№ 464/470/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2021 року

м. Київ

справа № 464/470/17

адміністративне провадження № К/9901/43389/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 464/470/18

за позовом ОСОБА_1 до Рудненської селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Львівська обласна рада про визнання незаконним і скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2017 року

(ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Мички Б.Р., суддів: Попка Я.С, Сеника Р.П., )

УСТАНОВИВ

Короткий зміст позовних вимог

1.23 січня 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Рудненської селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Львівська обласна рада, в якому просила:

- визнати незаконним та скасувати рішення Рудненської селищної ради №292 від 11 січня 2017 року «Про погодження гр. ОСОБА_1 місця розташування земельної, згідно затвердженого ПДПТ та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 »;

- зобов`язати Рудненську селищну раду, в установленому Земельним кодексом України порядку, на пленарному засіданні сесії селищної ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,08 га для будівництва та обслуговування жилого будинку в селищі Рудно , в межах району проектованої забудови (обмежується вулицями Лесі Українки та Івана Франка ) згідно із графічним додатком.

2.Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем було неправомірно відмовлено позивачу у розгляді вище зазначеної заяви від 17 березня 2016 року у зв`язку з відсутністю необхідної документації.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

3. 06 квітня 2017 року Сихівський районний суд м. Львова вирішив:

- визнати незаконним та скасувати рішення Рудненської селищної ради № 292 від 11 січня 2017 року «Про погодження гр. ОСОБА_1 місця розташування земельної, згідно затвердженого ПДПТ та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 »;

- зобов`язати Рудненську селищну раду, в установленому Земельним кодексом України порядку, на пленарному засіданні сесії селищної ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,08 га для будівництва та обслуговування жилого будинку в селищі Рудно , в межах району проектованої забудови (обмежується вулицями Лесі Українки та Івана Франка ) згідно із графічним додатком;

- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Рудненської селищної ради на користь ОСОБА_1 витрати, пов`язані зі сплатою судового збору, у розмірі 1280 гривень.

4. Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування рішення суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Рудненської селищної ради № 292 від 11 січня 2017 року не містить жодного обґрунтування відмови у задоволенні заяви позивача.

Щодо зобов`язання прийняти рішення про задоволення заяви, суд першої інстанції зазначив, що повноваження суду при вирішенні справи визначені статтею 162 КАС України. Відповідно до пункту 2 частини першої цієї статті у разі задоволення адміністративного позову, суд може ухвалити постанову про зобов`язання відповідача вчинити певні дії. При цьому, у випадку, коли закон встановлює повноваження суб`єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, то суд може зобов`язати відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію. У випадку, коли ж суб`єкт наділений дискреційними повноваженнями, то суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні певної дії (прийнятті рішення) з урахуванням встановлених судом обставин.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 13 вересня 2017 року Львівський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу Рудненської селищної ради задовольнити частково.

Постанову Сихівського районного суду міста Львова від 06 квітня 2017 року в частині зобов`язання Рудненської селищної ради в установленому Земельним кодексом України порядку на пленарному засіданні сесії селищної ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,08 га для будівництва та обслуговування жилого будинку в селищі Рудно , в межах району проектованої забудови (обмежується вулицями Лесі Українки та Івана Франка ) згідно із графічним додатком - скасувати та прийняти в цій частині нову постанову, якою позов задовольнити частково.

Зобов`язати Рудненську селищну раду в установленому Земельним кодексом України порядку, на черговому пленарному засіданні сесії селищної ради повторно розглянути питання про надання дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,08 га для будівництва та обслуговування жилого будинку в селищі Рудно згідно її заяви.

В решті постанову Сихівського районного суду міста Львова залишити без змін.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що суд першої інстанції правильно і в повному обсязі встановив обставини справи, прийняв обґрунтоване рішення, проте в частині задоволення позовних вимог щодо зобов`язання органу місцевого самоврядування надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки перейняв на себе функції суб`єкту владних повноважень чим порушив принцип поділу влади в Україні, що є неприпустимим в розумінні конституційних принципів.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 06 жовтня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга позивача.

