№ 460/209/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 460/209/19

адміністративне провадження № К/9901/17222/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Прокуратури Рівненської області

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 (головуючий суддя - Р.Б. Хобор, судді - Я.С. Попко, Р.П. Сеник)

у справі № 460/209/19

за позовом Заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави

до Рівненської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Департамент патрульної поліції,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Рівненське шляхово-експлуатаційне управління автомобільних доріг,

про визнання бездіяльності незаконною, зобов`язання вчинення певних дій,

установив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Заступник керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Рівненської міської ради, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів у м. Рівне, в тому числі на територіях, прилеглих до навчальних закладів м. Рівного;

1.2. зобов`язати відповідача вжити, в межах компетенції, заходи, спрямовані на забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів у м. Рівне, шляхом проведення аналізу аварійності на дорогах міста, приведення у відповідність до законодавства про дорожній рух Комплексної схеми організації дорожнього руху в м. Рівному, а також, вжити заходи спрямовані на забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на територіях, прилеглих до навчальних закладів м. Рівного шляхом:

- встановлення або заміни дорожнього знаку 1.33 «Діти» Правил дорожнього руху (далі - ПДР) (ЗОШ № 3 вул. Бичківського (4 шт.), ЗОШ № 6 вул. Руська (4 шт.) та вул. О. Пчілки (4 шт.), ЗОШ № 10 вул. Нова (1 шт.), вул. Видумка (1 шт.), ЗОШ № 13 вул. Богоявленська заміна (1 шт.), ЗОШ № 14 вул. Басівкутська (1 шт.) та вул. Малорівненська (4 шт.), ЗОШ № 21 вул. Шевченка (2 шт.), ЗОШ № 24 вул. Кобзарська (4 шт.), ЗОШ № 25 вул. Є. Коновальця заміна (1 шт.), ЗОШ № 28 вул. Мельника (1 шт.), НВК ліцей-інтернат вул. Котляревського (2 шт.);

- нанесення дорожньої розмітки 1.1, 1.14.1 ПДР та дорожньої розмітки з символами дорожнього знаку «Діти» та надписів «Школа» (ЗОШ № 2 вул. 24 Серпня, ЗОШ № 3 вул. Калнишевського, ЗОШ № 4 вул. Жуковського, ЗОШ № 6 вул. Руська та вул. О. Пчілки, ЗОШ № 14 вул. Малорівненська, ЗОШ № 18 по вул. Осіпова, ЗОШ № 21 вул. Шевченка, ЗОШ № 24 вул. Гайдамацька та вул. Кобзарська, ЗОШ № 26 вул. Павлюченка, НВК Ліцей-інтернат вул. Котляревського, школа Центр-Надії вул. Міцкевича);

- встановлення табличок до дорожніх знаків 7.2.1. ПДР (ЗОШ № 3 вул. Бичківського (1 шт.), ЗОШ № 6 вул. Руська (2 шт.) та вул. О. Пчілки (2 шт.), ЗОШ № 10 вул. Нова (1 шт.) та вул. Видумка (1 шт.), ЗОШ № 14 вул. Малорівненська (2 шт.), ЗОШ № 21 вул. Шевченка (1 шт.), ЗОШ № 24 вул. Кобзарська (2 шт.), НВК ліцей-інтернат вул. Котляревського (1 шт.);

- зрізання гілля дерев, що обмежує видимість дорожніх знаків (ЗОШ № 1 вул. Литовська, вул. С. Петлюри та вул. Пр. Миру, ЗОШ № 2 вул. 24 Серпня, ЗОШ № 3 вул. Я. Бичківського, Калнишевського та вул. Герцена, ЗОШ № 4 вул. Кн. Ольги, ЗОШ № 5 вул. Кн. Володимира, ЗОШ № 6 вул. Руська та вул. О. Пчілки, ЗОШ № 9 вул. М. Вовчка, ЗОШ № 10 вул. Технічна, ЗОШ № 13 вул. Богоявленська та вул. Гагаріна, ЗОШ № 15 вул. Пушкіна, ЗОШ № 19 вул. Корольова, ЗОШ № 20 вул. О. Теліги, ЗОШ № 22 вул. Кн. Романа та вул. Г. Безручка, ЗОШ № 24 вул. Гайдамацька та вул. Кобзарська, ЗОШ № 25 вул. Є. Коновальця, школа «Центр-Надії» вул. Міцкевича);

- ліквідації ямковості (ЗОШ № 1 вул. Литовська, ЗОШ № 3 вул. Я. Бичківського, ЗОШ № 4 вул. Кн. Ольги, ЗОШ № 6 вул. Руська, ЗОШ № 10 вул. Технічна, ЗОШ № 14 вул. Малорівненська, ЗОШ № 21 вул. Шевченка, ЗОШ № 26 по вул. Павлюченка).

