скасування паспорту прив`язки №01-02-01-17/1857-1302 від 10 липня 2015 року.
1.1. На обґрунтування позову зазначив, що оскаржуваним рішенням продовжено дію особистого строкового сервітуту, хоча на час його прийняття документ, що посвідчує продовження права користування земельною ділянкою площею 92 кв.м. з кадастровим номером 5310137000:15:012:0174 по АДРЕСА_1 , на зупинці громадського транспорту « АДРЕСА_1 відсутній, що унеможливлює продовження Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради терміну дії оформленого паспорту прив`язки ФОП ОСОБА_1 .
1.2. Також прокурор зазначив, що за нормами Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення. У свою чергу Положенням про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженим рішенням Полтавської міської ради від 18 травня 2012 року, також встановлено, що стаціонарна тимчасова споруда - це споруда, яка має закрите приміщення для тимчасового перебування людей і по зовнішньому контуру площу до 30 кв.м. Зазначені вимоги кореспондуються із положеннями Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 244 від 21 жовтня 2011 року. Однак, спірним рішенням Полтавської міської ради продовжено право користування стаціонарною тимчасовою спорудою торгівельного павільйону площею 62 кв.м, на земельній ділянці площею 92 кв.м., з кадастровим номером 5310137000:15:012:0174 по АДРЕСА_1 , на зупинці громадського транспорту « АДРЕСА_1 , хоча площа цього павільйону становить 67,5 кв. м. що перевищує визначену законом площу.
1.3. Крім того, прокурор звернув увагу, що відповідно до листа Департаменту патрульної поліції Управління патрульної поліції в Полтавській області №4844/41/26/0-2021 від 25 березня 2021 року павільйон по АДРЕСА_1 розташований без погодження із патрульною поліцією, що порушує вимоги Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених Постановою КМУ від 30 березня 1994 року №198 (далі - Постанова КМУ №198) та із порушенням вимог до розміщення тимчасових споруд, про що вбачається з листа від 19 квітня 2021 року №6196/41/26/0_2021.
1.4. За твердженням прокурора, предметом спору в цій справі є дотримання визначеного законом порядку надання у користування земельних ділянок комунальної власності та розміщення на них тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, а порушення порядку та протиправне надання землі у користування з порушенням закону, завдає шкоду власності територіальної громади міста Полтави та суперечить інтересам держави в цілому у сфері земельних правовідносин, які нерозривно пов`язані із правильним застосуванням та дотриманням усіма суб`єктами законодавства в сферах життєдіяльності суспільства, що контролюється і охороняється державою. Прокурор зазначає, що Полтавська міська рада, яка діє від імені власника землі в особі територіальної громади міста Полтави, повинна діяти в інтересах територіальної громади та виключно у спосіб і у межах повноважень, передбачених законом. Вказує, що оскаржуване рішення прийнято Полтавською міською радою з порушенням закону та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, тому наявні підстави для звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем, оскільки іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.
2. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 7 вересня 2022 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року, позов задовольнив частково.
Визнав протиправними та скасував пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19 березня 2021 року "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" в частині продовження ФОП ОСОБА_1 розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону на земельній ділянці площею 92,0 кв.м. з кадастровим номером 5310137000:15:012:0174 по АДРЕСА_1 » у частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту ФОП ОСОБА_1 на земельну ділянку з кадастровим номером 5310137000:15:012:0174 та в частині продовження терміну дії паспорту прив`язки на вказану тимчасову споруду.
Паспорт прив`язки №01-02-01-17/1857-1302 від 10 липня 2015 року, скасував.
У іншій частині позовних вимог відмовив.
2.1. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що пункти 1, 2 та 4 рішення Полтавської міської ради від 19 березня 2021 року "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава" в частині продовження ФОП ОСОБА_1 розміщення стаціонарної тимчасової споруди на 5 років; в частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку та продовження терміну дії паспорта прив`язки на тимчасову споруду прийняті з порушенням вимог Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) Земельного кодексу України, Закону № 3038-VI, Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 21 жовтня 2011 року №244, та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради (двадцять другої сесії шостого скликання) від 18 травня 2012 року. Відтак вони є протиправними та підлягають скасуванню.
Також суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що строк дії паспорта прив`язки №01-02-01-17/1857-1302 від 10 липня 2015 року не підлягає продовженню у зв`язку з невідповідністю паспорта прив`язки вимогам законодавства та у зв`язку з закінченням строку його дії станом на дату прийняття міською радою рішення від 19 березня 2021 року. Це є підставою для його скасування.
3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
3.1. На підставі Акта державної технічної комісії про приймання в експлуатацію об`єкту «реконструкція зупинки «Карла Лібкнехта» від 17 вересня 1999 року торгівельний павільйон площею 31,5 кв.м був прийнятий в експлуатацію. За актом державної технічної комісії про приймання в експлуатацію №89 від 23 липня 2001 року прийнято в експлуатацію добудову, площею 31,5 кв.м, до павільйону на зупинці транспорту «Карла Лібкнехта» по АДРЕСА_2 . На підставі розпорядження №973-р від 12 грудня 2003 року до цього об`єкту облаштований був літній майданчик.
3.2. Згідно розпорядження виконавчого комітету Полтавської міської ради від 21 травня 2001 року №371-р та рішення від 14 листопада 2008 року №392, додатком до Акта державної технічної комісії про приймання в експлуатацію об`єкту, зареєстрованого 2 грудня 2009 року погоджене використання приміщень добудови до павільйону на зупинці «Карла Лібкнехта» по АДРЕСА_2 під кафетерій.
3.3. За рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради від 25 липня 2007 року №173 про дозвіл на подальше розміщення тимчасових закладів торгівлі, ресторанного господарства та сфери послуг на території м. Полтави, 15 серпня 2007 року між Виконавчим комітетом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_1 був укладений договір оренди землі, площею 87,2 кв .м по АДРЕСА_2 , строком дії з 25 липня 2007 року до 25 липня 2008 року.
За рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради від 14 листопада 2008 року №392 про дозвіл на подальше тимчасове розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтави розташованих на зупинках громадського транспорту 11 грудня 2008 року між Виконавчим комітетом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_1 був укладений договір оренди землі, площею 87,2 кв .м по АДРЕСА_2 , строком дії з 14 листопада 2008 року до 14 листопада 2009 року.
За рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради від 20 січня 2010 року №28 про подальше тимчасове розміщення тимчасових споруд для здійснення господарської діяльності на території м. Полтави 27 лютого 2010 року між Виконавчим комітетом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_1 укладений договір оренди землі, площею 87,2 кв. м по АДРЕСА_2 , строком дії з 20 січня 2010 року до 20 січня 2011 року.
3.4. За рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради від 25 вересня 2014 року №219 про подальше тимчасове розміщення тимчасових споруд для здійснення господарської діяльності між Виконавчим комітетом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_1 укладений договір особистого строкового земельного сервітуту земельної ділянки площею 92 кв. м по АДРЕСА_2 , строком дії з 25 вересня 2014 року до 25 вересня 2019 року. Інформація щодо земельної ділянки з кадастровим номером 5310137000:15:012:0174 внесена до земельного кадастру 19 березня 2015 року.
3.5. ФОП ОСОБА_1 звернувся до Полтавської міської ради із заявою від 26 лютого 2020 року, у якій просив на підставі позитивного висновку комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава (протокол №ПР/01.5/01 від 28-30 січня 2020 року) оформити договір особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку площею 92 кв.м для розміщення стаціонарної тимчасової споруди - павільйону по АДРЕСА_1 площею 62 кв. м.
3.6. Рішенням третьої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 19 березня 2021року «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, на підставі звернень суб`єктів підприємницької діяльності відповідно до Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням двадцять другої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 18 травня 2012 року, враховуючи розпорядження голови обласної державної адміністрації №207 від 20 травня 2016 року «Про перейменування топонімічних назв, демонтаж меморіальних дошок та зображень комуністичної символіки у місті Полтаві», керуючись Земельним кодексом України Цивільним кодексом України, статтями 25, 26, 59 Закону №280/97-ВР, враховуючи протоколи комісії з розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, вирішено: продовжити розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, згідно з додатком 1 на 5 років (пункт 1); замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, продовжити дію особистого строкового земельного сервітуту на раніше сформовані земельні ділянки з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку (пункт 2); замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, в Управлінні з питань містобудування та архітектури продовжити термін дії оформлених паспортів прив`язки (пункт 4).
Згідно із додатком 1 до вказаного рішення третьої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 19 березня 2021 року (пункт 34) продовжено розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава ФОП ОСОБА_1 за адресою розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торгівельного павільйону на земельній ділянці площею 92 кв. м. з кадастровим номером 5310137000:15:012:0174 по АДРЕСА_1 , на зупинці громадського транспорту « АДРЕСА_3 ».
3.7. На виконання пункту 4 вищевказаного рішення Полтавської міської ради Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради продовжено ФОП ОСОБА_1 дію паспорта прив`язки щодо "Стаціонарна тимчасова споруда - павільйон по АДРЕСА_1 - до 19 березня 2026 року, про що у паспорт прив`язки внесений відповідний запис.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
4. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, Полтавська міська рада та ОСОБА_1 звернулися до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких просять скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 7 вересня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року, ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
4.1. Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржники зазначають про те, що судами попередніх інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Судові рішення ухвалені без врахування висновків Верховного Суду, які викладені у постановах від 4 травня 2020 року у справі №2040/6175/18, від 16 січня 2020 року у справі № 712/5885/17, від 17 грудня 2019 року у справі № 520/9231/18, від 4 вересня 2019 № 357/13244/16-а, від 20 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 23 червня 2020 року у справі № 815/1567/16, від 8 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18, від 14 серпня 2020 року у справі №820/7049/16, від 22 вересня 2020 року у справі №824/987/17, від 29 листопада 2019 року у справі №359/7194/16, від 11 лютого 2020 року у справі № 210/3268/15, від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18, від 22 квітня 2019 року у справі 820/601/17 та постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 12 червня 2018 року у справі № 905/1552/16 щодо застосування норм частини четвертої статті 28 Закону, Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року №244 (далі - Порядок № 244).
4.2. Також на думку скаржника - Полтавської міської ради, цю справу в частині продовження дії особистого земельного сервітуту для розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. У контексті вказаного скаржник посилається на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постановах від 12 лютого, 8 жовтня 2019 (справи №№905/2765/17, 920/447/18, відповідно).
5. Прокурором подано відзиви на касаційні скарги, у яких він просить залишити скарги без задоволення, а оскаржені судові рішення без змін з огляду на дотримання судами першої інстанції норм процесуального права та правильного застосування норм матеріального права.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за якими Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних відносин.
8. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Колегія суддів касаційного суду перевірила правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшла таких висновків:
а) щодо доводів Полтавської міської ради про помилковий розгляд в порядку адміністративного судочинства позовних вимог прокурора про визнання протиправним і скасування спірного рішення в частині його пункту 2 стосовно продовження дії особистого земельного сервітуту для розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності.
10. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги в цій частині, Міськрада посилається на висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 2 лютого, 8 жовтня 2019 року (справи №№905/2765/17, 920/447/18, відповідно), у яких констатовано належність вирішення спорів у цих справах у порядку господарського судочинства.
11. Зокрема, у справі №905/2765/17 предмет спору стосувався правомірності припинення відповідною міською радою договору особистого строкового сервітуту та, як наслідок, демонтажу малої архітектурної форми (торговельного павільйону), що за висновками Великої Палати Верховного Суду зачіпає приватні інтереси суб`єкта підприємницької діяльності, а отже має цивільно-правову природу. Зазначене, за позицією Суду, виключає кваліфікацію правовідносин сторін у цій справі як такі, що засновані на управлінських чи контролюючих функціях однієї сторони стосовно іншої, а отже, цей позов не має визначених КАС України ознак адміністративного.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у зазначеній вище справі орган місцевого самоврядування, реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, відповідно до статті 5 Земельного кодексу України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими він вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, тобто є рівноправним суб`єктом земельних відносин. У цьому спорі учасники земельних відносин не підпорядковані один одному, а отже, суб`єкт владних повноважень - орган місцевого самоврядування - владних управлінських функцій не здійснював.
