ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 червня 2023 року
м. Київ
справа № 441/1868/17
провадження № К/9901/2754/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Городоцького районного суду Львівської області від 16 липня 2020 року (суддя Перетятько О.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2020 року (головуючий суддя Шевчук С.М., судді Кухтей Р.В., Шинкар Т.І.)
у справі № 441/1868/17
за позовом ОСОБА_1
до Керницької сільської ради Городоцького району Львівської області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - ОСОБА_2
про скасування рішення сесії сільської ради.
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Городоцького районного суду Львівської області з позовом до Керницької сільської ради Городоцького району Львівської області, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), в якому просив:
- скасувати рішення сесії Керницької сільської ради Городоцького району Львівської області від 29 вересня 2017 року № 512 про надання дозволу ОСОБА_2 на виготовлення проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 0.0129 га в с. Керниця;
- зобов`язати розглянути заяви сусідніх землекористувачів будинків АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 з дотриманням вимог закону щодо рівності прав, розумності тощо.
2. Рішенням Городоцького районного суду Львівської області від 16 липня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Городоцького районного суду Львівської області від 16 липня 2020 року скасовано в частині, яка стосується відмови у задоволенні позову ОСОБА_1 до Керницької сільської ради Городоцького району Львівської області про зобов`язання Керницької сільської ради Городоцького району Львівської області розглянути заяву ОСОБА_1 від 23 серпня 2017 року про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , площею 0.07 га, та ухвалено у названій частині постанову, якою зазначену позовну вимогу задоволено: зобов`язано Керницьку сільську раду Городоцького району Львівської області невідкладно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23 серпня 2017 року про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , площею 0.07 га та прийняти відповідне рішення за результатами її розгляду про що повідомити ОСОБА_1 . У решті - рішення суду залишено без змін.
4. ОСОБА_1 із вказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Городоцького районного суду Львівської області від 16 липня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2020 року в частині відмовлених позовних вимог, та ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким задовольнити позов в названій частині.
5. Відзивів на касаційну скаргу іншими учасниками процесу не надано.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 24 липня 2017 року ОСОБА_2 звернулася до Керницької сільської ради Городоцького району Львівської області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 0.0129 га в АДРЕСА_2 біля її житлового будинку АДРЕСА_2 .
7. 23 серпня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Керницької сільської ради Городоцького району Львівської області із заявою про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , площею 0.19 га.
8. За наслідками розгляду вказаних заяв Керницькою сільською радою Городоцького району Львівської області винесено наступні рішенні:
- від 29 вересня 2017 року № 512 про надання ОСОБА_2 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 0.0129 га в с. Керниця;
- від 29 вересня 2017 року № 513 про надання позивачу ОСОБА_1 дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), орієнтовною площею 0.12 га для обслуговування житлового будинку.
9. Відносно решти запитуваної позивачем земельної ділянки (яка знаходиться поблизу будинків АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 ) у розмірі 0,07 га, про яку йшлося в заяві позивача, адресованій Керницькій сільській раді Городоцького району Львівської області від 23 серпня 2017 року, то у вказаній частині заява позивача не була розглянута відповідачем.
10. Таким чином предмет спору стосуються земельної ділянки площею 0,07га, яка знаходиться поблизу домоволодінь 277 та АДРЕСА_2 , яка є предметом запиту за заявами як позивача так і гр. ОСОБА_2 .
11. Позивач стверджує, що він є фактичним землекористувачем названої земельної ділянки, якою тривалий час користувалися його покійні родичі, в підтвердження чого надає архівні витяги.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що рішення №512 прийнято суб`єктом владних повноважень, у межах наданих йому повноважень, відповідно до закону, з дотриманням встановленої процедури та відповідає усім вимогам, зазначеним у частині 2 статті 2 КАС України. При цьому, суд зазначив, що підстав, визначених частиною 3 статті 123 ЗК України, для відмови у наданні відповідачем дозволу ОСОБА_2 на виготовлення проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 0.0129 га в с. Керниця не встановлено.
13. При цьому суд зазначив, що за наслідками прийняття вказаного рішення у третьої особи - ОСОБА_2 право на користування чи власність на спірну земельну ділянку не виникло, оскільки вказане рішення є лише підставою для розробки проекту землеустрою.
14. Також суд першої інстанції зазначив, що встановити чи земельна ділянка, щодо якої третій особі надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, відноситься до земельної ділянки, щодо якої позивач має намір розробляти проект землеустрою, можливо лише під час розроблення такого проекту. Відтак, в ході розробки землеустрою є можливим встановлення обставини щодо наявності прав на обумовлену земельну ділянку у інших осіб.
15. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про скасування рішення відповідача в частині надання дозволу на розробку проекту землеустрою ОСОБА_2 і частково не погодився з висновками суду першої інстанції, а саме вважав, що відповідач неправомірно розглянув заяву позивача лише в частині, яка стосується земельної ділянки площею 0,12 га. Відносно решти земельної ділянки площею 0,07 га, то вказана заява у цій частині відповідачем нерозглянута, щодо неї не прийнято жодного рішення у встановленому порядку. Відтак, по відношенню до позивача, відповідач допустив протиправну тривалу бездіяльність (понад три роки) у не належному та не своєчасному розгляді його заяви.
16. Заявник на обґрунтування підстав касаційного оскарження судових рішень вказує на невідповідність висновків судів попередніх інстанцій практиці Верховного Суду, викладеній у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц, в якій зроблено висновок про те, що неконкурентне надання землі у користування за наявності двох або більше бажаючих не відповідає принципам забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; забезпечення гарантій прав на землю.
