ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 вересня 2024 року
м. Київ
справа №460/10903/22
адміністративне провадження № К/990/31808/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року (головуючий суддя Дуляницька С.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2022 року (головуючий суддя Шевчук С.М., судді: Кухтей Р.В., Іщук Л.П.) у справі № 460/10903/22 за позовом Керівника Сарненської окружної прокуратури до Дубровицької міської ради Рівненської області, третя особа: Відділ містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, приватизації, комунальної власності, надзвичайних ситуацій, цивільного захисту населення, мобілізаційної оборонної роботи і охорони праці Дубровицької міської ради Рівненської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
11 квітня 2022 року Керівник Сарненської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Дубровицької міської ради Рівненської області, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив суд:
визнати протиправною бездіяльність Дубровицької міської ради Рівненської області стосовно невжиття заходів щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Дубровиця Сарненського району Рівненської області;
зобов`язати Дубровицьку міську раду Рівненської області вчинити дії щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Дубровиця Сарненського району Рівненської області шляхом прийняття відповідного рішення згідно вимог чинного законодавства.
Ухвалою суду першої інстанції від 19 травня 2022 року залучено до участі у справі, як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Відділ містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, приватизації, комунальної власності, надзвичайних ситуацій, цивільного захисту населення, мобілізаційної оборонної роботи і охорони праці Дубровицької міської ради.
Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2022 року, провадження у справі № 460/10903/22 закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
15 листопада 2022 року на адресу Верховного Суду вдруге надійшла касаційна скарга заступника керівника Рівненської обласної прокуратури, надіслана 10 листопада 2022 року, в якій скаржник просить скасувати ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2022 року і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Інші часники правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористалися, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги обґрунтовано протиправною бездіяльністю Дубровицької міської ради Рівненської області щодо не вжиття заходів з розроблення історико-архітектурного опорного плану м. Дубровиця Сарненського району Рівненської області.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що місто Дубровиця Сарненського району Рівненської області Постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26 січня 2001 року включено до Списку історичних населених пунктів та зберегло історичний ареал - частину населеного місця, на якій розташовано об`єкти культурної спадщини, межі цієї території мають бути визначені в історико-архітектурному опорному плані зазначеного населеного пункту.
Листом Управління культури та туризму Рівненської обласної державної адміністрації від 18 січня 2022 року № 122/0/22 поінформовано, що історико -архітектурний опорний план міста Дубровиця не розроблено.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановляючи ухвалу про закриття провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що спір між прокуратурою та міською радою щодо примусу до виконання Дубровицькою міською радою своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС України не передбачена.
Судом апеляційної інстанції зазначено, що спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини є відповідний орган центральної виконавчої влади, обласна державна адміністрація та виконавчий орган міської ради, а не Дубровицька міська рада, як зазначає прокурор у своєму позові.
На думку суду апеляційної інстанції, на відміну від зазначеного прокурором, спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах, до сфери повноважень яких віднесено захист інтересів держави в тому числі і з питань розроблення історико -архітектурного опорного плану міста Дубровиця Сарненського району Рівненської області є Міністерство культури та інформаційної політики України та Рівненська обласна державна адміністрація в особі її структурних підрозділів Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації та Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації.
Судом апеляційної інстанції зауважено, що зміст позовної заяви та доводи апеляційної скарги не містить жодної інформації та доказів з приводу дослідження прокурором обставин щодо неналежного захисту або не здійснення судового чи досудового захисту інтересів держави у спірних правовідносинах Міністерством культури та інформаційної політики України та Рівненською обласною державною адміністрацією в особі її структурних підрозділів Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації та Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації, наявності та/або відсутності у них відповідних повноважень у сфері захисту інтересів держави, за наявності чого прокурор міг набути право на звернення до суду в інтересах держави до відповідного виконавчого органу сільських, селищних і міських рад.
Також судом апеляційної інстанції зазначено, що згідно з положеннями частин 3, 4, 5 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 2.1. Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту замовником історико-архітектурного опорного плану є не міська рада, а відповідний виконавчий орган сільських, селищних і міських рад.
В свою чергу міська рада у спірних правовідносинах наділена повноваженнями лише щодо затвердження історико-архітектурного опорного плану після його розробки в установленому порядку.
