ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2024 року
м. Київ
справа №440/7176/21
адміністративне провадження № К/990/25909/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А, Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Акціонерного товариства "Полтаваобленерго"
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року (суддя Петрова Л.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2023 року (колегія у складі суддів Чалого І.С., Ральченка І.М., Катунова В.В.)
у справі № 440/7176/21
за позовом Акціонерного товариства "Полтаваобленерго"
до Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області
про визнання протиправним та скасування припису, зобов`язання вчинити певні дії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. 30.06.2021 Акціонерне товариство "Полтаваобленерго" (далі - АТ "Полтаваобленерго") звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області; відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 19.05.2021 №000009 про усунення перешкод у проведенні планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19.02.2021 до ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області надійшла заява ОСОБА_1 , в якій заявник просив перевірити законність дій АТ "Полтаваобленерго" з мотивів, викладених у заяві, та зобов`язати оператора системи розподілу забезпечити надійне та якісне енергопостачання оселі заявника.
3. Листом від 24.02.2021 №-01-31/05.2/143 ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області звернулося до Держпродспоживслужби для надання погодження на проведення позапланового заходу перевірки на підставі зазначеного звернення.
4. Листом Держпродспоживслужби від 09.03.2021 № 15.3-10/5252 надано погодження на проведення позапланового заходу.
5. 29.04.2021 відповідач прийняв наказ №2078-ОД "Про проведення позапланових перевірок", яким призначено проведення позапланового заходу нагляду (контролю) у період з 30.04.2021 по 18.05.2021.
6. На підставі зазначеного наказу ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області видало посвідчення (направлення) від 29.04.2021 №2118 на проведення перевірки; дата проведення перевірки 30.04.2021 - 18.05.2021.
7. 18.05.2021 зареєстровано вимогу про надання документів (№ 5664 о 10 год 00 хв), в якій зазначено, що станом на 17.05.2021 позивач жодних документів не надав. ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області просило у строк до 10:00 18.05.2021 надати: копії звернень/скарг/претензій від ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 до позивача, та результати їх розгляду копії рішень/відповідей; копії документів, підтверджуючих факт порушення (недотримання) діючого законодавства з боку визначених осіб; копії попереджень про припинення постачання (розподілу або передачі) електроенергії, актів про відключення, актів про застосування обмеження, актів про порушення Правил роздрібного ринку електричної енергії тощо, копії документів, що аргументують підставу заміни лічильників, пояснення з порушених питань, в обсязі, який позивач вважає необхідним.
8. За результатами перевірки 18.05.2021 складено акт № 000041, в якому зафіксовано порушення та його обставини.
Зокрема, зазначено, що позаплановий захід розпочато о 14:00 30.04.2021 в присутності директора з правової роботи АТ "Полтаваобленерго" Остроушко О.Л . Посадові особи відповідача пред`явили посвідчення від 29.04.2021 №2118, надали його копію, пред`явили службові посвідчення, копію погодження на проведення перевірки, ознайомили з підставою позапланового заходу - зверненням ОСОБА_1 та надали документи для копіювання. На територію підприємства доступу не було надано. Процедура, передбачена абз 1 ч. 5 ст. 7 Закону №877-V, відбулася за межами прохідної частини підприємства, аргументуючи посиленням карантинних заходів з метою недопущення розповсюдження коронавірусної інфекції COVID-19 та повідомлено, що після опрацювання матеріалів звернень і підготовки матеріалів пояснень Остроушко О,Л. зателефонує та повідомить коли їх можна отримати.
Згодом Остроушко О.Л. на телефонні дзвінки починаючи з 05.05.2021 не відповідав.
14.05.2021 здійснено вихід за адресою здійснення господарської діяльності позивача для з`ясування ситуації. Доступ до території підприємства працівники охорони не надали. Після неодноразових спроб з`ясувати з ким саме можливий подальший розгляд порушеного питання на прохідну вийшов чоловік (не назвався) та запропонував пройти за ним. У супроводі працівника охорони провів до приміщення учбової кімнати та сказав чекати. О 15:15 годині охоронець повідомив, що робочий день на підприємстві закінчився та просив залишити приміщення та територію підприємства. Будь-якої інформації або документів, необхідних для розгляду звернення ОСОБА_1 , надано не було.
