ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 червня 2022 року
м. Київ
справа № 500/5225/21
адміністративне провадження № К/9901/42432/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 500/5225/21
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області (далі - ГУ ПФУ) про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ГУ ПФУ
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Гудима Л.Я., суддів Довгополова О.М., Святецького В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 16.08.2021 ОСОБА_1 звернуся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправними дії ГУ ПФУ щодо відмови йому у перерахунку пенсії відповідно до довідки Тернопільської обласної прокуратури від 22.04.2021 № 21-60-21;
зобов`язати ГУ ПФУ здійснити з 22.04.2021 перерахунок та виплату йому пенсії за вислугу років в розмірі 90 % від суми місячної заробітної плати без обмеження максимального розміру пенсії, відповідно до довідки Тернопільської обласної прокуратури про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсії від 22.04.2021 №21-60-21.
В обґрунтування своїх позовних вимог ОСОБА_1 посилався на те, що відповідачем при перерахунку пенсії протиправно зменшено її розмір з 90% до 60% від місячної заробітної плати та обмежено її максимальним розміром. Зазначав, що при перерахунку його пенсії були відсутні підстави для її обчислення із застосуванням норм частини другої статті 86 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № № 1697-VII), оскільки пенсія йому була призначена відповідно до статті 50-1 Закону України від 05.11.1991 № 1789-ХІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-ХІІ, в редакції, до набрання чинності Законом № 1697-VII), а тому положення Закону № 1697-VII щодо обмеження максимального розміру пенсії, не можуть бути застосовані до його пенсії.
2. Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 15.09.2021 частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправними дії ГУ ПФУ щодо відмови ОСОБА_1 у перерахунку пенсії відповідно до довідки Тернопільської обласної прокуратури від 22.04.2021 № 21-60-21 в розмірі 90 % від суми місячної заробітної плати;
зобов`язав ГУ ПФУ здійснити з 22.04.2021 перерахунок та виплату ОСОБА_1 пенсії за вислугу років в розмірі 90 % заробітної плати (грошового забезпечення), визначеної в довідці Тернопільської обласної прокуратури від 22.04.2021 № 21-60-21, з урахуванням раніше проведених виплат;
у задоволенні інших позовних вимог - відмовив.
3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 11.11.2021 змінив рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.09.2021, резолютивну частину рішення виклав в наступній редакції:
«визнати протиправними дії ГУ ПФУ щодо відмови ОСОБА_1 у перерахунку пенсії відповідно до довідки Тернопільської обласної прокуратури від 22.04.2021 № 21-60-21 в розмірі 90 % від суми місячної заробітної плати без обмеження максимальним розміром пенсії;
зобов`язати ГУ ПФУ здійснити з 22.04.2021 перерахунок та виплату ОСОБА_1 пенсії за вислугу років в розмірі 90 % заробітної плати (грошового забезпечення), визначеної в довідці Тернопільської обласної прокуратури від 22.04.2021 № 21-60-21, без обмеження максимальним розміром пенсії, з урахуванням раніше проведених виплат.
4. 19.11.2021 ГУ ПФУ звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.09.2021 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 22.12.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в ГУ ПФУ та з 05.01.2005 року отримує пенсію за вислугою років, призначену відповідно до Закону № 1789-ХІІ.
Постановою Бучацького районного суду Тернопільської області від 26.05.2016 у справі № 595/661/16-а позов ОСОБА_1 задоволено частково:
визнано протиправними дії Бучацького об`єднаного управління Пенсійного фонду України Тернопільської області (правонаступником якого є ГУ ПФУ) щодо відмови у проведенні перерахунку пенсії за вислугою років відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-ХІ на підставі довідки прокуратури Тернопільської області від 03.03.2016 №20 про заробітну плату з розрахунку 90% із середнього заробітку;
зобов`язано Бучацьке об`єднане управління Пенсійного фонду України Тернопільської області провести перерахунок пенсії ОСОБА_1 за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-ХІ, згідно з довідкою прокуратури Тернопільської області від 03.03.2016 № 20 про заробітну плату, з розрахунку 90 % від суми середнього заробітку, без обмежень граничного розміру пенсії з 28.03.2016.
22.06.2021 позивач звернувся до відповідача із заявою про перерахунок призначеної пенсії на підставі додатково поданої довідки Тернопільської обласної прокуратури про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсії від 22.04.2021 № 21-60-21.
За наслідками розгляду заяви позивача, листом ГУ ПФУ від 02.07.2021, йому повідомлено, що з 01.04.2021 проведено перерахунок його пенсії згідно з поданою заявою та довідкою про розмір заробітної плати від 22.04.2021 року. Після проведеного перерахунку розмір пенсії позивача склав 43680,00 грн (72800,00x60%, де 72800,00 грн - середньомісячний заробіток, 60% - відсоток розрахунку пенсії від заробітку). Однак, пенсія позивача обмежується максимальним розміром, встановленим частиною п`ятнадцятою статті 86 Закону № 1697-VII, відповідно до якої максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, встановлених для осіб, які втратили працездатність, тобто з 01.07.2021 не може перевищувати 18 540,00 грн.
Не погоджуючись з відсотковим розміром пенсії та її обмеженням максимальним розміром, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що до розміру призначеної позивачу у 2005 році пенсії не можуть застосовуватись обмеження в 60 % від суми місячної (чинної) заробітної плати, визначені Законом № 1697-VII, оскільки при перерахунку пенсії змінною величиною є лише розмір заробітної плати, натомість відсоткове значення розміру основної пенсії, яке обчислювалося при її призначенні відповідно до наявної у позивача вислуги років, є незмінним. Разом з цим суд першої інстанції дійшов висновку про те, що до пенсії позивача можуть застосовуватись обмеження максимального розміру пенсії, визначені Законом України від 08.07.2011 № 3668-VI «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» (далі - Закон № 3668-VI).
8. Суд апеляційної інстанції, змінюючи рішення суду першої інстанції, виходив із того, що при застосуванні до спірних правовідносин норми абзацу другого пункту 2 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 3668-VI, в частині обмеження пенсії її максимальним розміром, становище позивача не покращується, адже звужується набуте ним право щодо перерахунку та виплати призначеної йому пенсії у відсотковому відношенні від відповідної заробітної плати/грошового забезпечення за відповідною штатною посадою без застосування будь-яких обмежень. Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що законодавче нововведення щодо обмеження максимального розміру пенсій під час її перерахунку не може застосовуватись до раніше призначених пенсій, оскільки в даному випадку буде порушуватись принцип незворотності нормативно-правових актів у часі, закріплений у статті 58 Конституції України.
9. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що на момент звернення позивача за перерахунком пенсії положеннями статті 86 Закону № 1697-VII були встановлені обмеження розміру виплачуваної пенсії, які мають імперативний характер, неконституційними не визнавались, є чинними та обов`язковими до застосування органами Пенсійного фонду України.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Спірними у цій справі є питання щодо розміру відсотку, який підлягає застосуванню при перерахунку пенсії, призначеної працівнику прокуратури відповідно до Закону № 1789-XII, а також застосування при перерахунку такої пенсії обмеження десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність.
11. Разом з цим, відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
12. З урахуванням наведеного та оскільки Верховний Суд розглядає касаційну скаргу відповідача в межах її доводів, колегія суддів перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції положень Закону № 3668-VI в частині обмеження виплати пенсії позивача максимальним розміром - десятьма прожитковими мінімумами, установленим для осіб, які втратили працездатність, щодо яких було відкрито касаційне провадження у цій справі.
13. Так за змістом статті 2 Закону № 3668-VI (який набрав чинності 01.10.2011) максимальний розмір пенсії або щомісячного довічного грошового утримання (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною), призначених (перерахованих) відповідно до Закону України «Про прокуратуру», не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
14. Цим Законом було внесено зміни до статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, положення частини п`ятнадцятої якої викладено в аналогічній редакції.
15. При цьому абзацом першим пункту 2 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 3668-VI встановлено, що обмеження пенсії (щомісячного довічного грошового утримання) максимальним розміром, встановленим цим Законом, не поширюється на пенсіонерів, яким пенсія (щомісячне довічне грошове утримання) призначена до набрання чинності цим Законом.
16. Абзацом другим цього пункту визначено, що пенсіонерам, яким пенсія (щомісячне довічне грошове утримання) призначена до набрання чинності цим Законом і в яких розмір пенсії (щомісячного довічного грошового утримання) перевищує максимальний розмір пенсії (щомісячного довічного грошового утримання), встановлений цим Законом, виплата пенсії здійснюється без індексації, без застосування положень частин другої та третьої статті 42 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» та проведення інших перерахунків, передбачених законодавством, до того часу, коли розмір пенсії (щомісячного довічного грошового утримання) відповідатиме максимальному розміру пенсії (щомісячного довічного грошового утримання), установленому цим Законом.
