ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 червня 2024 року
м. Київ
справа №500/3310/22
адміністративне провадження № К/990/21678/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Жука А.В., Мартинюк Н.М.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження адміністративну справу № 500/3310/22
за позовом ОСОБА_1 до Кременецької міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Управління соціального захисту населення та охорони здоров`я Кременецької міської ради - про визнання протиправним і скасування розпорядження, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.05.2023, ухвалену у складі: головуючого судді Іщук Л. П., суддів Обрізка І. М., Шинкар Т. І.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Кременецької міської ради (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Управління соціального захисту населення та охорони здоров`я Кременецької міської ради - з вимогою визнати протиправним і скасувати розпорядження першого заступника Кременецького міського голови від 02.09.2022 №166-ОД.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржуваним розпорядженням оголошено конкурс на заміщення вакантної посади керівника КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради. За доводами позивача, повноваженнями оголошувати конкурс на заміщення вакантних посад керівників комунальних закладів охорони здоров`я наділені органи управління такими закладами, а не заступники сільських, селищних, міських голів.
3. Позивач зазначає, що відповідно до статуту КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради її органом управління є Управління соціального захисту населення та охорони здоров`я Кременецької міської ради.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Позивач є лікарем, працівником КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради, що підтверджується наказом №162-к від 22.11.2019.
5. 02 вересня 2022 року першим заступником Кременецького міського голови О. Маринюком було прийнято розпорядження № 166-од, яким оголошено конкурс на зайняття вакантної посади керівника (директора) КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради.
6. Зазначене розпорядження прийнято на підставі статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 16 Закону України «Основи законодавства про охорону здоров`я», Порядку проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2017 №1094, та на виконання рішення Кременецької міської ради від 11.08.2022 №3920 «Про дострокове розірвання контракту з директором КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради».
7. Рішенням Кременецької міської ради від 11.08.2022 №3920 вирішено достроково розірвати контракт з директором КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради ОСОБА_2 та уповноважено Кременецького міського голову А. Смалюка приймати рішення відповідно до статті 16 Закону України «Основи законодавства про охорону здоров`я» та Порядку проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2017 №1094, щодо оголошення та проведення конкурсу на зайняття посади директора КНП «Кременецька опорна лікарня».
8. Не погоджуючись із розпорядженням про призначення конкурсу, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.12.2022 позов задоволено:
- визнано протиправним і скасовано розпорядження першого заступника Кременецького міського голови О. Мартинюка від 02.09.2022 №166-ОД «Про проведення конкурсу та початок формування конкурсної комісії на зайняття вакантної посади керівника (директора) Комунального некомерційного підприємства «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради;
- стягнуто на користь ОСОБА_1 понесені ним судові витрати зі сплати судового збору в сумі 992,40 грн за рахунок бюджетних асигнувань Кременецької міської ради.
10. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що призначення конкурсу на заміщення посад керівників закладів охорони здоров`я, власником яких є територіальна громада, є компетенцією відповідного органу управління, визначеного власником такого закладу.
11. Як установив суд першої інстанції зі статуту КНП «Кременецька опорна лікарня», власником КНП «Кременецька опорна лікарня» є Кременецька міська рада, а органом, до сфери управління якого належить КНП «Кременецька опорна лікарня», є Управління соціального захисту населення та охорони здоров`я Кременецької міської ради.
12. З урахуванням викладеного суд першої інстанції вважав, що саме Управління соціального захисту населення та охорони здоров`я Кременецької міської ради уповноважене оголошувати конкурс на зайняття вакантної посади КНП «Кременецька опорна лікарня».
13. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.05.2023 рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.12.2022 скасовано з ухваленням нового, яким у задоволенні позову відмовлено.
14. Ухвалюючи протилежне рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що органом управління КНП «Кременецька опорна лікарня» є Кременецька міська рада і саме до компетенції останньої належить оголошення конкурсу на заміщення посади директора.
15. Щодо підписання оскаржуваного розпорядження заступником Кременецького міського голови, то суд апеляційної інстанції зазначив, що рішенням Кременецької міської ради від 11.08.2022 №3920 повноваження щодо оголошення та проведення конкурсу на зайняття посади директора КНП «Кременецька опорна лікарня» були делеговані Кременецькому міському голові. Водночас у період з 02 по 05 вересня 2022 року Кременецький міський голова перебував у відпустці.
16. Посилаючись на положення статей 42, 46, 50, 53, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у випадку тимчасової відсутності міського голови його повноваження виконуються відповідним заступником.
17. З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції відхилив аргументи позивача про ухвалення оскаржуваного розпорядження неуповноваженою особою.
18. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що оскаржуваним розпорядженням не порушено його суб`єктивних прав чи інтересів у спірних правовідносинах, адже вказане розпорядження (чи припущення позивача щодо його законності) не обмежує права позивача на участь у відповідному конкурсі. Водночас позивач документів для участі у вказаному конкурсі не подавав.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
19. 19.06.2023 від позивача до Суду надійшла касаційна скарга на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.05.2023, у якій позивач просив її скасувати та залишити в силі рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.12.2022.
20. Ухвалою Суду від 22.06.2023 відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою.
21. Підставою для відкриття касаційного провадження були доводи позивача про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини третьої статті 10, частини другої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
22. Позивач доводить, що за змістом частини третьої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень, що виключає їх делегування один одному, а тому Кременецька міська рада не могла передати Кременецькому міському голові повноваження щодо оголошення та проведення конкурсу на заміщення вакантної посади керівника КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради.
23. Позивач також зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що у разі відсутності міського голови виконання його повноважень покладається на відповідного заступника суперечить вимогам частини другої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої у разі неможливості здійснення сільським, селищним, міським головою своїх повноважень їх здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради.
24. Відповідач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
25. Частинами восьмою-десятою Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19.11.1992 № 2801-XII (далі - Закон № 2801-XII) передбачено, що керівником закладу охорони здоров`я незалежно від форми власності може бути призначено лише особу, яка відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам, що встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.
26. Призначення на посаду та звільнення з посади керівника закладу охорони здоров`я здійснюються відповідно до законодавства.
27. Керівники державних і комунальних закладів охорони здоров`я призначаються на посаду уповноваженим виконавчим органом управління власника закладу охорони здоров`я на конкурсній основі шляхом укладання з ними контракту на строк від трьох до п`яти років. Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я та порядок укладання контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я, а також типова форма такого контракту затверджуються Кабінетом Міністрів України.
28. Постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2017 №1094 затверджено Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я (далі - Порядок №1094).
29. Згідно з пунктом 4 Порядку №1094 підставою для проведення конкурсу є рішення органу управління, яке приймається протягом трьох робочих днів з моменту виникнення вакантної посади.
30. Відповідно до частини сьомої статті 14 Закону № 2801-XII виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють управління комунальними закладами охорони здоров`я, організацію їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону.
31. Підпунктом 1 пункту «а» частини першої статті 29 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.
32. Згідно з підпунктом 1 пункту «а» частини першої статті 32 «Повноваження у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, молодіжної політики, фізкультури і спорту» Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.
33. Відповідно до частини першої статті 51 Закону №280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
34. Частиною п`ятою статті 51 Закону №280/97-ВР передбачено, що очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради.
35. Згідно з частиною третьою статті 52 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою (у тому числі з метою забезпечення надання адміністративних послуг у строк, визначений законом) в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.
36. Відповідно до частини першої статті 54 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
37. Статтею 53 Закону №280/97-ВР передбачено, що основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції - заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради - заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.
38. Згідно з частиною другою статті 42 Закону №280/97-ВР у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" або Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.
VI. Позиція Верховного Суду
39. Спір у цій справі виник у зв`язку з оголошенням конкурсу на зайняття вакантної посади керівника (директора) КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради. У касаційній скарзі скаржник доводить, що рішення про проведення конкурсу на вказану посаду ухвалив заступник Кременецького міського голови, який таких повноважень не мав.
40. Відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції відхилив як необґрунтовані аргументи позивача щодо прийняття оскаржуваного розпорядження неуповноваженою особою. Водночас суд апеляційної інстанції вважав, що оскаржуване розпорядження не порушує права або інтересу позивача, адже позивач не був позбавлений можливості участі у вказаному конкурсі.
41. Верховний Суд неодноразово наголошував, що з`ясування правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, яке оскаржується. Відсутність такої заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення (постанови Верховного Суду від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17, від 10.08.2020 у справі № 522/1611/17, 31.03.2021 у справі № 640/21611/19 та від 28.09.2021 у справі № 802/350/17-а).
42. У цьому контексті Суд зазначає, що відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
43. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.
44. Положенням статті 55 Конституції України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
45. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
46. З огляду на вимоги статей 2 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес. Заінтересованість позивача повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для надання особі судового захисту, про який вона просить, недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.
47. У розумінні КАС України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.
48. Як убачається з матеріалів справи, предметом позову є розпорядження першого заступника Кременецкього міського голови від 02 вересня 2022 року №166-од, яким оголошено конкурс на зайняття вакантної посади керівника (директора) КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради.
49. Судами попередніх інстанцій з`ясовано, що позивач працює в КНП «Кременецька опорна лікарня», проте участі у вказаному конкурсі не брав.
50. Як на підставу позову в частині обґрунтування порушення оскаржуваним розпорядженням прав, свобод, інтересів позивач посилався на те, що він мав намір взяти участь у вказаному конкурсі, проте очевидна протиправність оскаржуваного розпорядження створює йому перешкоди, адже результати конкурсу будуть знівельовані внаслідок істотних порушень, допущених під час оголошення конкурсу.
51. Як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, суб`єктивна оцінка позивача стосовно законності розпорядження, яким оголошено конкурс на посаду керівника (директора) КНП «Кременецька опорна лікарня», не дає підстав уважати, що в спірних правовідносинах існували реальні перешкоди для участі у вказаному конкурсі.
52. За умови, що позивач не був учасником відповідної конкурсної процедури (і не намагався ним стати) його посилання на ймовірні наслідки оскаржуваного розпорядження у майбутньому є абстрактними й не доводять, що позивач є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів у контексті викладених критеріїв.
53. Установлення відсутності правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову, у зв`язку з чим суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку по суті позовних вимог. За відсутності у позивача порушеного права, яке б могло бути відновлено судом у цій справі, Суд не вбачає необхідності надавати оцінку доводам позивача щодо правильності застосування судом апеляційної інстанції статей 10, 42 Закону №280/97-ВР.
54. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
55. З урахуванням викладеного підстави для скасування або зміни рішення суду апеляційної інстанції відсутні.
VII. Судові витрати
56. Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
57. Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
58. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
59. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.05.2023 залишити без змін.
60. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О. Р. Радишевська
Судді: А. В. Жук
Н. М. Мартинюк