ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 447/2659/16-а
адміністративне провадження № К/9901/44834/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Коваленко Н.В., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Миколаївського районного суду Львівської області від 23.08.2017 (судді - Павлів В.Р.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.10.2017 (судді - Мікула О.І., Качмар В.Я., Курилець А.Р.) у справі за позовом ОСОБА_1 до начальника відділу освіти Тростянецької сільської ради Тростянецької об`єднаної територіальної громади Миколаївського району Львівської області, третя особа - директор Липівської ЗОШ І-ІІІ ступенів Миколаївського району Львівської області ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
в с т а н о в и в :
У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнень позовних вимог (а.с. 106 - 118), просив:
визнати протиправним та скасувати рішення атестаційної комісії ІІ рівня відділу освіти ТОТГ від 05.05.2016 та протокол засідання атестаційної комісії ІІ рівня освіти ТОТГ №1 від 05.05.2015;
визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 21.03.2016 року №01-06/12 «Про затвердження списку осіб, зарахованих до кадрового резерву на посаду керівника навчального закладу громади» в частині, що стосується зарахування ОСОБА_2 ;
визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 29.04.2016 №01-07/18 «Про організацію та проведення атестації педагогічних працівників навчально-виховних закладів освіти Тростянецької ОТГ у 2016 - 2017 н.р.»;
визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 16.09.2016 №01-07/83 «Про призначення на посаду директора Липівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Миколаївського району Львівської області»;
зобов`язати атестаційну комісію ІІ відділу освіти ТОТГ повторно провести у встановленому законом порядку атестацію осіб, які претендують на зайняття посади директора Липівської ЗОШ І-ІІІ ступенів, із застосуванням механізму створення експертної групи з числа незалежних фахівців для об`єктивного оцінювання професійної діяльності кандидатів у повній відповідності до вимог наказу Міністерства освіти і науки України від 06.10.2010 №930 «Про затвердження Типового положення про атестацію педагогічних працівників».
Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом відділу освіти Тростянецької сільської ради ТОТГ Миколаївського району Львівської області від 29.04.2016 №01-07/18 у відповідності до Законів «Про освіту», «Про загальну середню освіту», «Про дошкільну освіту», «Про позашкільну освіту», Типового положення про атестацію педагогічних працівників від 06.10.2010 №930 з метою створення належних умов з підготовки та проведення атестації педагогічних працівників навчальних закладів освіти Тростянецької ОТГ у 2016 - 2017 н.р. створено атестаційну комісію та затверджено її склад. (а.с. 18)
Наказом відповідача від 21.03.2016 року №01-06/12 затверджено список осіб, зарахованих до кадрового резерву на посаду керівника навчального закладу громади. (а.с. 72)
05.05.2016 ОСОБА_2 звернулась до відповідача із заявою про призначення її на посаду директора Липівської ЗОШ І-ІІІ ступенів з 11.05.2016. (а.с. 140)
Начальником відділу освіти Тростянецької сільської ради ТОТГ Миколаївського району Львівської області внесено до атестаційної комісії подання про проведення атестації ОСОБА_2 , яка претендує на зайняття посади директора Липівської ЗОШ І-ІІІ ступенів. (а.с. 134)
05.05.2016 на засіданні атестаційної комісії ІІ рівня при відділі освіти Тростянецької сільської ради ТОТГ за результатами атестації прийнято рішення, яким рекомендовано ОСОБА_2 для призначення на посаду директора Липівської ЗОШ І-ІІІ ступенів. (а.с. 16 - 17)
Наказом відділу освіти Тростянецької сільської ради Тростянецької об`єднаної територіальної громади від 16.09.2016 №01-07/83 ОСОБА_2 призначено на посаду директора Липівської загальноосвітньої шкоди І-ІІІ ступенів з 26.09.2016. (а.с. 14)
Вважаючи вказані дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що на момент видачі наказу від 16.09.2016 №01-07/83 ОСОБА_2 не відповідала вимогам, визначеним ч. 2 ст. 24 Закону України «Про загальну середню освіту», оскільки атестація керівних кадрів освіти проведена з порушенням встановленого порядку. Крім того, ОСОБА_2 на підставі наказу від 21.03.2016 зарахована до кадрового резерву з порушенням визначеної законодавством процедури. Вважає, що внаслідок оскаржуваних рішень порушені його права, як батька чия дитина відвідує навчальний заклад.
Ухвалою Миколаївського районного суду Львівської області від 20.04.2017 позовні вимоги щодо визнання протиправним і скасування наказу від 29.04.2016 №01-07/18 «Про організацію та проведення атестації педагогічних працівників навчально-виховних закладів освіти Тростянецької ОТГ у 2016-2017 роках», визнання протиправним і скасування рішення атестаційної комісії ІІ рівня відділу освіти ТОТГ від 05.05.2016 та протоколу засідання атестаційної комісії ІІ рівня відділу освіти ТОТГ №1 від 05.05.2016 залишено без розгляду.
Постановою Миколаївського районного суду Львівської області від 23.08.2017, яка залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.10.2017, в задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не зазначив про захист яких своїх прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин він просить і яким саме чином оскаржувані рішення відповідача порушили його права, свободи та законні інтереси. Право особи має бути реальним, а не ілюзорним, а тому оскільки позов поданий неналежним позивачем, а заміна неналежного позивача належним суперечить вимогам статті 52 КАС України, в задоволенні позовних вимог слід відмовити.