З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у спірних правовідносинах наявні спеціально уповноважені органи, до сфери повноважень яких віднесено реалізація та захист спірних інтересів держави, а доводами апеляційної скарги прокурора не доведено обставин що вказані спеціально уповноважені органи певними діями, рішеннями чи бездіяльністю не сприяють захисту інтересів держави як в судовому так і позасудовому порядку, або у вказаних органів відсутні відповідні повноваження на їх захист.
Водночас суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно зазначеного ним відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, які певними діями, рішеннями чи бездіяльністю не сприяють захисту інтересів держави як в судовому так і позасудовому порядку.
Скаржник стверджує, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, а саме статті 19 131-1 Конституції України, стаття 23 «Про прокуратуру», стаття 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», стаття 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та допущено порушення норм процесуального права, а саме вимог статей 2 4 5 53 248 322 КАС України.
Наполягає на тому, що саме на Дубровицьку міську раду покладено повноваження щодо прийняття відповідно до пункту 54 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою КМУ від 01 вересня 2021 року № 926 (далі також Порядок № 926) рішення про розроблення (внесення змін) історико -архітектурного опорного плану населеного пункту, однак саме бездіяльність міської ради як суб`єкта владних повноважень сприяє порушенню основних засад державної політики щодо охорони та збереження об`єктів культурної спадщини, а також дотримання вимог містобудівного законодавства, що у свою чергу є порушенням загальнодержавних інтересів та відповідно до статті 131-1 Конституції України покладає на прокурора обов`язок представництва в суді.
Також з покликанням на пункт 54 Порядку № 926 зазначає, що замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради є виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міська держадміністрації.
Акцентує увагу на тому, що відповідний відділ (виконавчий орган), який залучений у межах цієї справи, як третя особа на стороні відповідача не є самостійним відповідачем у справі.
Стверджує, що суд апеляційної інстанції помилково покликався на Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02 червня 2011 року № 64, оскільки такий втратив чинність.
Вважає, що інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади і суспільства, зокрема у такій сфері як містобудування та охорона культурної спадщини, оскільки відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, а виконання вимог такого закону в першу чергу покладено на органи місцевого самоврядування, на підвідомчій території якого знаходяться відповідні об`єкти культурної спадщини та історичне населене місце (виключна компетенція та делеговані повноваження).
На думку скаржника, беручи до уваги бездіяльність органу місцевого самоврядування та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування щодо прийняття відповідних рішень в межах їхньої компетенції, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано закрили провадження у справі.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.
Відповідно до вимог статті 5 Закону України 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі також Закон № 2780-XII) однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.
В статті 1 Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі також Закон № 1805-111) надано визначення таких термінів:
охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;
історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;
історичне населене місце - це населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.
Згідно із частинами третьою та четвертою статті 32 Закону № 1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у Порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Відповідно до частин четвертої - сьомої статті 17 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038) для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.
Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.
Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» як обмеження у використанні земель у сфері забудови.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Згідно із статтею 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень обласних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого належить: здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення та погодження відповідних програм охорони культурної спадщини; погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхленням від них; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
Відповідно до підпункту 6 пункту а частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР (далі Закон також № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі також Порядок № 318).
За змістом пунктів 1-2, 4-7 Порядку № 318 історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови.
Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.
Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.
Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.
Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів;
Пунктами 10, 12, абзацом другим пункту 16 Порядку № 318 передбачено, що історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.
Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
Розроблення містобудівної документації є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 вересня 2021 року № 926 (далі також Порядок № 926).
Порядок № 926 визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.
За змістом підпунктів 12, 16 пункту 2 Порядку № 926 історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території;
науково-проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали історико-архітектурного опорного плану, в яких містяться результати проведення наукових досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення і якими визначаються наявність, розташування, характеристики об`єктів нерухомої культурної спадщини, їх територій та зон охорони, межі історичних ареалів.
Пунктом 23 Порядку № 926 передбачено, що плани зонування територій населених пунктів у межах території територіальної громади та історико-архітектурні опорні плани з визначенням меж історичних ареалів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, розробляються одночасно із генеральними планами та включаються до комплексного плану як невід`ємні складові генеральних планів відповідних населених пунктів.