12. У справі №920/447/18, яка розглядалась Великою Палатою Верховного Суду, предметом спору було порушене право землекористування позивача, а саме - розміщення тимчасових споруд на земельних ділянках, які не виділялись для такої мети відповідачам, натомість передані за волевиявленням власника у користування третій особі. Враховуючи, що згідно з установленими у вказаній справі обставинами сторона у справі - суб`єкт підприємницької діяльності використовує земельні ділянки під майном (нежитлові споруди для розміщення кафе), призначеним для такої діяльності, звернувся до відповідної ради за оформленням права на одержання сервітуту як підприємець, та діяв у цих правовідносинах як суб`єкт господарювання, Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновком судів попередніх інстанцій про віднесення такого спору до юрисдикції господарських судів.
13. Обґрунтовуючи висновок стосовно юрисдикції вищевказаних спорів, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом із тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
14. На відміну від обставин, встановлених у справах №905/2765/17 та №920/447/18, на які як на приклад неоднакового правозастосування посилається скаржник, вимоги позову у справі, яка розглядається не стосуються речових прав на земельні ділянки як відповідачів, так і третьої особи.
15. У правовідносинах, щодо яких виник спір у цій справі, відповідачі реалізували повноваження, передбачені Законом №280/97-ВР та Земельним кодексом України у сфері благоустрою території населених пунктів та земельних відносин, тобто здійснювали публічно - владні управлінські функції, й ці органи підпадають під наведене у Кодексі адміністративного судочинства України визначення суб`єкта владних повноважень.
16. У цьому випадку прокурор оскаржує рішення Полтавської міської ради, яким, зокрема, вирішено продовжити, у тому числі третій особі, дію особистого строкового земельного сервітуту на раніше сформовані земельні ділянки з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку.
17. При цьому, самі договори щодо встановлення земельного сервітуту, прокурор не оскаржує і не зазначає про їх нікчемність або незаконність, не заявляє вимог до третьої особи стосовно цих договорів або самого права, яке набувається на підставі цих правочинів.
18. До того ж й підстави поданого прокурором позову не містять аргументів, які б вказували на те, що у справі, яка розглядається наявний спір про право.
19. Окремо варто зауважити, що як правильно зазначає позивач, право земельного сервітуту як один з різновидів речових прав щодо користування земельними ділянками виникає з моменту його державної реєстрації у встановленому законом порядку, що також вбачається з приписів частини другої статті 3 Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV), а не з моменту укладення відповідного правочину та вчинення запису щодо нього у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту, як це було у спірних відносинах та підтверджується встановленими у справі обставинами.
20. У зв`язку з цим, а також враховуючи відсутність у справі доказів державної реєстрації за третьою особою права користування (сервітуту) земельними ділянками, зазначеними у спірному рішенні Полтавської міської ради, колегія суддів визнає слушними доводи прокурора про те, що за таких обставин це права у третьої особи у спірних відносинах не виникало.
21. Тому в справі, яка розглядається, немає спору про право, у зв`язку з чим цей спір належить розглядати в порядку саме адміністративного судочинства, оскільки він є публічно-правовим і виник у правовідносинах щодо реалізації органом місцевого самоврядування публічно - владних управлінських функцій та з приводу акту індивідуальної дії, прийнятому саме у цих відносинах.
22. З огляду на зазначене колегія суддів касаційного суду зазначає, що суди попередніх інстанцій, розглянувши цю справу за правилами КАС України, не допустили порушення норм процесуального права, а доводи касаційної скарги щодо цього є необґрунтованими і підлягають відхиленню.
б) відносно доводів осіб, які подали касаційні скарги, та висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності державної реєстрації права строкового земельного сервітуту та закінчення його строку дії як підстави для скасування оскаржених рішень відповідачів.
23. За висновками щодо застосування норм права, викладеними у постанові Верховного Суду від 4 травня 2020 року у справі №2040/6175/18, паспорт прив`язки тимчасової споруди за своєю правовою суттю та змістом є офіційним письмовим документом з приводу відсутності технічно-будівельних перепон (перешкод) для подальшого фізичного розміщення тимчасової споруди.
24. Тому обставини з приводу правових підстав для користування земельною ділянкою не входять до обсягу тих питань, котрі підлягають дослідженню суб`єктом владних повноважень при розгляді матеріалів звернення зацікавленої особи з приводу погодження намірів розташування тимчасової споруди та видачі паспорту прив`язки тимчасової споруди.
25. Аналогічна правова позиція висловлена й у постанові Верховного Суду від 17 грудня 2019 року у справі №520/9231/18.
26. Крім того, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі №905/1552/16 наведено висновок про те, що Закон № 3038-VI та Порядок №244 не містять юридичних приписів щодо обов`язкового попереднього або наступного набуття суб`єктами господарювання будь-яких прав на земельні ділянки, на яких вони мають бажання встановити ТС для здійснення підприємницької діяльності.
27. Водночас правовідносини, щодо яких виник спір у цій справі, мають свої особливості, оскільки окрім вищезгаданих актів законодавства врегульовані нормами Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради (двадцять другої сесії шостого скликання) від 18 травня 2012 року.
Це Положення встановлює порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава й за своїм змістом та юридичною природою належить до актів органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру, прийняття яких передбачено статтею 59 Закону №280/97-ВР, і яке, у силу приписів частини першої статті 73 цього ж Закону, частини першої статті 144 Конституції України, є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території і підлягало застосуванню під час вирішення питання стосовно продовження строку розміщення охоплених предметом спору тимчасових споруд, строку дії оскаржуваного прокурором паспорту прив`язки, земельних сервітутів.