Враховуючи, що суб`єкт господарювання не надав матеріалів для з`ясування обставин, викладених у зверненні ОСОБА_1 , 17.05.2021 здійснено спробу надати керівнику АТ "Полтаваобленерго" письмовий запит про надання документів. В телефонному режимі працівник приймальні повідомив, що керівник зайнятий, а запит необхідно "вкинути до скриньки".
17.05.2021 близько 15 години примірник запиту направлено до скриньки вхідної кореспонденції, яка знаходиться на прохідній підприємства. Зареєструвати на надати вхідний номер в телефонному режимі було відмовлено (назвати прізвище жінка відмовилася) та запропоновано звернутися до канцелярії наступного дня також в телефонному режимі, що зафіксовано засобом відеофіксації.
18.05.2021 о 09:00 годині в телефонному режимі працівник канцелярії повідомила, що вся кореспонденція буде розписана після 10:00. О 10:00 здійснено черговий виїзд до АТ "Полтаваобленерго" та по телефону з`ясовано вхідний номер листа, залишеного 17.05.2021, №5664 від 18.05.2021. Близько 11:00 до прохідної вийшли два чоловіка, один з яких представився виконуючим обов`язки директора з правової роботи АТ "Полтаваобленерго" та назвався ОСОБА_5 . Після розмови ОСОБА_5 повідомив, що результати опрацювання звернення будуть надані не раніше 14-ї години та запропонував за бажанням очікувати на території підприємства. О 14:00 ОСОБА_5 в телефонному режимі повідомив, що відповідь на запит ще не підписана генеральним директором. Отримавши таку інформацію близько 15 години, здійснено черговий виїзд до позивача. Близько 16:00 18.05.2021 на прохідну вийшов ОСОБА_5 , жодних документів, які б могли підтвердити чи спростувати можливі порушення АТ "Полтаваобленерго", викладені споживачем у зверненні, надано не було. При цьому ОСОБА_5 примусив виключити відеокамеру, заявивши, що він не є посадовою особою АТ "Полтаваобленерго" та не дозволяє проводити відеофіксацію. Також зі слів ОСОБА_5 , підписувати та отримувати акт ніхто не буде. За період з 30 квітня по 18 травня 2021 року після отримання передбачених законом документів, необхідних для проведення перевірки, позивач не надав жодної інформації, документів або пояснень з питань, порушених у зверненні ОСОБА_1 .
Цими діями створено перешкоди службовим особам центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів у проведенні перевірки. Протокол про адміністративне правопорушення не складався, у зв`язку з неможливістю встановити особу порушника.
9. Акт містить запис, що від підпису та отримання примірника цього акту керівник або уповноважена ним особа відмовилася.
10. З огляду на виявленні та зафіксовані в акті перевірки порушення, відповідач виніс припис від 19.05.2021 №000009, відповідно до якого відповідач вимагає створити умови для здійснення посадовими особами органу для здійснення посадовими особами органу державного нагляду (контролю) для здійснення заходу державного нагляду (контролю), забезпечити особисту присутність або присутність уповноваженої особи та надати документи, пояснення в обсязі, який позивач вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали питань, що виникають під час здійснення державного нагляду (контролю) відповідно до закону. З метою проведення позапланового заходу надати інформацію щодо дати присутності або уповноваженої позивачем особи за місцем здійснення господарської діяльності.
11. Припис містить письмове зазначення щодо направлення його засобами зв`язку.
12. Акт перевірки та припис направлено засобами поштового зв`язку супровідним листом відповідача від 21.05.2021 № вих-01-27/05.2/3272 та отримано позивачем 25.05.2021.
13. 31.05.2021 до відповідача надійшов лист АТ "Полтаваобленерго" №3962-21, в якому вказано, що на території позивача на час проведення відповідачем позапланової перевірки по зверненню ОСОБА_1 було створено всі умови для здійснення контролюючими органами заходів державного нагляду (контролю), а саме обладнано приміщення для проведення планових та позапланових перевірок, документи з питань, що виникають під час здійснення державного нагляду (контролю) товариством надаються посадовим особам органів державного нагляду (контролю) в порядку, визначеному чинним законодавством.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 26.05.2021 отримав засобами поштового зв`язку акт від 18.05.2021 №000041 та припис № 000009 від 19.05.2021 до вказаного акту.