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що за результатами проведеної роботи, з метою контролю за станом утримання вулиць та доріг, Управління патрульної поліції в Рівненській області 23.08.2018 склало акт обстеження вулично-дорожньої мережі, прилеглої до загальноосвітніх навчальних закладів та встановило ряд недоліків, які негативно впливають на безпеку дорожнього руху, зокрема, відсутні дорожні знаки «Діти», розмітки 1.1, 1.14.1 ПДР та напису «Школа», є гілля дерев, які заважають оглядовості дорожніх знаків та ями на дорозі. За результатами проведеної перевірки, Управління патрульної поліції в Рівненській області вручило відповідачу два приписи, щодо забезпечення безпеки дорожнього руху. Крім того, під час спільного обстеження, співробітниками патрульної поліції з представниками комунальних організацій м. Рівного виявлено факти зменшення висоти (зрізання) конструкції пристроїв примусового зниження швидкості на ділянках вулиць О. Теліги та Є. Коновальця, що прилягають до закладів освіти, з метою підвищення пропускної здатності вулиць. Позивач зазначив, що приписи Управління патрульної поліції в Рівненській області відповідач не виконав, а тому позивач, з метою забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на територіях поблизу навчальних закладів м. Рівного, які, у разі їх не усунення, можуть призвести до настання тяжких наслідків для життя та здоров`я дітей, звернувся за захистом інтересів держави до суду.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 10.12.2019 позов задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність Рівненської міської ради у незабезпеченні безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на територіях, прилеглих до навчальних закладів м. Рівного та неприведення у відповідність до Закону України «Про дорожній рух» Комплексної схеми організації дорожнього руху в м. Рівному. Зобов`язано Рівненську міську раду вжити заходи на виконання вимог Законів України «Про дорожній рух», «Про автомобільні дороги» та «Про охорону дитинства», спрямовані на забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на територіях, прилеглих до навчальних закладів м. Рівного, шляхом встановлення або заміни дорожніх знаків та табличок до них, нанесення дорожньої розмітки, зрізання гілля дерев, що обмежує видимість дорожніх знаків, забезпечення належного освітлення на пішохідних переходах і прилеглих ділянках в темну пору доби, ліквідації ямковості на прилеглих до навчальних закладів м. Рівного територіях, приведення у відповідність конструкції пристроїв примусового зниження швидкості на ділянках вулиць Олени Теліги та Євгена Коновальця, проведення аналізу аварійності на дорогах міста та приведення у відповідність до Закону України «Про дорожній рух» Комплексної схеми організації дорожнього руху в м. Рівному.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що Рівненською міською радою заходи щодо забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на прилеглій до територій навчальних закладів міста не вживаються. Крім того, в ході судового розгляду встановлено недостатню роботу відповідача та підпорядкованих структур щодо забезпечення належним освітленням пішохідних переходів та прилеглих зон, в тому числі біля навчальних закладів, що на думку суду першої інстанції підлягає негайному виправленню.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 апеляційну скаргу Рівненської міської ради задоволено. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10.12.2019 у справі № 460/209/19 скасовано та прийнято постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

6. Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що приписи, які винесло Управління патрульної поліції у Рівненській області від 16.11.2018 та 23.01.2019 не містили конкретного строку їх виконання, а Рівненська міська рада в особі своїх структурних підрозділів частково усунула недоліки в організації дорожнього руху, які вказані у приписах від 16.11.2018. Крім того, апеляційний суд взяв до уваги, що у Програмі реформування та розвитку житлово-комунального господарства міста Рівного на 2015-2019 роки Рівненська міська рада передбачила на поточний ремонт та утримання вулиць і доріг - 75 млн. грн., нанесення дорожньої розмітки - 1,5 млн. грн., встановлення дорожніх знаків - 500 тис. грн., утримання зелених зон та місць відпочинку 19 млн. грн. Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку, що Рівненська міська рада не допустила бездіяльності, оскільки частково усунула недоліки, які вказані у приписах від 16.11.2019 та вжила заходів щодо усунення решти недоліків, які вказані у приписах від 23.01.2019 у 2019 році.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