Зокрема, пунктом 2.18 Порядку №244 встановлено, що продовження строку дії паспорта прив`язки ТС здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки ТС органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.
Процедура розгляду звернень щодо продовження дії паспорту прив`язки стаціонарної ТС у спірних відносинах регламентована й розділом 5 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, пунктами 5.1 - 5.9 якого визначено, що: Замовник, зацікавлений у подальшому розміщенні стаціонарної ТС звертається до виконкому Полтавської міської ради з відповідною заявою.
До заяви додаються наступні документи: копія свідоцтва про реєстрацію суб`єкта підприємницької діяльності або копія виписки з єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців; паспорт прив`язки ТС.
Виконком Полтавської міської ради направляє звернення до управління з питань містобудування та архітектури.
Управління з питань містобудування та архітектури направляє необхідні матеріали для розгляду на засіданні Комісії.
Рішення Комісії оформлюється протоколом, який підписується головою Комісії та її секретарем.
Після позитивного висновку Комісії замовник звертається до міської ради із заявою щодо продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту.
На підставі позитивного рішення Комісії та заяви замовника управління з питань містобудування та архітектури готує відповідний проект рішення Полтавської міської ради.
На виконання рішення міської ради замовник через Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру укладає з міською радою договір оренди землі або договір особистого строкового земельного сервітуту.
Після рішення міської ради та документа про право користування земельною ділянкою, управління з питань містобудування та архітектури продовжує строк дії паспорту прив`язки ТС шляхом зазначення нової дати, підпису уповноваженої посадовою особи управління з питань містобудування та архітектури та печатки. Термін дії паспорту прив`язки відповідає терміну дії документу про право користування земельною ділянкою.
28. Аналіз наведених вище положень законодавства свідчить, що у спірних відносинах прийняття рішення Міськради щодо продовження розміщення тимчасової споруди, продовження строку дії земельних сервітутів та дії паспорту прив`язки можливе за наявності одночасно: звернення замовника з відповідною заявою та документами згідно з переліком; рішення Комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, оформлене протоколом, яке містить позитивний висновок; заяви замовника щодо продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту.
29. Продовження ж строку дії паспорту прив`язки у визначений Положенням про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава спосіб здійснюється Управлінням містобудування лише після прийняття Міськрадою вищевказаного рішення та оформлення документа про право користування земельною ділянкою, яким у розумінні приписів цього Положення є укладений з міською радою договір оренди землі або договір особистого строкового земельного сервітуту.
30. Тому слушними є доводи прокурора про те, що в силу вимог абзацу четвертого частини другої статті 100, статті 126 Земельного кодексу України, абзацу другого частини другої статті 402 Цивільного кодексу України та абзацу другого пункту 2 частини першої статті 4 Закону № 1952-IV земельний сервітут підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на нерухоме майно, і що відповідно до частини другої статті 3 цього ж Закону речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, а отже й право строкового земельного сервітуту, виникають з моменту такої реєстрації.
31. Разом із тим жоден акт законодавства, яким унормовані спірні у цій справі правовідносини, не вимагає наявності державної реєстрації права користування земельною ділянкою (оренди або сервітуту) як обов`язкової умови для прийняття уповноваженим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування рішення щодо продовження строку розміщення тимчасових споруд та строку дії виданого щодо них паспорту прив`язки.
32. Обов`язок державної реєстрації речового права на земельну ділянку у вигляді строкового земельного сервітуту покладено саме на особу, щодо якої його встановлено (у спірних відносинах це ФОП ОСОБА_1 ), яка у розумінні пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV є заявником такої реєстраційної дії, а не на відповідача 1 у справі, що розглядається, який не може нести відповідальність за дії замовника, вчинені ним після прийняття Міськрадою рішення, яке оскаржується.
33. При цьому відповідно до визначеної Положенням про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава стадійності продовження строку розміщення тимчасових споруд, укладення з міською радою договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту здійснюється після прийняття міською радою відповідного рішення і на його підставі, а вже після цього відбувається державна реєстрація відповідного речового права на землю, що набувається за таким правочином.
34. При цьому підстави для припинення сервітуту (його дії) чітко визначені у статті 102 Земельного кодексу України та статті 406 Цивільного кодексу України й наведені за вичерпним і остаточним переліком, який розширеному тлумаченню не підлягає. У розумінні цих норм не здійснення державної реєстрації вищевказаного речового права не зумовлює припинення строку дії земельного сервітуту, який встановленого відповідним договором, не унеможливлює продовження його дії у разі виникнення такої необхідності.
35. За таких обставин справи і її правового регулювання колегія суддів уважає, що відсутність державної реєстрації земельного сервітуту в спірних правовідносинах не може бути перешкодою для розгляду Міськрадою та іншими її уповноваженими органами питання про продовження строку розміщення тимчасових споруд на території м. Полтави, продовження строку раніше встановлених договором земельних сервітутів та строку дії паспорту прив`язки. Відсутність державної реєстрації речових прав на земельну ділянку може свідчити про порушення встановленого законом порядку її використання, мати вплив на правовідносини, які виникають між власником ділянки та її користувачем після укладення відповідного правочину.
36. За висновками Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеними у постанові від 11 травня 2023 року у справі №300/2813/22, користування земельними ділянками комунальної власності, у тому числі громадянами, їх зайняття за відсутності відповідного рішення ради про передачу такої ділянки у власність або у користування, відповідних правовстановлюючих документів та без оформлення прав на такі земельні ділянки, їх державної реєстрації, є порушенням вимог земельного законодавства.
У такому випадку територіальна громада як первинний суб`єкт права власності на земельні ділянки в межах відповідної адміністративно - територіальної одиниці має право у порядку, встановленому законом, через уповноважені органи місцевого самоврядування захищати таке право, зокрема, шляхом здійснення цими органами заходів самоврядного контролю за використанням та охороною земель, вимагати від осіб, які допустили порушення вимог земельного законодавства щодо земель комунальної власності, усунення цих порушень та наслідків, які у зв`язку з цим настали, відшкодувати завдані збитки (шкоду).