Відповідно до пунктів 54-55 Порядку № 926 рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.
Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 878 від 26 січня 2001 року місто Дубровиця включено до списку історичних поселень України ( рік заснування -1005).
За інформацією, відображеною у листі Управління культури та туризму Рівненської обласної державної адміністрації від 18 січня 2022 року № 122/0/22, історико -архітектурний опорний план міста Дубровиця не розроблено.
Зважаючи на доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, беручи до уваги висновки судів попередніх інстанцій, колегія суддів вважає, що під час розгляду цієї справи у касаційному порядку належить надати відповідь на питання про те, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення до суду прокурора з цим позовом, чи наявні у спірних правовідносинах органи, уповноважені здійснювати захист таких інтересів у обраний прокурором спосіб (у судовому порядку), наявності чи відсутності у прокурора права на звернення до суду з цим позовом, обґрунтованості вказаних ним підстав для представництва інтересів держави у суді, а також проте, чи взагалі передбачено КАС України можливість розгляду такого спору адміністративним судом.
Відповідаючи на окреслені вище питання, колегія суддів звертає увагу на висновки Верховного Суду щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц наведено правову позицію про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Цей же висновок Велика Палата Верховного Суду наводила й у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
Подібний висновок щодо застосування норм права викладено Великою Палатою Верховного Суду й у постанові від 13 лютого 2019 року в адміністративній справі № 826/13768/16, у якій Суд, погоджуючись із правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 25 квітня 2018 року у адміністративній справі № 806/1000/17, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
У цій же постанові наголошено, що перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Водночас підкреслено, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Також, за висновками щодо застосування норм права, які містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (аналогічна правова позиція викладена й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).
У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Підкреслювала, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Тому Велика Палата Верховного Суду констатувала, що за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 також зауважила, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого - коло відповідачів.
Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.
У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у адміністративній справі № 826/13768/16).
Отже, надаючи оцінку доводам, наведеним в обґрунтуванні наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій повинні були з`ясувати, зокрема, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення прокурора до суду та чи наявні у спірних правовідносинах органи, які уповноважені законом на захист цих інтересів у обраний прокурором спосіб, тобто шляхом подання відповідної позовної заяви.
На цьому наголошувалося й у пунктах 56 та 66 постанови Верховного Суду від 20 червня 2023 року, якою цю ж справу з указаних підстав було направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Так, у пункті 298 постанови Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі № 460/3890/20 зазначалось, що з урахуванням положень частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно та з посиланням на відповідні норми права, визначає, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).
У цьому ж Рішенні Конституційного Суду України виокремлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
За наведеного можна зробити висновок, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Подібна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 у справі № 0440/6596/18 та від 1 червня 2022 року у справі №260/1815/21, від 22 листопада 2023 року у справі № 320/835/23.
Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Верховний Суд не оминає увагою і те, що Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31 січня 2023 року у справі №640/8728/21).
У постанові від 11 вересня 2024 року у справі № 580/7276/21 за подібного предмету спору, колегія суддів зазначила таке:
81 «…» Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації як юридична особа публічного права й орган охорони культурної спадщини, визначений у статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини", до компетенції якого належить: здійснення у межах відповідної адміністративної одиниці повноважень щодо забезпечення та організації виконання вказаного Закону та прийнятих відповідно до нього підзаконних актів, інших нормативних документів, якими врегульовані правовідносини у сфері охорони культурної спадщини; створення умов для збереження та відтворення традиційного характеру середовища історичних ареалів населених місць, уповноважений виконувати функції держави у таких правовідносинах і має право захищати інтереси держави у цій сфері відносин у судовому порядку.
82. Наявність таких повноважень витікає з прямих норм закону та підтверджена судовою практикою Верховного Суду.
83. Що ж стосується права на звернення до суду Мінкультури з позовом стосовно захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, то це питання також вже було предметом дослідження у Верховному Суді, який у постанові від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, прийнятій у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, проаналізувавши норми частини першої статті 3 та пунктів 13, 14, 17 частини другої статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини", пункту 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885, дійшов висновку про те, що Міністерство культури та інформаційної політики України є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, які також стосувались охорони культурної спадщини.