7. У касаційній скарзі позивач з висновками суду апеляційної інстанції не погоджується, вважає рішення апеляційного суду таким, що винесено з порушенням та неправильним застосуванням норм матеріального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції. Підставою касаційного оскарження судового рішення позивач вказує пункт 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: оскарження судового рішення у зв`язку з неправильним застосуванням судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права у випадку, передбаченому частиною другою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України: якщо суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що обов`язок доказування відсутності бездіяльності органу місцевого самоврядування у даних правовідносинах покладається саме на відповідача по справі - Рівненську міську раду. Однак, всупереч норм статей 74 77 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про відсутність бездіяльності міської ради не дивлячись на те, що відповідачем не доведено з посиланням на належні та допустимі докази вжиття ним усіх необхідних заходів для забезпечення безпеки дорожнього руху на території біля навчальних закладів міста. Позиція інших учасників справи

8. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити постанову апеляційного суду без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Рух касаційної скарги

9. Ухвалою Верховного Суду від 12.08.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Прокуратури Рівненської області.

10. Ухвалою Верховного Суду від 14.12.2021 адміністративну справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

11. Відповідно до інформації Управління патрульної поліції в Рівненській області Департаменту патрульної поліції Національної поліції України (далі - УПП) на вулично-дорожній мережі м. Рівного за 12 місяців 2018 року зареєстровано 906 дорожньо-транспортних пригод, з них 150 пригод з потерпілими, внаслідок яких загинуло 10 осіб, з яких 2 дітей. Травмовано в дорожньо-транспортних пригодах 182 особи, з яких 27 дітей.

12. З метою контролю за станом утримання вулиць та доріг, а також відповідно до доручення заступника Голови Національної поліції - керівника патрульної поліції Фацевича О.Ю. про затвердження Плану заходів Національної поліції України щодо проведення з 17 по 30 вересня 2018 року профілактичних заходів «Безпечна дорога до школи», Управлінням патрульної поліції в Рівненській області, яке є структурним підрозділом Департаменту патрульної поліції без права юридичної особи, проведено обстеження ділянок вулиць та доріг в межах обслуговування УПП, що прилягають до закладів освіти.

13. За результатами проведеної роботи Управлінням патрульної поліції в Рівненській області 23.08.2018 складено акт обстеження вулично-дорожньої мережі прилеглої до загальноосвітніх навчальних закладів та встановлено ряд недоліків, які негативно впливають на безпеку дорожнього руху.

14. Обстеженням встановлено наступні порушення:

- прилегла до навчального закладу територія не обладнана дорожніми знаками 1.33 «Діти» або такий знак потребує заміни (ЗОШ №1 по вул. Литовська, ЗОШ №3 по вул. Бичківського, ЗОШ №11 по вул. Відінська, ЗОШ №12 по вул. Відінська, ЗОШ №13 по вул. Богоявленська, ЗОШ №14 по вул. Басівкутська та вул. Малорівненська, ЗОШ №4 по вул. Кн. Ольги, ЗОШ №6 по вул. Поповича, вул. Руська та вул. О. Пчілки, ЗОШ №9 по вул. М. Вовчка, ЗОШ №10 по вул. Грушевського, ЗОШ №24 по вул. Гайдамацька та вул. Кобзарська, ЗОШ №25 по вул. Є. Коновальця, ЗОШ №28 по вул. А. Мельника, ЗОШ №16 по вул. Чорновола, ЗОШ №17 по вул. Тиннівська, ЗОШ №18 по вул. Осіпова, ЗОШ №21 по вул. Шеченка, НВК Ліцей-інтернат по вул. Котляревського);

- відсутня дорожня розмітка 1.1., 1.5, 1.6, 1.14.1 та дорожньої розмітки з символами дорожнього знаку «Діти» та написи «ШКОЛА» (ЗОШ №2 по вул. 24 Серпня, 2, ЗОШ №12 по вул. Відінська, ЗОШ №14 по вул. Басівкутська та вул. Малорівненська, ЗОШ №6 по вул. Руська та вул. О. Пчілки, ЗОШ №9 по вул. Відінська, ЗОШ №10 по вул. Грушевського, ЗОШ №24 по вул. Гайдамацька та вул. Кобзарська, школа «Центр-Надії» по вул. Міцкевича, ;ОШ №17 по вул. Тиннівська, ЗОШ №18 по вул. Осіпова, ЗОШ №19 по вул. Корольова, ЗОШ №20 по вул. О. Теліги, ЗОШ №21 по вул. Шевченка, ЗОШ №222 по вул. Кн. Романа, НВК Ліцей-інтернат по вул. Котляревського);