37. Проте у справі, що розглядається, спірні відносини виникли стосовно реалізації відповідачем повноважень щодо продовження строку розміщення тимчасових споруд на землях комунальної власності, строку дії паспорта прив`язки та земельних сервітутів, що передує державній реєстрації такого речового права на земельні ділянки. Законодавство, що врегульовує спірні у цій справі правовідносини, не висуває вимог стосовно наявності державної реєстрації речових прав на земельні ділянки (права користування ними у вигляді строкового земельного сервітуту) як необхідної передумови для прийняття рішення, яке охоплюється предметом спору в цій справі, та продовження строку дії паспорту прив`язки на відповідні тимчасові споруди.
38. Відтак відповідні ради мають право вимагати встановлення земельних сервітутів щодо права на розміщення тимчасових споруд (малих архітектурних форм), що не суперечить встановленому законом порядку розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності.
Земельний сервітут є видом речового права на землю - правом користування земельною ділянкою, а надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до Земельного кодексу України належить до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин.
Земельний сервітут щодо права на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності не може перевищувати строку дії паспорту прив`язки, виданого на такі споруди. У такому випадку має місце строковий земельний сервітут.
Строк дії земельних сервітутів у спірних відносинах не залежить від обставин щодо їх державної реєстрації та встановлюється договором, який щодо земель комунальної власності укладається на підставі відповідного рішення уповноваженого органу місцевого самоврядування, й припиняється у випадку закінчення терміну, на який його було встановлено.
Закінчення встановленого договором строку дії земельного сервітуту навіть уразі відсутності його державної реєстрації не позбавляє відповідну раду повноважень на прийняття рішення про продовження строку такого сервітуту шляхом укладення нового договору, зокрема, у разі продовження строку розміщення тимчасових споруд та строку дії виданого на них паспорту прив`язки.
Державна реєстрація права користування земельною ділянкою комунальної власності у вигляді строкового земельного сервітуту здійснюється лише після прийняття уповноваженим на це органом місцевого самоврядування рішення щодо встановлення сервітуту, укладення відповідного договору і встановлення у ньому строку сервітуту, який подається суб`єкту державної реєстрації речових прав для проведення визначеної законом реєстраційної дії.
39. У справі, що розглядається, рішенням відповідача 1, яке оскаржується, продовжено не дію договорів про встановлення строкових земельних сервітутів або дію державної реєстрації цього права, а дію самих сервітутів. Тобто, навіть у разі проведення третьою особою державної реєстрації такого речового права на земельні ділянки, воно припинилось би разом із закінченням строку дії попередніх сервітутів, встановлених у договорі, закінченням строку дії самих договорів, й у будь-якому випадку вже припинилось би станом на дату виникнення спірних у цій справі правовідносин, що однак не позбавляло відповідача права на продовження строку дії земельних сервітутів третій особі у зв`язку з продовженням строку розміщення тимчасових споруд та строку дії паспорту прив`язки.
40. За наведених обставин та їх правового регулювання колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відсутність державної реєстрації строкового земельного сервітуту та закінчення строку дії попередньо укладених договорів про його встановлення станом на дату ухвалення оскарженого рішення відповідачем 1 й дату продовження Управлінням містобудування строку дії паспорту прив`язки можуть зумовлювати їх скасування як таких, що не відповідають вимогам закону. Відповідно, ці висновки слід виключити з мотивувальної частини судових рішень суду першої та апеляційної інстанції. Такі висновки судів попередніх інстанцій суперечать висновкам Верховного Суду щодо застосування наведених вище норм права, викладеним у постанові від 4 травня 2020 року у справі №2040/6175/18 та висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 12 червня 2018 року у справі №905/1552/16.
в) відносно доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій щодо невідповідності розміщених відповідно до спірного рішення тимчасових споруд вимогам стосовно їх площі, не погодження розміщення тимчасових споруд органами Національної поліції та продовження строку дії паспорта прив`язки.
41. Відповідно до частин другої, четвертої статті 28 Закону № 3038-VI тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
42. На виконання цієї норми права наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року №244, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22 листопада 2011року за №1330/20068, затверджено Порядок № 244.
У пункті 1.3 розділу І цього Порядку наведено визначення тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС), а саме - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
За визначенням понять, наведених у пункті 1.4 розділу І Порядку № 244, паспорт прив`язки ТС - комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС та благоустрій прилеглої території на топографо-геодезичній основі М 1 : 500, інженерне забезпечення, зовнішній архітектурний вигляд ТС та напрям підприємницької діяльності;
замовник - суб`єкт господарювання, який реалізує право розмістити ТС на підставі паспорта прив`язки ТС.
При розміщенні ТС ураховуються всі наявні планувальні обмеження, передбачені будівельними нормами (пункт 1.8 розділу І вищевказаного Порядку).
43. Розділом ІІ Порядку № 244 врегульовано порядок отримання паспорта прив`язки ТС, за пунктами 2.1-2.4, 2.6, 2.7, 2.10, 2.11, 2.13, 2.14, 2.17, 2.19, 2.29 та 2.30 якого встановлено таке.
Підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС.
Замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради або районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.
До заяви додаються: графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1 : 500 кресленнями контурів ТС з прив`язкою до місцевості; реквізити замовника (найменування/прізвище, ім`я та по батькові (за наявності)/місцезнаходження ТС/контактна інформація) та напрям підприємницької діяльності.
Цей перелік документів є вичерпним.
Для визначення відповідності намірів щодо місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам відповідний комплект документів направляється до органу з питань містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.
Для оформлення паспорта прив`язки ТС замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки ТС, до якої додає: схему розміщення ТС (додаток 1); ескізи фасадів ТС у кольорі М 1: 50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб`єкт господарювання, який має у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат (додаток 1); технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж.
Зазначені документи замовником отримуються самостійно.
Паспорт прив`язки ТС надається органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
Паспорт прив`язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку.