17. Позивач стверджує, що надання дозволу одночасно обом особам на цю ж саму земельну ділянку, призведе до ситуації протиправної правової нетерпимості між учасниками цих земельних відносин, тим самим буде створена штучна ситуація конфлікту правових інтересів.
18. Також позивач стверджує про самовільне захоплення третьою особою частини земельної ділянки, на яку претендує ОСОБА_1 .
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
20. За приписами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21. Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, посадових та службових осіб.
22. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до статті 55 Конституції України та статті 5 КАС України в порядку адміністративного судочинства.
23. В силу приписів частини першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
24. Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
25. У пункті 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
26. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
27. Якщо визнання незаконним рішення суб`єкта владних повноважень впливає на права третьої особи, то в такому випадку існує спір про право, що у свою чергу унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
28. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів в порядку цивільного судочинства.
29. Велика Палата Верховного Суду, приймаючи у подібних правовідносинах постанову від 21 серпня 2019 року у справі № 305/216/18 зазначила:
"… до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_3 оскаржив до суду рішення Міськради про надання ОСОБА_4 дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, щодо якої він також звертався до Міськради із заявою про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою, вважаючи, що саме він має право отримати у власність земельну ділянку, якою користується.
Крім того, як убачається зі справи, спірна земельна ділянка межує із землями ОСОБА_3 та була передана у спадок ОСОБА_5 ОСОБА_4 .
Як убачається із витягу з рішення Міськради від 25 червня 2018 року № 493, Міськрадою передано у власність ОСОБА_4 земельну ділянку, площею 1,0024 га (кадастровий номер 2123610100:53:002:0008) у АДРЕСА_3 .
Частиною першою статті 19 ЦПК передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, хоч у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 826/240/16".
30. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів погоджується із визначеним підходом.
31. У справі, що розглядається, ОСОБА_1 позовні вимоги мотивував тим, що після смерті ОСОБА_6 він успадкував житловий будинок АДРЕСА_1 , земельна ділянка для його обслуговування належала сім`ї ОСОБА_7 та передавалась в порядку спадкування, між тим, її розмір у погосподарських книгах поступово зменшувався. Після звернення із заявою до органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки, площею 0.19 га, що по АДРЕСА_1 , згідно з рішенням Керницької сільської ради від 29 вересня 2017 року №513 отримав дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), орієнтовною площею 0.12 га для обслуговування вищевказаного житлового будинку. В той час позивачу стало відомо про прийняття Керницькою сільською радою рішення від 29 вересня 2017 року №512 про надання дозволу ОСОБА_2 на виготовлення проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 0.0129 га в с. Керниця. Вважає, що рішення №512 порушує його права як фактичного користувача земельної ділянки, про яку йшлося у його заяві від 23 серпня 2017 року (відносно якої жодного рішення орган місцевого самоврядування не прийняв).
32. Верховний Суд зазначає, що виникнення спірних правовідносин у справі, що розглядається, зумовлено незгодою позивача з наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою ОСОБА_2 , яка є сусідкою позивача. При цьому для визначення того, чи порушує право позивача на земельну ділянку, що знаходиться у його користуванні, надання третій особі дозволу на розробку проєкту землеустрою необхідно встановити визначення конкретних площ земельних ділянок, якими користується кожен з сусідів та з`ясувати питання про те, чи відповідачем надано дозволи на розробку проєкту землеустрою щодо земельних ділянок, які не накладаються одна на одну.
33. З доводів касаційної скарги вбачається, що між позивачем і третьою особою є спір щодо межі домоволодінь.
34. Тобто, оцінка рішень та дій суб`єкта владних повноважень у цій справі прямо залежать від вирішення земельного спору між ОСОБА_1 і ОСОБА_2 , і тому Суд доходить висновку, що позовні вимоги у справі заявлено на поновлення порушеного цивільного (майнового) права позивача.
35. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що спір у цій справі не може бути вирішено у межах розгляду адміністративної справи.
36. Розгляд адміністративної справи окремо щодо лише щодо надання третій особі дозволу на розробку проєкту землеустрою без вирішення земельного спору між позивачем і третьою особою, може призвести до ситуації, коли виникне конфлікт між судовими рішеннями, що може призвести до правової невизначеності та ускладнення захисту порушених прав. Крім того, скасування рішення відповідача про надання дозволу на відведення земельної ділянки ОСОБА_2 в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами щодо права позивача і третьої особи на отримання у власність земельних ділянок під їхніми домоволодіннями. Тож не виконується основне завдання адміністративного судочинства.
37. Суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті спору та не врахували характер спірних правовідносин.
38. Абзацом 2 частини 1 статті 354 КАС України передбачено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
39. Таким чином, судові рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у цій справі, а касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
40. Згідно з частиною 1 статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
41. За правилами пункту 1 частини 1 статті 15 Цивільного процесуального кодексу України у редакції, чинній на час постановлення судом першої інстанції оскаржуваного рішення, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
42. Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України (у редакції, чинній на час постановлення судом першої інстанції оскаржуваного рішення; далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
43. Згідно зі статті 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
44. Ураховуючи суб`єктний склад цієї справи й те, що спірні правовідносини пов`язані з розмежуванням земельних ділянок між домоволодіннями сусідів, Верховний Суд дійшов висновку, що цей спір не є публічно-правовим, а тому має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
45. За приписами частини 1 статті 239 чинної редакції КАС України, позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
На підставі викладеного, керуючись статтями 139 242 341 345 349 354 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Городоцького районного суду Львівської області від 16 липня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2020 року скасувати.
Провадження у справі № 441/1868/17 закрити.
Роз`яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства, а також роз`яснити, що позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя О.П. Стародуб