У касаційній скарзі скаржник просить постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2017 року у справі № 464/470/17 скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касатор вважає, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є безпідставною через імперативний обов`язок останнього вчинити єдині передбачені законодавством дії, які полягають у наданні позивачу відповідного дозволу.

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 жовтня 2017 року було відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2017 року.

9. 06 листопада 2017 року до Вищого адміністративного суду України від відповідача надійшли заперечення на касаційну скаргу.

10. 21 березня 2018 року касаційну скаргу передано до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

11. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 березня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М. М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.

12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М., було проведено автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.

13. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 07 липня 2021 року, у зв`язку з відпусткою судді Тацій Л.В., яка входить до постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ, було проведено автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Бучик А.Ю.

14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 липня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу позивача.

ІІ СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Як було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, 17 березня 2016 року звернулася до відповідача з письмовою заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,08 га для будівництва та обслуговування жилого будинку в селищі Рудно , в межах району проектованої забудови (обмежується вулицями Лесі Українки та Івана Франка ). До заяви було долучено копії паспорта та ідентифікаційного номера, витяг з публічної кадастрової карти України, а також графічний додаток із якого вбачається місцезнаходження та орієнтована площа земельної ділянки.

29 березня 2016 року позивач отримала лист від 24 березня 2016 року, підписаний селищним головою смт. Рудно І. Форманчуком, з якого вбачається, що спеціаліст з питань містобудування смт. Рудно розглянув її звернення та одноособово вирішив повернути таке у зв`язку з відсутністю необхідних документів.

Оскільки, ОСОБА_1 такі дії Рудненської селищної ради вважала незаконними, такими, що спрямовані на порушення її конституційного права на безоплатне одержання земельної ділянки у власність, то була змушена звернутись із адміністративним позовом до Рудненської селищної ради про визнання дій селищної ради незаконними та зобов`язання вчинити дії.

01 грудня 2016 року постановою Сихівського районного суду м. Львова у справі №813/1625/16 за позовом ОСОБА_1 до Рудненської селищної ради про визнання дій селищної ради незаконними та зобов`язання вчинити дії - позовні вимоги задоволено в повному обсязі.

Визнано незаконними дії Рудненської селищної ради щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,08 га для будівництва та обслуговування жилого будинку в селищі Рудно , в межах району проектованої забудови (обмежується вулицями Лесі України та Івана Франка ). Зобов`язано Рудненську селищну раду у передбаченому Земельним кодексом України порядку розглянути на пленарному засіданні сесії селищної ради питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,08 га для будівництва та обслуговування жилого будинку в селищі Рудно , в межах району проектованої забудови (обмежується вулицями Лесі України та Івана Франка ). Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Рудненської селищної ради на користь ОСОБА_1 витрати, пов`язані зі сплатою судового збору, у розмірі 1102,40 гривень.

Вказане судове рішення не було оскаржене та набрало законної сили.

Надалі, 12 січня 2017 року, із сайту http://rudno.lviv.ua/category/normativni-dokumenti/ позивачу стало відомо про прийняття Рудненською селищною радою рішення № 292 від 11 січня 2017 року «Про погодження гр. ОСОБА_1 місця розташування земельної, згідно затвердженого ПДПТ та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ».

Як вбачається із преамбули рішення, таке прийняте з урахуванням постанови Сихівського районного суду м. Львова від 01 грудня 2016 року у справі № 813/1625/16.

Пунктом 1 рішення Рудненської селищної ради № 292 від 11 січня 2017 року вирішено: «Відмовити громадянці ОСОБА_1 у погодженні місця розташування земельної ділянки, згідно затвердженого ПДПТ та у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,0600 га, для індивідуального житлового будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд за рахунок земель, що не надані у власність або користування».

Вважає, що таке рішення Рудненської селищної ради є незаконним, прийнятим з порушенням вимог чинного законодавства та спрямоване на порушення її конституційного права на отримання земельної ділянки.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

17. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Частинами 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини 7 даної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Рудненська селищна рада рішенням № 292 від 11 січня 2017 року відмовила громадянці ОСОБА_1 у погодженні місця розташування земельної ділянки згідно затвердженого ПДПТ та у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,0600 га, для індивідуального житлового будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд за рахунок земель, що не надані у власність або користування.