- не встановлено дорожній знак 2.2. «Проїзд без зупинки заборонено» ЗОШ №3 по вул. Видумка, ЗОШ № 6 по вул. О. Пчілки);

- не обрізано гілля дерев, що обмежує видимість дорожніх знаків (ЗОШ №1 по вул. Литовська, вул. С. Петлюри та вул. Пр. Миру, ЗОШ №2 по вул. 24 Серпня, ЗОШ №3 по вул. Бичківського, вул. Калнишевського та вул. Герцена, ЗОШ №12 по вул. Грушевського, ЗОШ №13 по вул. Гагаріна та вул. Богоявленська, ЗОШ №15 по вул. Пушкіна, ЗОШ №4 по вул. Кн. Ольги, ЗОШ №5 по вул. Кн. Володимира, ЗОШ №6 по вул. Поповича, вул.. Руська та вул. О. Пчілки, Гуманітарна гімназія №7 по вул. Дворецька та вул. Соборна, ЗОШ №8 по вул. Кн. Острозького, ЗОШ №23 по вул. Вербова, ЗОШ №24 по вул. Гайдамацька та вул. Кобзарська, ЗОШ №25 по вул. Є. Коновальця, ЗОШ №26 по вул. Павлюченка, ЗОШ №27 по вул. Лубенська та вул. Поповича, школа «Центр- Надії» по вул. Міцкевича, ЗОШ №16 по вул. Чорновола, ЗОШ №19 по вул. Корольова, ЗОШ №20 по вул.О.Теліги, ЗОШ №21 по вул. Шевченка та вул. Пр. Миру, ЗОШ №22 по вул. Кн. Романа та вул. Г.Безручка, НВК Ліцей-інтернат по вул. Котляревського); - не ліквідовано ямковість ( ЗОШ №1 по вул. Литовська, ЗОШ №3, ЗОШ №14 по вул. Малорівненська, ЗОШ №6 по вул. Руська та вул. О. Пчілки, ЗОШ №24 по вул. Гайдамацька, ЗОШ №26 по вул. Павлюченка, ЗОШ №28 по вул. А.Мельника, ЗОШ №21 по вул. Шевченка, ЗОШ №22 по вул. Кн. Романа).

15. За результатами проведеної перевірки УПП вручено ряд вимог (приписів) щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, а саме: начальнику управління житлово-комунального господарства Рівненського виконавчого комітету Рівненської міської ради щодо нанесення у вказаних місцях дорожньої розмітки, символів дорожнього знаку «ДІТИ» та написи «ШКОЛА» та встановлення відсутніх дорожніх знаків, а також начальнику КП «Рівненське ШЕУ» щодо ліквідації ямковості на територіях поблизу навчальних закладів.

16. Жодних зауважень чи заперечень щодо проведених заходів та складених актів перевірки з боку Рівненської міської ради, як власника, не надходило.

17. За неналежне утримання проїзної частини ділянок вулиць, що прилягають до закладів освіти, винесено постанову про притягнення до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 140 Кодексу України про адміністративні правопорушення начальника Рівненського комунального шляхово-експлуатаційного управління автомобільних доріг.

18. За невиконання вимоги (припису) щодо усунення недоліків в утриманні проїзної частини ділянок вулиць, що прилягають до закладів освіти, складено протокол про адміністративне правопорушення за статтею 188-28 Кодексу України про адміністративні правопорушення начальника дільниці №1 Рівненського комунального шляхово-експлуатаційного управління автомобільних доріг.

19. З 12 по 15 листопада 2018 року Управлінням патрульної поліції в Рівненській області проведено контрольну перевірку усунення недоліків утримання вулично-шляхової мережі м. Рівного, прилеглої до загальноосвітніх навчальних закладів.

20. За результатами проведеної перевірки ряд порушень залишались не усунутими, у зв`язку з чим 16.11.2018 Управлінням патрульної поліції в Рівненській області повторно вручено ряд вимог (приписів) щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, а саме: начальнику управління житлово-комунального господарства Рівненського виконавчого комітету Рівненської міської ради щодо нанесення у вказаних місцях дорожньої розмітки, символів дорожнього знаку «ДІТИ» та написів «ШКОЛА», встановлення відсутніх дорожніх знаків, обрізання дерев, а також начальнику КП «Рівненське міське ШЕУ» щодо ліквідації ямковості на територіях поблизу навчальних закладів.