Паспорт прив`язки ТС включає: титульний аркуш із зазначенням реквізитів замовника (найменування/прізвище, ім`я та по батькові (за наявності)/місцезнаходження ТС/контактна інформація) та напряму підприємницької діяльності; схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1 : 500; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1 : 50 (для стаціонарних ТС); технічні умови щодо інженерного забезпечення ТС, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж.
Цей перелік документів є вичерпним.
При оформлені паспорта прив`язки ТС забороняється вимагати від замовника додаткові документи та отримання ним погоджень, непередбачених законом та цим Порядком.
Паспорт прив`язки ТС не надається за умов: подання неповного пакета документів, визначених пунктом 2.6 цього Порядку; подання недостовірних відомостей, зазначених у пункті 2.6 цього Порядку.
Ненадання паспорта прив`язки ТС з інших підстав не допускається.
Строк дії паспорта прив`язки ТС визначається органом з питань містобудування та архітектури відповідної ради або районної державної адміністрації з урахуванням строків реалізації положень містобудівної документації на місцевому рівні.
Продовження строку дії паспорта прив`язки ТС здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки ТС органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.
У разі змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж або з ініціативи суб`єкта господарювання, паспорт прив`язки ТС може переоформлюватись на строк дії цього паспорта прив`язки ТС або на новий строк.
У разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки ТС, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.
Розміщення ТС самовільно забороняється.
44. Подібні за змістом норми містяться й у пунктах 1.10, 2.1, 34 та 3.10 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава.
45. Пунктами 8.2, 8.3 зазначеного Положення визначено, що переоформлення паспорта прив`язки при продовженні строку функціонування ТС та його перереєстрації може здійснюватися у разі змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж тощо або з ініціативи замовника.
У разі змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж або з ініціативи суб`єкта господарювання, паспорт прив`язки може переоформлюватись на строк дії цього паспорта прив`язки або на новий строк.
46. Таким чином, відповідність намірів замовника стосовно місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам перевіряється уповноваженим органом упродовж десяти робочих днів з дня отримання відповідного комплекту документів, тобто при оформлені паспорта прив`язки ТС, і на цьому етапі забороняється вимагати від замовника додаткові документи та отримання ним погоджень, непередбачених законом та Порядком № 244.
47. З наведеного Колегія суддів констатує, що перевірка відповідності намірів замовника щодо розташування тимчасових споруд здійснюється не у будь - який невизначений час, а у межах конкретних строків та на чітко визначеному етапі - під час оформлення паспорта прив`язки.
48. Продовження ж строку дії паспорта прив`язки не передбачає обов`язкове оформлення (переоформлення) вже існуючого і раніше виданого паспорту. Під час вирішення цього питання, у разі, якщо не відбулось змін у містобудівній документації на місцевому рівні, комплексній схемі розташування тимчасових споруд, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж тощо, не здійснюється перевірка намірів замовника щодо розташування тимчасової споруди.
49. Продовження строку дії паспорта прив`язки полягає у зазначенні у раніше виданому паспорті нової дати, підпису та печатки органу з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації. Зміст вищевикладених норм вказує на те, що наміри замовника стосовно місця розташування тимчасової споруди повинні відповідати усім наявним планувальним обмеженням, передбаченим містобудівною документацією, будівельними нормами, узгоджуватися зі схемою розміщення тимчасової споруди на території відповідного населеного пункту.
50. За висновками щодо застосування норм права, викладеними у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 821/140/18 та від 24 січня 2020 року у справі № 821/235/18, тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої має відповідати, у тому числі, Єдиним правилам ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року № 198 (далі - Єдині правила № 198) та здійснюватися на підставі дозвільного документу - паспорта прив`язки, який видає (продовжує строк дії) відповідний орган з дотриманням вимог вищевказаної постанови.
51. Це означає, що розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності повинне відповідати усім вимогам закону, містобудівної документації, будівельним, санітарним, протипожежним, екологічним та іншим нормам, державним стандартам і правилам, локальним нормативно - правовим актам органів місцевого самоврядування та іншим актам, дотримання яких вимагається під час перевірки намірів замовника щодо розташування таких споруд.
52. Відповідність намірів замовника щодо розташування тимчасових споруд вищезгаданим нормативам безперервно повинна бути забезпечена і зберігатись починаючи з моменту звернення зацікавленої особи за отриманням дозвільного документа у вигляді паспорта прив`язки і в подальшому, під час вирішення питання про його оформлення (видачу), переоформлення та продовження строку дії, упродовж усього часу розміщення тимчасових споруд.
53. Недотримання встановлених законодавством вимог до розміщення тимчасових споруд погіршує умови для життєдіяльності територіальної громади в цілому та кожного її члена окремо, може загрожувати протипожежній, санітарній та екологічній безпеці тощо, а у спірних правовідносинах - безпеці учасників дорожнього руху та відвідувачів таких споруд, негативно впливає на безпечні для життя і здоров`я умови перебування на території відповідного населеного пункту, створює ризики настання аварій, інших надзвичайних ситуацій.
54. Згідно із пунктом 20 Єдиних правил № 198 у межах смуги відчуження автомобільних (позаміських) доріг і червоних ліній міських вулиць і доріг забороняється: розташовувати будь-які споруди або об`єкти без погодження з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції.
55. Пунктом 26 цих правил встановлено, що розміщення малих архітектурних форм провадиться за дозволами, що видаються: в межах червоних ліній міських вулиць і доріг - відповідними виконавчими органами міських рад, а у мм. Києві та Севастополі міськими державними адміністраціями відповідно до підпункту 9.3 ДБН А 2.2-3-97 за погодженням з уповноваженим підрозділом Національної поліції, дорожньо-експлуатаційними та іншими заінтересованими організаціями.
56. Відповідно ж до пункту 27 Єдиних правил № 198 у населених пунктах малі архітектурні форми (крім кіосків для продажу проїзних квитків на зупинках громадського транспорту) розміщуються за межею тротуару, пішохідних доріжок, алей на відстані не менше ніж 1 метр, але не ближче ніж 5 метрів до проїзної частини доріг і вулиць.