Зі змісту оскарженого рішення органу місцевого самоврядування вбачається, що у ньому не зазначено конкретної підстави відмови позивачу в погодженні місця розташування земельної ділянки та наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, окрім перелічення певних положень нормативно-правових актів.

За таких підстав, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність в оскаржуваному рішенні належного обґрунтування щодо відмови у задоволенні заяви позивача.

У касаційній скарзі відповідач стверджує, що позивачу було правомірно відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою бажаної земельної ділянки, з огляду на невідповідність розташування обраної позивачем земельної ділянки Плану детального планування території, проте ніякої конкретики з цього питання ні в оскарженому рішенні, ні в касаційній скарзі відповідачем не наведено, тобто такі твердження носять лише формальний характер, оскільки не підтвердженні належним чином.

Колегія суддів КАС ВС звертає увагу скаржника на ту обставину, що звернення позивача з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,08 га для будівництва та обслуговування жилого будинку в селищі Рудно , в межах району проектованої забудови - датується 17 березням 2016 року, натомість детальний план території мікрорайону « Старе Рудно » обмеженого вул. М. Вербицького, вул. І.Мазепи та вул. Лесі України в смт. Рудно було затверджено рішенням Рудненської селищної ради Залізничного району м. Львова № 114 від 03 червня 2016 року.

Відтак на момент звернення позивача з відповідною заявою, детальний план забудови території, невідповідність якому бажаної в отримання позивачем земельної ділянки і стала основною для відповідача підставою відмови в задоволенні заяви позивача, затверджено не було, а отже й посилання на нього є недоречним.

Крім того стороною відповідача не було надано жодних доказів, на підтвердження наведених ним обставин судам попередніх інстанцій, з яких можна було б зробити висновок, про наявність відповідних підстав для прийняття відповідного рішення за наслідками розгляду заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

На твердження скаржника з приводу того, що земельна ділянка, на яку постановою Сихівського районного суду м. Львова зобов`язано Рудненську селищну раду надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, була передана в порядку ст. 118 Земельного кодексу України селищною радою, іншій особі, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Надання чи відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не тягне за собою юридичних наслідків для позивача, а є лише певним етапом у процесі передачі земельної ділянки у користування, реалізація якого може бути здійснена лише після затвердження розробленої документації із землеустрою.

Таку правову позицію було висловлено в постанові Великої Палати Верховного суду від 30 січня 2020 року у справі № 806/352/16.

Окрім того, твердження відповідача з цього приводу, також як і попереднє, базується виключно на міркуваннях відповідача за відсутності належного документального підтвердження.

За вказаних обставин суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що Рудненська селищна рада неправомірно відмовила позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Також колегія суддів КАС ВС погоджується із висновком суду апеляційної інстанцій про те, що вирішення питання про яке просить позивач, в частині зобов`язання орган місцевого самоврядування надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, перебуває поза компетенцією адміністративного суду.

В широкому розумінні до юрисдикції суду не входить зобов`язання відповідача приймати на сесії будь-яке конкретне рішення, оскільки відповідно до чинного законодавства України суд не має права перебирати на себе повноваження, віднесені до компетенції, зокрема, органів місцевого самоврядування.

Суд може за наявності достатніх правових підстав визнати рішення неправомірним та скасувати його, а також зобов`язати відповідача з урахуванням висновків суду повторно розглянути відповідне питання та прийняти за наслідками розгляду вмотивоване та обґрунтоване нормами законодавства рішення, при цьому суд не може перебирати на себе функцію дозвільного органу, яка не покладена на суд законом.

Правові висновки аналогічного змісту були наведені у постанові Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі №1340/5638/18.

За таких обставин колегія суддів КАС ВС дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції правомірно відмовив позивачу в задоволенні позовної вимоги в частині зобов`язання органу місцевого самоврядування прийняти конкретне рішення.

Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з того, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

18. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом.

Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2017 року у справі № 464/470/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

А.Ю. Бучик