Позивач вважає припис протиправним, оскільки в ньому зазначено не виявлені порушення прав споживача ОСОБА_1 , що є порушенням пп. 1 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про захист прав споживачів". Відповідач продовжив термін позапланової перевірки та витребував у позивача документи для її проведення, що суперечить ч. 4 ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Крім того, позивач вважає, що контролюючий орган не вручив акт перевірки.
15. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що доводи позивача щодо недотримання контролюючим органом вимог законодавства є безпідставними, оскільки позаплановий захід розпочато 30.04.2021 в присутності директора з правової роботи АТ "Полтаваобленерго", про що зроблено відповідний запис в журналі реєстрації заходів державного нагляду (контролю) позивача. Крім того, посадовими особами позивача не було надано доступу до території підприємства.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 06.09.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06.07.2023, відмовив у задоволенні позову.
Суди дійшли висновку про те, що контролюючий орган під час здійснення заходу державного нагляду (контролю) діяв, на підставі у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, а тому оскаржуваний припис скасуванню не підлягає.
17. АТ "Полтаваобленерго" у касаційній скарзі просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.09.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.07.2023, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
18. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування ч. 6, 7, 8 ст. 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), сформульованих у постановах від 14.03.2018 у справі №826/2384/16, від 10.10.2018 у справі №П/811/43/17, від 12.09.2019 у справі №817/1984/17, від 30.09.2019 у справі №817/61/16, від 11.06.2019 у справі №802/793/16-а, від 22.01.2019 у справі №816/1481/17, від 26.01.2021 у справі №805/1468/18-а.
Відповідач не складав акт за результатами здійснення позапланового заходу нагляду (контролю) дотримання вимог законодавства в сфері захисту прав споживачів; в акті ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області від 18.05.2021 №000041 зафіксовано лише факт недопуску до перевірки. За допомогою оскаржуваного припису Держпродспоживслужба не може витребувати документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці; фактично продовжено проведення позапланового заходу, що суперечить ч. 4 ст. 6 Закону № 877-V.
19. Ухвалою від 14.08.2023 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі для перевірки правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій Закону №877-V у питанні оскарження припису органу державного нагляду (контролю), винесеного до здійснення планових (позапланових) перевірок, щодо створення умов для проведення заходу державного контролю та надання документів.
20. 17.08.2023 надійшов відзив від відповідача, в якому останній покликається на правомірність рішення судів першої та апеляційної інстанції, оскільки відповідно до ст.11 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом; не створювати перешкоди органам державного нагляду (контролю) чи їх посадовим особам при здійсненні ними заходів державного нагляду (контролю), за умови що зазначені заходи здійснюються такими особами відповідно до вимог закону; виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства; надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону; одержувати примірник акта та/або припису органу державного нагляду (контролю) за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу.
На територію підприємства позивача доступу надано не було, процедура, передбачена абз. 1 ч. 5 ст. 7 Закону №877-V відбувалася за межами прохідної підприємства позивача, аргументуючи посиленням карантинних заходів з метою недопущення розповсюдження коронавірусної інфекції COVID-19, та повідомлено, що після опрацювання матеріалів звернень і підготовки матеріалів та пояснень зателефонують та повідомлять коли можна їх отримати. Встановлення карантинних обмежень не передбачає відмови в доступі до підприємства посадовим особам за для проведення перевірок у встановленому законом порядку.
За період з 30 квітня по 18 травня 2021 року після отримання передбачених законодавством документів, необхідних для проведення перевірки, позивач не надав жодної інформації, документів або пояснень з питань, порушених у зверненні ОСОБА_1 . Таким чином, створено перешкоди у проведенні перевірки службовим особам відповідача під час державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів. Отже, позивач порушив вимоги ст.11 Закону України № 877-V.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги.
22. У касаційній скарзі скаржник покликається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій Закону №877-V у питанні оскарження припису органу державного нагляду (контролю).
23. Суд бере до уваги, що Закон №877-V було прийнято 05.04.2007, і у початковій редакції у ч. 2 ст. 2 було зазначено, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, контролю за дотриманням бюджетного законодавства та використанням державного та комунального майна, банківського і страхового нагляду, інших видів спеціального державного контролю за діяльністю суб`єктів господарювання на ринку фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, а також оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя.