57. Суди попередніх інстанцій встановили, що Полтавською окружною прокуратурою направлено до Управління патрульної поліції в Полтавській області запит № 55-120-41 вих-21 від 17 березня 2021 року щодо надання інформації про суб`єктів (згідно доданого до запиту переліку), яким погоджено/не погоджено розміщення тимчасових споруд.
З листа Департаменту патрульної поліції в Полтавській області №4844/41/26/0_2021 від 25 березня 2021 року, направленого до Полтавської окружної прокуратури, слідує, що ФОП ОСОБА_1 погодження на розміщення (продовження розміщення) тимчасової споруди по АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки 5310137000:15:012:0174) не отримував, хоча таке погодження було обов`язковим. Так, згідно цього ж листа від УПП в Полтавській області про відсутність потреби в погодженні розміщення тимчасових споруд, враховуючи їхнє розміщення за межами червоних ліній вулиць, отримали наступні суб`єкти підприємницької діяльності (згідно переліку), в якому ФОП ОСОБА_1 не значиться, та значиться в переліку тимчасових споруд, які встановлені без погодження з Національною поліцією та з порушенням вимог Єдиних правил №198.
Крім того, з кадастрового плану земельної ділянки з кадастровим номером 5310137000:15:012:0174 по АДРЕСА_1 , убачається про її розташування в межах червоних ліній.
58. Таким чином Відповідачі 1 та 2, продовжуючи ФОП ОСОБА_1 строк розміщення тимчасової споруди та строк дії паспорту прив`язки, не звернули увагу на відсутність погодження місця розташування споруди з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції, як того вимагає пункт 20 Єдиних правил № 198.
59. Щодо доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій щодо невідповідності розміщених відповідно до оспорюваних положень рішення суб`єкта владних повноважень тимчасових споруд вимогам стосовно їх площі, колегія суддів звертає увагу на те, що за правилами абзацу другого пункту 4 Єдиних правил № 198 мала архітектурна форма для провадження підприємницької діяльності - це невелика (площею до 30 кв. метрів) споруда торговельно-побутового призначення, яка виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без спорудження фундаменту.
60. Вказане визначення «малої архітектурної форми» повністю відповідає визначенню «тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності», закріпленому в частині другій статті 28 Закону № 3038-VI.
61. Як вже зазначалося судом, згідно із пунктом 1.4 Порядку № 244, який був прийняти на виконання вимог статті 28 Закону № 3038-VI стаціонарна ТС - це споруда, яка має закрите приміщення для тимчасового перебування людей і по зовнішньому контуру площу до 30 кв.м. Аналогічне за змістом визначення терміну «стаціонарна ТС» міститься у пункті 1.3 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава.
62. Таким чином, тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої здійснюється на підставі дозвільного документу - паспорта прив`язки, який видає відповідний орган за зверненням особи, яка бажає розмістити тимчасову споруду, з дотриманням вимог, у тому числі, Порядку № 244, Єдиних правил та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава.
63. Судами попередніх інстанцій встановлено, що по АДРЕСА_1 згідно паспорту прив`язки №01-02-01-17/1857-1302, виданого Управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради 10 липня 2015 року, площа тимчасової споруди складає 62 кв.м , що фактично перевищує законодавчо визначену допустиму площу 30 кв.м.
64. Таким чином Відповідачі 1 та 2, продовжуючи ФОП ОСОБА_1 строк розміщення тимчасової споруди та строк дії паспорту прив`язки, не звернули увагу на перевищення законодавчо встановленої максимальної площі тимчасової споруди, що є порушенням норм статті 28 Закону № 3038-VI, Порядку № 244, Єдиних правил № 198 та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава.
65. Колегія суддів також зазначає, що повноваження відповідачів, які ними реалізовані у спірних відносинах, як і будь - якого іншого суб`єкта владних повноважень, обмежуються принципом законності (частина друга статті 19 Конституції України) і принципом верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).
66. Одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
67 Зокрема, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява №29979/04) Європейський суд з прав людини (далі також ЄСПЛ), аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслював особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява №33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява №48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), №21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 51).
68. На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).
69. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява №36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява №32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява №35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).
70. З огляду на встановлені у цій справі обставини та їх правове регулювання, колегія суддів вважає, що хоча й відповідність намірів замовника щодо місця розташування тимчасової споруди перевіряється саме на етапі оформлення, а не продовження строку дії паспорта прив`язки, відповідачі у спірних правовідносинах, будучи зобов`язаними діяти насамперед в інтересах та від імені територіальної громади, встановивши порушення вимог закону щодо розміщення належної третій особі тимчасової споруди (якщо таке порушення дійсно мало місце), повинні були виправити власну ж помилку, допущену під час прийняття рішення про оформлення і видачу паспорта прив`язки на таку споруду, й вжити передбачених законом заходів для приведення місця її розміщення у відповідність вимогам законодавства, або ж відмовити у продовженні строку дії такого дозвільного документа, у подальшому розміщенні споруд.
71. Колегія суддів уважає, що у такому випадку не порушується баланс публічних і приватних (індивідуальних) інтересів, оскільки такі дії покликані відновити законність та правовий порядок у сфері спірних правовідносин, повернути їх у законні рамки й при цьому забезпечити дотримання інтересів широкого кола осіб - територіальної громади міста, запобігти негативним наслідкам, що можуть настати у зв`язку з недотриманням встановленого законодавством порядку розміщення тимчасових споруд, вимог щодо місця їх розташування.
72. У такий спосіб суб`єкт владних повноважень, який реалізує публічно - владні управлінські функції у певних правовідносинах (у цій справі у сфері благоустрою території населеного пункту, містобудування та земельних відносин), може у легітимний спосіб захистити загальний інтерес, прийнявши відповідне рішення або вчинивши певні дії (у спірних відносинах відмовивши у продовженні строку розміщення тимчасової споруди або привівши місце її розташування у відповідність вимогам законодавства).