21. З метою контролю за станом утримання вулиць та доріг 22.01.2019 Управлінням патрульної поліції в Рівненській області повторно проведено перевірку стану утримання вулично-шляхової мережі поблизу навчальних закладів. За результатами проведених обстежень ділянок вулиць та доріг в межах міста Рівного, що безпосередньо прилягають до закладів освіти, на момент проведення перевірки залишаються невиконаними заходи, зокрема, встановлення (заміна) дорожніх знаків 1.33 «Діти» - 35 шт., 5.35.1-5.35.2 Пішохідний перехід» - 10 шт., таблички до дорожніх знаків. 7.2.1 - 15 шт.

22. За результатами проведеної перевірки начальнику УЖКГ вручено ряд вимог (приписів) про усунення виявлених порушень при забезпеченні безпеки дорожнього руху.

23. Під час спільного обстеження співробітниками патрульної поліції з представниками комунальних організацій м. Рівного виявлено факти зменшення висоти (зрізання) конструкції пристроїв примусового зниження швидкості на ділянках вулиць О. Теліги та Є. Коновальця, що прилягають до закладів освіти, з метою підвищення пропускної здатності вулиць.

24. З метою приведення до нормативів, відповідно до наявної узгодженої схеми організації дорожнього руху, пристроїв примусового зниження швидкості на ділянці вул. О. Теліги та Є. Коновальця Управлінням патрульної поліції в Рівненській області вручено вимогу (припис) УЖКГ Рівненського міськвиконкому.

25. З метою усунення виявлених порушень Управлінням патрульної поліції в Рівненській області 28.08.2018, 16.11.2018 та 21.12.2018 скеровано листи до міського голови м. Рівного Хомка В.С. про вжиття заходів реагування для усунення виявлених недоліків та забезпечення безпеки руху дітей на вулицях обласного центру.

26. Оскільки приписи Управління патрульної поліції в Рівненській області відповідач не виконав, а тому позивач, з метою забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на територіях поблизу навчальних закладів м. Рівного, які, у разі їх не усунення, можуть призвести до настання тяжких наслідків для життя та здоров`я дітей, звернувся за захистом інтересів держави до суду.

Нормативне врегулювання

27. Частиною другою статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

28. Відповідно до пунктів 4, 5 частини п`ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України в позовній заяві зазначаються: зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.

29. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

30. Аналогічна норма викладена у пункті 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» (тут і надалі в редакції, чинній на момент звернення з позовом до суду), згідно з яким на прокуратуру покладається функція представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

31. Відповідно до частин першої та третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

32. Частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

33. Відповідно до частин третьої-п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Оцінка Верховного Суду

34. У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків щодо застосування норм права:

- прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший, другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетений орган. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає компетентний орган. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача;

- оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах;

- якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність компетентного органу, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган.

35. У постанові колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 містяться такі правові висновки стосовно представництва прокурором держави в суді:

- з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено;

- прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України);

- участь прокурора в судовому процесі можлива, крім іншого, за умови обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме: має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах компетентним органом або підтверджено його відсутність (частини третя, четверта статті 53 Господарський процесуальний кодекс України, частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні компетентний орган, який відсутній або всупереч вимогам закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду;

- підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема (але не виключно): повідомленням прокурора на адресу відповідного компетентного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від такого органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

36. Про необхідність обґрунтування та з`ясування судом причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, зазначено також і в рішеннях Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30.09.2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 17.07.2018 у справі № 804/6296/15, від 17.07.2019 у справі № 824/14/19-а, від 21.08.2019 у справах № 802/1873/17-а.

37. З огляду на усталену судову практику, для підтвердження судом підстав для представництва інтересів прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом.

38. Проте, як встановлено Верховним Судом, суд першої інстанції не вирішував питання про наявність/відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави з даним адміністративним позовом, не надано оцінки обґрунтуванню позивача підстав для звернення до суду. Вказане залишилось поза увагою суду апеляційної інстанції.

39. З урахуванням викладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

40. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

41. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).

42. Оскільки судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, тому відсутні правові підстави для ухвалення нового рішення або зміни судового рішення.

43. Таким чином, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки щодо розподілу судових витрат

44. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

45. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 327 341 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Прокуратури Рівненської області задовольнити частково.

2. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 у справі № 460/209/19 скасувати.

3. Справу № 460/209/19 направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції - Рівненського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк