№ 500/3719/15-а

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 500/3719/15-а

адміністративні провадження № К/9901/9690/18, №К/9901/9688/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Дунайський аграрій» та Саф`янської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року (судді Бітов А.І., Лукянчук О.В., Ступакова І.Г.) у справі № 500/3719/15-а за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Саф`янської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Дунайський аграрій», Сільськогосподарський кооператив «Чапаєва» про визнання незаконним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У червні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області з позовом до Виконавчого комітету Саф`янської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області (далі - Виконком, відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Дунайський аграрій» (далі - ТОВ «Дунайський аграрій), Сільськогосподарський кооператив «Чапаєва» (далі - СК «Чапаєва»), у якому, враховуючи заяву про зміну позовних вимог, просила визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 28 січня 2015 року № 5 «Про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам на 2015 року».

Позовні вимоги мотивовані тим, що при затверджені тарифів за спожиту воду відповідачем було порушено положення наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 03 грудня 2013 року № 1428 «Про затвердження Змін до Порядку надання висновків щодо розрахунків економічно обґрунтованих планових витрат під час формування тарифів на окремі види житлово-комунальних послуг», оскільки наданий СК «Чапаєва» розрахунок не пройшов передбаченої законом процедури погодження, зроблений без обґрунтування технічних, нормативних та фактичних даних, у розрахунку вказано надумані цифри без урахування технічної можливості свердловин, не враховано дохід від продажу води, тарифи є економічно необґрунтованими та безпідставно підвищеними. Крім того, в порушення статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» проект рішення не було оприлюднено, рішення про затвердження тарифів прийнято без проведення громадських слухань, передбачених статтею 11 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», що є підставою для скасування оскаржуваного рішення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 07 червня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1 в частині визнання незаконним та скасування рішення Виконкому від 28 січня 2015 року № 5 «Про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам на 2015 року» з підстав економічної необґрунтованості тарифів - залишено без розгляду.

Постановою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 07 червня 2016 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

Приймаючи означене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що на час затвердження оскаржуваного рішення Виконком не мав офіційної сторінки у мережі Інтернет, а також друкованого засобу масової інформації. Матеріали, надані ТОВ «Дунайський аграрій» для погодження цін на питну та технічну воду на 2015 рік були вивчені 22 січня 2015 року на засіданні робочої групи, яка вирішила надані матеріали, а також протокол робочої групи розмістити на інформаційному стенді Саф`янської сільської ради. З огляду на ці обставини суд дійшов висновку про те, що відповідач діяв на підставі, у межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 16 серпня 2016 року скасував постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 07 червня 2016 року та прийняв нову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення Виконкому від 28 січня 2015 року № 5 «Про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам на 2015 року».

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції керувався тим, що відповідачем не доведено до фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань інформацію про зміну тарифів на водопостачання, що призвело до порушення їхніх прав на подання своїх зауважень чи пропозицій, які могли бути враховані при підготовці рішення про зміну тарифів. Зазначені обставини, враховуючи положення статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», унеможливлювали прийняття оскаржуваного регуляторного акта. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про невідповідність оскаржуваного рішення Виконкому вимогам частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та, відповідно, його скасування.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

Не погодившись з постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року, ТОВ «Дунайський аграрій» звернулося з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову Ізмаїльського міськрайонного суду від 07 червня 2016 року.

Скаржник вважає, що висновок апеляційного суду про те, що рішення Виконкому від 28 січня 2015 року № 5 не було оприлюднено та відсутній аналіз регуляторного впливу оскаржуваного акта не відповідає дійсності, так як матеріали надані ТОВ «Дунайський аграрій» для погодження цін на питну та технічну воду на 2015 рік були оприлюднені на інформаційному стенді Саф`янської сільської ради, а аналіз регуляторного впливу оскаржуваного рішення був розглянутий на засіданні робочої групи. На обґрунтування своєї позиції скаржник посилається на приписи статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та статті 4 Закону України «Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення», якими передбачено право органів місцевого самоврядування оприлюднювати інформацію про ціни та тарифи на своїх інформаційних стендах. Отже, відповідач діяв у спосіб, визначений законами України. З огляду на вказане скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції мав застосувати положення статті 200 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваного рішення), якою передбачено, що правильне по суті рішення не може бути скасоване з одних лише формальних міркувань.

Саф`янська сільська рада також звернулася з касаційною скаргою на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі постанову Ізмаїльського міськрайонного суду від 07 червня 2016 року.