24. Зміст ч. 2 ст. 2 Закону №877-V неодноразово змінювався. Проте, до 29.12.2019 ч. 2 ст. 2 Закону №877-V не містила застережень, щодо сфери енергетики (крім щодо дотриманням ліцензійних умов транспортування природного і нафтового газу трубопроводами та його розподілу, постачання природного газу, зберігання природного газу в обсягах, що перевищують рівень, який встановлюється ліцензійними умовами провадження господарської діяльності і зберігання природного газу).
25. Натомість у ч. 2 ст. 2 Закону №877-V в редакції після 29.12.2019 було зазначено, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.
26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що обставини цієї справи мали місце в період з лютого (19.02.2021 до ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області надійшла заява ОСОБА_1 ) по травень 2021 року (винесення позивачу припису від 19.05.2021 №000009 про усунення перешкод у проведенні планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів).
27. У зазначений проміжок часу діяло дві редакції Закону №877-V: від 01.01.2021 та від 27.04.2021.
28. Відповідно до преамбули Закону №877-V (як в редакції від 01.01.2021, так і в редакції від 27.04.2021) цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
29. Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону №877-V (як в редакції від 01.01.2021, так і в редакції від 27.04.2021) дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії.
30. Відповідно до п. 28 ст. 1 Закону України «Про ринок електричної енергії» від 13.04.2017 №2019-VIII (далі - Закон №2019-VIII) електроенергетика - галузь економіки України, що забезпечує споживачів електричною енергією.
31. Отже, приписи Закону №877-V не застосовуються до перевірок щодо суб`єктів електроенергетики, зокрема і у цьому випадку щодо АТ «Полтаваобленерго».
32. Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 20.11.2024 у справі №440/10970/22, і Суд вважає їх застосовними і до справи, що розглядається, і не вбачає підстав для відступу від них.
33. Суд звертає увагу, що в акті від 18.05.2021 №000041, складеному за результатами проведення заходу державного контролю, в описі виявлених правопорушень позивача зазначено: абз. 3, 5 ст. 11 Закону №877-V (т. 1 а.с. 31), у переліку питань до позивача вказано ч. 4 ст. 5, ч. 5 ст. 7, абз. 4, 7 ст. 10, ч. 12 ст. 4, ч. 1 ст. 6 Закону №877-V (т.1 а.с. 34).
34. Крім того, в оскаржуваному приписі від 19.09.2021 (т.1 а.с. 14), яким зобов`язано позивача створити умови для здійснення посадовими особами органу контролю для здійснення заходу контролю, зазначено, що він винесений: «за результатами здійснення заходу державного контролю з метою припинення порушень законодавства про захист прав споживачів, керуючись вимогами статей 5 і 26 Закону України «Про захист прав споживачів», частин сьомої та восьмої статті 7 Закону №877-V».
35. Отже, відповідач під час перевірки і винесення оскаржуваного припису керувався нормами закону, який не міг бути застосованим до позивача, а тому такий припис є неправомірним і підлягає скасуванню.
36. Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про протиправність оскаржуваного припису Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області від 19.05.2021 №000009 про усунення перешкод у проведенні планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів та необхідність його скасування.
37. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
38. Відповідно до ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
39. Суд дійшов висновку про необхідність скасування оскаржуваних рішень та ухвалення нового - про задоволення позову.
40. Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
41. Під час звернення до суду позивачем було сплачено судовий збір у розмірі 2270 грн, що підтверджується платіжним дорученням від 08.06.2021, за подання апеляційної скарги позивач сплатив судовий збір у розмірі 3405 грн (платіжне доручення від 29.09.2021), за подання касаційної скарги - 4540 грн (платіжна інструкція від 14.07.2023), що загалом становить 10215 грн і підлягає стягненню з відповідача на користь позивача.
Керуючись ст.ст. 139 243 328 341 345 349 350 351 356 359 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" задовольнити.
2. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2023 року у справі №440/7176/21 скасувати.
3. Ухвалити нове рішення. Позов Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" до Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області задовольнити.
4. Визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області від 19 травня 2021 року №000009 про усунення перешкод у проведенні планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів.
5. Стягнути з Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області (Воскресенській узвіз, 7, м. Полтава, Полтавська обл., 36020, ЄДРПОУ 40358617) на користь Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" (вул. Старий Поділ, 5, м. Полтава, Полтавська обл., 36022, ЄДРПОУ 00131819) судовий збір у розмірі 10215 грн (десять тисяч двісті п`ятнадцять гривень).
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя С.М. Чиркін