73. Аналогічні висновки щодо застосування зазначених вище норм права зроблені Верховним Судом у справах за участю тих же сторін та за подібних правовідносин у постановах від 21 листопада 2023 року у справі № 440/6767/21, від 17 жовтня 2023 року у справі № 440/6769/21, від 10 січня 2024 року у справі № 440/7201/21, від 15 листопада 2023 року по справі № 440/7203/21, від 7 серпня 2023 року у справі № 440/7204/21, від 5 червня 2024 року по справі № 440/7209/21.
74. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що пункти 1, 2 та 4 рішення Полтавської міської ради від 19 березня 2021 року "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава" в частині продовження розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистого строкового земельного сервітуту та паспорту прив`язки на наступні тимчасові споруди згідно з додатком 1 до рішення ФОП ОСОБА_1 , прийняті Полтавською міською радою з порушенням вимог Закону № 280/97-ВР, статті 28 Закону 3038-VI, Порядку №244, Єдиних правил № 198 та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава. Відтак Полтавська міська рада не мала правових підстав для продовження строків розміщення ТС та термінів дії паспортів прив`язки.
75. З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що у спірних відносинах відповідачі діяли не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а оспорювані положення рішення Полтавської міської ради від 19 березня 2021 року не відповідають вимогам частини другої статті 2 КАС України, у зв`язку із чим наявні підстави для їх скасування.
76. Беручи до уваги ту обставину, що строк дії паспорта прив`язки за №01-02-01-17/1857-1302 від 10 липня 2015 року не підлягав продовженню у зв`язку з невідповідністю його вимогам статті 28 Закону № 3038-VI, пунктам 20, 26 Єдиних правил № 198, Порядку № 244 та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава станом на дату прийняття міською радою рішення від 19 березня 2021 року, Верховний Суд погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність скасування вказаного паспорта прив`язки.
77. Суд не бере до уваги висновки, висловлені Верховним Судом у постановах від 4 травня 2020 року у справі №2040/6175/18, від 16 січня 2020 року у справі № 712/5885/17, від 17 грудня 2019 року у справі № 520/9231/18, від 4 вересня 2019 № 357/13244/16-а, від 20 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 23 червня 2020 року у справі № 815/1567/16, від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18, від 14 серпня 2020 року у справі №820/7049/16, від 22 вересня 2020 року у справі №824/987/17, від 29 листопада 2019 року у справі №359/7194/16, від 11 лютого 2020 року у справі № 210/3268/15, від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18, від 22 квітня 2019 року у справі 820/601/17, оскільки вони не є релевантними до спірних правовідносин.
78. У постанові від 23 червня 2020 року у справі № 815/1567/16 предметом спору було скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт з реконструкції нежитлового приміщення.
79. У постанові від 8 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18, переглядаючи у касаційному порядку справу за позовом прокурора про визнання протиправним та скасування рішення Київської міської ради про затвердження детального плану території в межах, Верховний Суд погодився із судами попередніх інстанцій про те, що прокурор не обґрунтував у позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, не зазначив орган, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; не навів також обґрунтувань про існування реального негативного випливу на конкретні права чи інтереси територіальної громади від видання спірного рішення.
80. У постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 предметом спору було визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами.
81. У постанові від 14 серпня 2020 року у справі № 820/7049/16 предметом спору було визнання протиправними дій щодо не допуску до проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері екологічної безпеки.
82. У постанові від 29 листопада 2019 року у справі № 359/7194/16-а предметом спору було оскарження штрафу, накладеного органами Державної прикордонної служби на суб`єкта господарської діяльності.
83. У постанові від 11 лютого 2020 року у справі № 210/3268/15 предметом спору було оскарження рішення встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування.
84. У постанові від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18 предметом спору було оскарження постанови Держпраці за порушення вимог законодавства про працю.
85. У постановах від 16 січня 2020 року у справі № 712/5885/17, від 4 вересня 2019 року у справі № 357/13244/16-а предметом спору було визнання протиправними відмов у наданні дозволу на розміщення тимчасових споруд через не відповідність затвердженим схемам їх розміщення. Між тим у справі, що розглядається такі обставини не встановлювались.
86. У постанові від 17 грудня 2019 року у справі № 520/9231/18 Верховний Суд не робив правових висновків щодо застосування норм права, які застосовані у справі, що розглядається, натомість скасував рішення судів попередніх інстанцій та направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції. Підставами вказав те, що суди не надали оцінки доводам учасників справи про розташування земельної ділянка, на якій планується розміщення ТС, у межах червоних ліній вулиць, а також не встановили, чи відповідають наміри замовника щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС, не визначили, чи розроблена відповідна схема у місті Харкові.
87. У постанові від 22 вересня 2020 року у справі № 824/897/17 Верховним Судом вирішувалось питання щодо права прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави у випадку, коли уповноважені органи не здійснюють належним чином свої повноваження. У справі, яка розглядається, прокурор звертався до суду з позовом в інтересах держави за відсутності органу, який уповноважений звертатись до суду з таким позовом. Відтак обставини справи що розглядається і зазначеної у касаційній скарзі не є подібними.
88. Відтак обставини з приводу правових підстав для користування земельною ділянкою не входять до обсягу тих питань, котрі підлягають дослідженню владним суб`єктом при розгляді матеріалів звернення зацікавленої особи з приводу погодження намірів розташування тимчасової споруди та видачі паспорту прив`язки тимчасової споруди.
89. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
90. Отже, враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані судові рішення підлягають зміні в частині мотивів часткового задоволення позовних вимог (пункт 40 цієї постанови), а в іншій частині залишенню без змін, оскільки в іншій частині суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги Полтавської міської ради, фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 7 вересня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року у справі № 440/6758/21 змінити, виклавши їх мотивувальну частину в редакції цієї постанови. У іншій частині - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: В.М. Шарапа
Судді: А.А. Єзеров
О.П. Стародуб