На думку скаржника, висновок суду апеляційної інстанції про те, що відповідачем до доведено до фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань інформацію про зміну тарифів на водопостачання, що призвело до порушення їхніх прав на подання зауважень чи пропозицій, є помилковим. Приймаючи оскаржувану постанову суд апеляційної інстанції не взяв до уваги Порядок доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року № 390, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 16 серпня 2012 року за № 1380/21692. Зокрема скаржник вказує, що розробник проекту, в даному випадку ТОВ «Дунайський аграрій», протягом п`яти робочих днів з дня подання відповідних розрахунків до Саф`янської сільської ради інформував споживачів про намір здійснити зміну тарифів у спосіб, передбачений статтею 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а також строк, протягом якого від фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції. Жителі села мали змогу ознайомитися із розрахунками економічно обґрунтованих витрат змін тарифів на водопостачання на інформаційних стендах адмінбудинках ТОВ «Дунайський аграрій» та сільської ради. Таким чином, на думку скаржника, Виконком діяв у межах своїх повноважень та у спосіб, визначений законами України.

Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 14 вересня 2016 року відкриті касаційні провадження за касаційними скаргами ТОВ «Дунайський аграрій» та Саф`янської сільської ради.

На вказані касаційні скарги ОСОБА_1 подані заперечення, у яких позивачка просить їх відхилити, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року залишити без змін. Вважає, що оскаржувана постанова прийнята у відповідності до вимог чинного законодавства, враховуючи всі фактичні обставини справи, та з правильним застосуванням норм матеріального та процесуального права. ОСОБА_1 вказує на необґрунтованість доводів касаційних скарг ТОВ «Дунайський аграрій» та Саф`янської сільської ради, посилаючись на те, що у відповідача була можливість оприлюднення проекту рішення відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Твердження скаржників про те, що рішення Виконкому від 28 січня 2015 року № 5 «Про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам на 2015 року» було скасоване судом лише з процедурних питань, не відповідає дійсності. Також, на думку позивачки, є необґрунтованими доводи скаржників про те, що аналіз регуляторного впливу оскаржуваного рішення можна здійснити на засіданні робочої групи, оскільки таке законом не передбачено.

У письмових поясненнях СК «Чапаєва» зазначає, що постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року підлягає скасуванню, оскільки прийнята з порушенням норм матеріального права, а саме частини другої статті 19 24 Конституції України, статей 8, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», статті 4 Закону України «Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення» та наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року № 390. СК «Чапаєва» просить залишити в силі постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 07 червня 2016 року.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 2147-VIII зазначені касаційні скарги передані на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

17 серпня 2020 року відповідно до протоколів повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 17 серпня 2020 року № 1495/0/78-20, у зв`язку з постановленням Верховним Судом 14 серпня 2020 року ухвали про відведення судді-доповідача Коваленко Н.В. та суддів Берназюка Я.О., Шарапи В.М. від розгляду матеріалів касаційних скарг ТОВ «Дунайський аграрій» та Саф`янської сільської ради у справі 500/3719/15-а, визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.

Ухвалою від 26 серпня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

28 січня 2015 року Виконком відповідно до статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розглянувши та обговоривши подання директора ТОВ «Дунайський аграрій» про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам, яка розрахована на 2015 рік на підставі собівартості води, прийняв рішенням № 5 «Про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам на 2015 року».

Згідно з поясненнями голови Саф`янської сільської ради, офіційну сторінку у мережі Інтернет на час затвердження рішення, а також друкованого засобу масової інформації відповідач не мав. Матеріали, надані ТОВ «Дунайський аграрій» для погодження ціни на питну та технічну воду на 2015 рік були вивчені 22 січня 2015 року на засіданні робочої групи, яка вирішила надані матеріали, а також протокол робочої групи розмістити на інформаційному стенді сільради.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційних скарг, виходить з наступного.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мають з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За наведеним у статті 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначенням, регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Згідно із статтею 3 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Водночас, пунктом 12 частини другої статті 3 цього Закону визначено, що його дія не поширюється на здійснення регуляторної діяльності пов`язаної з прийняттям актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

Враховуючи викладене, рішення органу місцевого самоврядування про встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги (у тому числі, шляхом коригування тарифів) не є регуляторним актом.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», який визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної із прийняттям зокрема актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 05 березня та 19 червня 2020 року у справах № 128/3878/15-а та 420/3134/19 відповідно.

Таким чином, ураховуючи непоширення норм зазначеного Закону на спірні правовідносини, відсутня необхідність дотримання його положень при прийнятті оспорюваного рішення учасниками спірних правовідносин. А тому доводи касаційних скарг у цій частині є безпідставними.

Основні засади організаційних, господарських відносин, що виникають у сфері надання та споживання житлово-комунальних послуг між їхніми виробниками, виконавцями і споживачами, а також їхні права та обов`язки визначає Закон України від 24 червня 2004 року № 1875-IV «Про житлово-комунальні послуги» (далі - Закон № 1875-IV; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пунктів 2, 10 частини першої статті 7 Закону № 1875-IV до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить, зокрема, встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону; здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів у сфері житлово-комунальних послуг.

Статтею 31 Закону № 1875-IV визначений порядок формування та затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги. Зокрема, виконавці/виробники здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим здійснювати встановлення тарифів. Порядок доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад розробляється і затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

За частиною першою статті 52 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 28 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Вирішуючи по суті позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що інформація про нові тарифи на воду не була доведена до відома споживачів.