84. Під час розгляду цієї справи підстав для відступу від таких висновків Верховного Суду колегія суддів не вбачає й додатково акцентує увагу на приписах частини першої статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади".
85. За цими нормами міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
86. Тобто наявність у органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій та Мінкультури повноважень на здійснення функцій держави у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини, а також на захист інтересів держави у цих правовідносинах у судовому порядку підтверджується нормами права та висновками Верховного Суду щодо їх застосування, відступу від яких не здійснювалося.
87. Згідно ж з установленими у справі обставинами та наявними у ній матеріалами, у поданій прокурором позовній заяві зазначалось, що у зв`язку з невчиненням відповідачем дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси, як складової частини Генерального плану м. Черкаси, виникає загроза самовільної, хаотичної, шкідливої для майбутніх поколінь, невідновлюваної та неконтрольованої забудови історичних місць на території міста, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади.
88. З наведеного констатується, що звернення до суду з цим позовом обумовлене необхідністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, які у спірних правовідносинах виражаються у забезпеченні виконання усіх визначених законом заходів, у тому числі замовлення розроблення відповідної містобудівної та науково - проєктної документації, з метою збереження та захисту традиційного характеру середовища історичного ареалу міста Черкаси і розташованих у його межах об`єктів культурної спадщини.
89. Тому колегія суддів вважає, що наведені прокурором у позовній заяві обґрунтування є сумісними з поняттям "інтереси держави", а твердження про те, що ці інтереси уповноважені захищати Мінкультури та відповідний орган охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації, яким у спірних правовідносинах виступає Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, визнає слушними і такими, що ґрунтуються на законі та судовій практиці Верховного Суду.
90. Отже Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі мав право на звернення до суду в особі Мінкультури та вищезгаданого Управління Черкаської ОДА й довів наявність інтересів держави, які можуть бути об`єктом судового захисту за таким позовом, а тому суди попередніх інстанцій повинні були перевірити, чи було дотримано прокурором встановлений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" порядок звернення до суду у випадку, коли існує орган, уповноважений на виконання функцій держави у спірних правовідносинах та на захист цих інтересів у судовому порядку, але не здійснює, або неналежним чином здійснює захист таких інтересів держави.».
Звертаючись до суду з позовом, прокурор зазначив про відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії щодо розроблення та затвердження історико- архітектурного опорного плану міста Дубровиця.
Відповідно до пункту 1 Положення «Про Міністерство культури та інформаційної політики України», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885 (далі також Положення № 885), Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 7 Постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2019 року № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», Міністерство культури, молоді та спорту є правонаступником майна, прав і обов`язків Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.
Згідно пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2020 року № 238 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади», перейменовано Міністерство культури, молоді та спорту на Міністерство культури та інформаційної політики.
Міністерство культури та інформаційної політики є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісним майновим комплексом Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин в Україні, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.
Згідно з підпунктом 94 пункту 4 Положення № 885 МКІП встановлює режим використання пам`яток національного значення, їх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць.
В силу пункту 103 Положення № 885 МКІП затверджує: державні норми і правила з питань охорони культурної спадщини; методики і правила дослідження об`єктів культурної спадщини; порядок обліку об`єктів культурної спадщини; типове положення про консультативні ради для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, мм. Києва та Севастополя, інших населених пунктів; форми дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території, на якій розташовані пам`ятки, та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою; зразок облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини; форму акта технічного стану пам`ятки; форму звітності (адміністративні дані) про пам`ятки і об`єкти культурної спадщини та інструкцію про її заповнення; порядок розроблення плану організації території історико-культурного заповідника та історико-культурної заповідної території; порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них.
Повноваження обласної державної адміністрації визначені Законом «Про місцеві адміністрації».
Відповідно до статей 13 та 16 названого Закону до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, серед іншого належить вирішення питань науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей та інших питань, віднесених законами до їх повноважень. Місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за охороною пам`яток історії та культури, збереженням житлового фонду
Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право: звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України (пункт 5 статті 28 Закону України «Про місцеві адміністрації»).
Як встановлено судом апеляційної інстанції, відповідно до Положення про управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації у редакції затвердженій розпорядження голови облдержадміністрації від 13 березня 2019 року № 209, що міститься на сайті офіційному сайті Рівненської обласної адміністрації https://www.rv.gov.ua/, Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації (далі - управління) є структурним підрозділом обласної державної адміністрації та серед іншого забезпечує захист у межах своїх повноважень об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження та здійснює контроль за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини.
Окрім того, пунктами 1 та 5 Положення про департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Рівненської обласної державної адміністрації від 15 вересня 2021 р. № 691 (що міститься на офіційному сайті Рівненської обласної адміністрації https://www.rv.gov.ua/), установлено, що Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації (далі - департамент) є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, до сфери повноважень якого входить:
аналіз стану та тенденції соціально-економічного і культурного розвитку у галузі будівництва та архітектури Рівненської області та вживає заходів до усунення недоліків; здійснює моніторинг реалізації схеми планування території області, стану розроблення, оновлення містобудівної документації на регіональному та місцевому рівнях; забудови та іншого використання територій;
забезпечення контролю в установленому порядку діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з питань делегованих повноважень, передбачених підпунктом «б» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (який передбачає, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації);
координування діяльність суб`єктів містобудування щодо комплексного розвитку територій, забудови населених пунктів на території області, поліпшення їх архітектурного вигляду, збереження традиційного характеру середовища і об`єктів архітектурної та містобудівної спадщини.
Відтак, законодавством визначено органи, на які покладено функції державного управління у сфері охорони культурної спадщини.
Колегія суддів зауважує, що реалізація прокурором права на звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, невід`ємно пов`язана із необхідністю доведення невиконання або неналежного виконання уповноваженим органом своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини.
Судом апеляційної інстанції зауважено, що зміст позовної заяви та доводи апеляційної скарги не містить жодної інформації та доказів з приводу дослідження прокурором обставин щодо неналежного захисту або не здійснення судового чи досудового захисту інтересів держави у спірних правовідносинах вищезазначеними органами, на які покладено функції державного управління у сфері охороникультурної спадщини, наявності та/або відсутності у них відповідних повноважень у сфері захисту інтересів держави, за наявності чого прокурор міг набути право на звернення до суду в інтересах держави до відповідного виконавчого органу сільських, селищних і міських рад.
Проте суди попередніх інстанцій помилково закрили провадження у справі з покликанням на те, що прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно зазначеного ним відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, які певними діями, рішеннями чи бездіяльністю не сприяють захисту інтересів держави як в судовому так і позасудовому порядку.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі № 905/1907/21 зазначено:
« 8.58. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (підпункти 8.33-8.41)».
В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини 1 статті 240 КАС України).
Суд першої інстанції перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави помилково дійшов висновку про закриття провадження у справі, а не залишення позову без розгляду. Суд апеляційної інстанції вказаного порушення також не усунув.
В свою чергу, правові висновки Верховного Суду у постанові від 30 серпня 2021 року у справі № 814/1433/18, на які покликався суд першої інстанції, сформовані за правовідносин, які не є подібними до спірних правовідносин в межах справи, яка переглядається.
Скаржником вірно зазначено, що суд апеляційної інстанції помилково покликався на Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 64 від 02 червня 2011 року (чинний до 19 жовтня 2021 року), оскільки такий втратив чинність на час виникнення спірних правовідносин. Проте такі доводи не випливають на результат касаційного перегляду.
Відповідно до статті 349 КАС України Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
З огляду на вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку про неправильне застосування судом першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень та ухвалення рішення про залишення позову без розгляду.
На підставі викладеного, керуючись статтями 139 169 240 242 341 345 349 351 354 355 356 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури задовольнити частково.
Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2022 року у справі № 460/10903/22 скасувати.
Позов Керівника Сарненської окружної прокуратури до Дубровицької міської ради Рівненської області, третя особа: Відділ містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, приватизації, комунальної власності, надзвичайних ситуацій, цивільного захисту населення, мобілізаційної оборонної роботи і охорони праці Дубровицької міської ради Рівненської області, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду : С.М. Чиркін
В.М. Кравчук
В.М. Шарапа