Залишаючи без змін постанову суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірні накази за своєю юридичною суттю є актами індивідуальної дії, позивач не є стороною таких правовідносин у публічно-правовій сфері, оскільки відповідач не здійснював щодо позивача жодних управлінських функцій, пов`язаних із видачею спірних наказів. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку з прийняттям оскаржуваного акту, не породжує для нього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
При цьому судами відхилено доводи позивача на те, що він є батьком учня Липівської ЗОШ І-ІІІ ступенів, який зобов`язаний захищати права свого сина від директора, призначеного з порушенням процедури, а також є платником податків цієї територіальної громади, чиновники якої видають накази з порушенням процедури, оскільки вказані обставини не надають позивачу статусу учасника цих правовідносин з огляду на те, що для нього оскаржені накази не створили жодних юридичних наслідків.
З ухваленими у справі рішеннями не погодився позивач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове про задоволення позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що відповідачем допущено численні порушення встановленої законом процедури призначення керівником Липівської ЗОШ І-ІІІ ступенів ОСОБА_2 та порядку її зарахування до кадрового резерву на посаду керівника загальноосвітнього навчального закладу, в результаті прийнятих протиправних рішень відповідача директором зазначеної школи призначено особу, яка не відповідає кваліфікаційним вимогам, встановленим ч. 2 ст. 24 Закону України «Про загальну середню освіту».
При цьому своє право звернення до суду мотивує тим, що оскаржуваний наказ від 16.09.2016 №01-07/83 є про призначення ОСОБА_2 директором Липівської ЗОШ І-ІІІ ступенів наділяє останню відповідними управлінськими повноваженнями і тим самим породжує у нього та його сина, який є учнем даного навчального закладу, певні права та обов`язки в межах навчально-виховного процесу. Вважає, що спірним наказом відповідач наділив ОСОБА_2 повноваженнями щодо, зокрема, здійснення організації навчально-виховного процесу та видання наказів і розпоряджень, які є обов`язкові для виконання для всіх, в тому числі для нього та його сина, проте оскільки призначення цієї особи на вказану посаду відбулось з численними порушеннями, вказані обставини несуть в собі численні ризики прийняття такою особою управлінських рішень неналежної якості і ставить під загрозу весь навчально-виховний процес у школі.
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
За правилами частини 1 статті 2 КАС України, тут і далі в редакції до 15.12.2017, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до пунктів 1, 7 частини 1 статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
За змістом пунктів 18, 19 статті 4 КАС України (в редакції після 15.12.2017) нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Верховний Суд уже розглядав справи №800/489/17, №9901/415/18 з подібними правовідносинами і дійшов наступних висновків:
«Оскільки позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин зі створення та ліквідації конкретних судів, передбачених в оскарженому Указі індивідуального характеру, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.
Доводи позивача щодо можливого впливу Указу на коло його прав та інтересів, зокрема, права на здійснення професійної діяльності з надання правничої допомоги у суді, не спростовують зазначеного висновку Великої Палати Верховного Суду, оскільки адресатами актів щодо створення або ліквідації організації (органу влади, підприємства, установи тощо), тобто особами, для яких у зазначених актах передбачені права та/чи обов`язки, завжди є конкретно визначені, персоніфіковані суб`єкти (ці організації) незалежно від того, чи створення або ліквідація будь-якої організації потенційно може вплинути на невизначене коло суб`єктів (наприклад, на осіб, які бажають у певній організації отримати конкретні послуги - юридичні, освітні, медичні, адміністративні тощо).».
Предметом оскарження у справі, яка розглядається, є накази про зарахування третьої особи до кадрового резерву та призначення на посаду директора школи, та похідна вимога про проведення повторної атестації.
За своєю природою оскаржувані накази є актами індивідуальної дії, позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин щодо атестації та призначення на посади педагогічних працівників, а відтак, враховуючи наведені вище висновки Верховного Суду оскаржувані накази не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.
Позивач помилково вважає оскаржувані накази нормативно-правовими актами, оскільки вони не встановлюють, не змінюють, не припиняють (скасовують) загальні правила регулювання однотипних відносин, і не розраховані на довгострокове та неодноразове застосування, а відтак не відповідають поняттю нормативно-правового акту, визначеному статтею 4 КАС України.
Покликання позивача на ймовірну подальшу участь його дитини в навчальному процесі за участі третьої особи не робить його учасником спірних правовідносин і не зумовлює виникнення підстав для судового контролю та оскарження на етапі атестації та призначення цієї особи на посаду.
Суди правильно встановили фактичні обставини та зміст спірних правовідносин. Однак неправильно застосували норми процесуального права щодо наслідків відсутності у особи права на захист, тобто права звернення до суду.
За правилами частини 3 статті 3 КАС України, у чинній редакції, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції із закриттям провадження у справі.
Процесуальні порушення судами попередніх інстанцій, на які посилається позивач в обґрунтування касаційної скарги, в даному випадку не можуть бути підставою для скасування судових рішень, оскільки за правилами частини 1 статті 354 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Враховуючи встановлені під час здійснення касаційного розгляду цієї справи порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги, яку задовольнити частково, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати і закрити провадження у справі. При цьому, з огляду на відсутність спору, який підпадав би під судову юрисдикцію, колегія суддів не роз`яснює позивачу, в порядку якого судочинства такий повинен вирішуватися.
Керуючись статтями 238 239 345 349 354 359 Кодексу адміністративного судочинства України,-
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Миколаївського районного суду Львівської області від 23.08.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.10.2017 у даній справі скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
Н.В. Коваленко
В.М. Кравчук