Разом із тим, апеляційний суд не перевірив та не надав оцінку доводам відповідача про те, що матеріали, надані ТОВ «Дунайський аграрій» для погодження ціни на питну та технічну воду на 2015 рік, та протокол робочої групи були розміщені на інформаційному стенді Саф`янської сільської ради. Суд апеляційної інстанції не з`ясував зміст інформації, що була доведена до відома споживачів та, відповідно, не встановив чи може така інформація вважатися належним повідомленням споживачів про нові тарифи. Натомість, суд лише констатував, що відповідачем було порушено процедуру оприлюднення регуляторного акта.

У свою чергу, суд першої інстанції обґрунтував свою правову позицію поясненнями голови Саф`янської сільської ради, не підтвердженою будь-якими належними та допустимими доказами.

Крім того, при вирішенні даного спору суди попередніх інстанцій не взяли до уваги Порядок доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року № 390, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 16 серпня 2012 року за № 1380/21692, пунктом 2.14 якого визначено, що контроль за дотриманням суб`єктами господарювання порядку доведення до відома споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад здійснюється органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених чинним законодавством.

Передбачена цим Порядком процедура доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та врахування відповідної позиції територіальних громад спрямована на забезпечення безперешкодного та безоплатного доступу споживачів до вказаної інформації, а також врахування їх пропозицій при вирішенні питань щодо структури цін/тарифів, зміни цін/тарифів.

Отже, судами попередніх інстанцій належним чином не з`ясовано чи відповідали дії відповідача щодо оприлюднення проекту рішення про нові тарифи на водопостачання (якщо таке оприлюднення було) законодавчо визначеному механізму доведення до споживачів такої інформації.

Вказані обставини є визначальними для правильного вирішення даного спору, оскільки неоприлюднення інформації органом місцевого самоврядування проектів рішень призводить до того, що споживачі або особи, кого може стосуватися проект рішення, не мають часу подати свої зауваження чи заперечення до проекту рішення.

Поряд із цим Суд відхиляє посилання СК «Чапаєва» на положення статті 4 Закону України «Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення», оскільки цей Закон набрав чинності 05 березня 2016 року, тоді як спірне рішення Виконкому прийняте 28 січня 2015 року.

Крім того, однією із підстав адміністративного позову ОСОБА_1 визначила те, що рішення про затвердження тарифів прийнято без проведення громадських слухань, передбачених статтею 11 Закону України «Про житлово-комунальні послуги».

Проте зазначені обставини залишились поза предметом дослідження судами попередніх інстанцій.

У той же час необхідно відзначити, що виконавчий комітет Саф`янської сільської ради є розпорядником публічної інформації в розумінні Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 1 частини першої статті 5 указаного Закону передбачено, що доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI, розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення.

Зокрема, розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття (стаття 15 цього Закону).

Виходячи з аналізу наведених норм, проект рішення Виконкому від 28 січня 2015 року № 5 «Про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам на 2015 року» підлягав обов`язковому оприлюдненню відповідачем не пізніш як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття.

Однак суди попередніх інстанцій не перевірили та не надали оцінку зазначеним обставинам, не встановили чи дійсно відповідачем дотримані вимоги частини третьої статті 15 Закону № 2939-VI.

Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів першої та апеляційної інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їх висновків в цілому по суті спору.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012 Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 02 листопада 2011 року №13-рп/2011).

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ)та Європейської комісії з прав людини.

У справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) ЄСПЛ зазначив, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява №49684/99, пункт 30).

Крім цього, у пункті 42 рішення ЄСПЛ у справі «Бендерський проти України» (№22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (…). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді «заслухані», тобто належним чином вивчені судом.

Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.

За результатами касаційного розгляду справи Верховний Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм матеріального права при ухваленні судових рішень, а саме безпідставно не застосували до спірних правовідносин приписи Законів України «Про житлово-комунальні послуги», «Про доступ до публічної інформації» та наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року № 390. Також суди допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що є підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Як обумовлено частиною четвертою статті 353 КАС України, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Водночас, слід зауважити, що порушення норм матеріального та процесуального права вперше допущено судом першої інстанції. Суд апеляційної інстанції за наслідком судового розгляду вказані порушення не виправив. Отже, направлення цієї справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції не є ефективним способом усунення порушень вимог процесуального права.

За таких обставин Суд дійшов висновку, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню, судові рішення - скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи судам необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з`ясувати та перевірити всі фактичні обставини справи, що стосуються дотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, як рішення уповноваженого органу місцевого самоврядування, зокрема з підстав, зазначених у адміністративному позові, об`єктивно оцінити докази, що мають юридичне значення для розгляду і вирішення спору по суті та в залежності від установленого, визначити норми матеріального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Таким чином, касаційні скарги підлягають частковому задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи в зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 341 345 349 353 356 359 КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Дунайський аграрій» та Саф`янської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області - задовольнити частково.

2. Постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 07 червня 2016 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов А.Г. Загороднюк О.В. Калашнікова