17. На думку колегії суддів, положення пункту 2 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 3668-VI спрямовані на врегулювання питань, які виникли у зв`язку із застосуванням Закону № 3668-VI стосовно осіб, у яких розмір пенсії на момент набрання чинності цим Законом перевищував максимальний розмір, а саме - надання права на отримання пенсії у розмірі, який перевищує максимальний, без можливості її перерахунку до моменту, коли такий розмір відповідатиме максимальному розміру пенсії. Водночас з моменту, коли особа набуде право на перерахунок, на розмір її пенсії будуть поширюватися загальні правила щодо обмежень.
18. Закон № 1789-ХІІ утратив чинність (крім окремих положень, які не стосуються спірних правовідносин) у зв`язку з набранням чинності Законом № 1697-VII, за правилами абзацу шостого частини п`ятнадцятої статті 86 якого максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
19. Ураховуючи наведене, з моменту набрання чинності Законом № 1697-VII питання призначення та перерахунку пенсій працівникам прокуратури врегульовувалися нормами цього Закону, зокрема статтею 86, частиною п`ятнадцятою якої були встановлені обмеження пенсії максимальним розміром.
20. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 21.12.2021 у справі № 580/5962/20 відступив від висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 04.03.2021 у справі № 589/3997/16-а у подібних правовідносинах та сформував правовий висновок, відповідно до якого пункт 2 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 3668-VI не скасовує обмеження максимального розміру пенсії, призначеної працівнику прокуратури до набрання чинності цим Законом, а встановлює особливе регулювання щодо застосування такого обмеження до осіб, яким пенсія призначена до набрання чинності Законом № 3668-VI, і в яких розмір пенсії на момент набрання чинності цим Законом перевищував максимальний розмір. Зокрема, шляхом надання права на отримання пенсії у розмірі, який перевищує максимальний, без можливості її перерахунку до моменту, коли такий розмір відповідатиме максимальному розміру пенсії. Водночас з моменту відповідності розміру пенсії максимальному розміру пенсії, - поширення на її розмір загальних правил щодо обмежень, установлених статтею 50-1 Закону № 1789-ХІІ, а з 14.10.2014 - абзацом шостим частини п`ятнадцятої статті 86 Закону № 1697-VII.
21. Суди попередніх інстанцій у справі, судові рішення в якій є предметом касаційного перегляду, встановили, що внаслідок перерахунку пенсії позивача її розмір перевищив максимальний.
22. З огляду на наведене, на спірні правовідносини поширюються положення абзацу шостого частини п`ятнадцятої статті 86 Закону № 1697-VII, які встановлюють обмеження пенсії десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність.
23. Отже, позовні вимоги ОСОБА_1 у частині здійснення перерахунку пенсії без обмеження її максимальним розміром є необґрунтованими та задоволенню не підлягають, а відтак в цій частині рішення суду апеляційної інстанції не ґрунтуються на правильному правозастосуванні у зв`язку із чим підлягає скасуванню.
24. Окрім того, аналізуючи питання правомірності встановлення таких обмежень, необхідно зазначити, що Конституційний Суд України неодноразово висловлював позицію щодо можливості встановлення обмежень розміру соціальних виплат.
25. Так, відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної у рішенні від 26.12.2011 N 20-рп/2011, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави.
26. Окрім того, аналіз практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) свідчить про те, що, неодноразово висловлюючи правову позицію щодо можливості обмеження розміру соціальних виплат, ЄСПЛ, не заперечуючи право держав зменшувати такий розмір, не сформулював правової позиції щодо достатнього розміру таких соціальних виплат, підкреслюючи водночас необхідність забезпечення прозорості, недискримінаційного характеру відповідних змін, не покладення надмірного тягаря на заявників внаслідок такого втручання держави. Така практика свідчить про достатньо широке поле для розсуду, яке ЄСПЛ залишає державам у питаннях соціального забезпечення.
27. Наведене свідчить про те, що ЄСПЛ визнає можливість того, що виплати соціального страхування можуть бути зменшені або припинені, однак, розглядаючи питання відповідності таких дій, у кожній конкретній справі ураховує всі відповідні обставини справи і з`ясовує: чи було законним таке втручання, чи переслідувало легітимну мету таке втручання та чи не поклало таке втручання надмірний тягар на особу, якої це стосується.
28. За аналогічних обставин ЄСПЛ не констатує порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції (справа Valkovv. Bulgaria (заява № 2033/04); справа Khoniakina v. Georgia (заява № 17767/08)).
29. Хоча виплати соціального страхування є майном у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, однак обмеження максимальним розміром пенсій працівникам прокуратури не може вважатися порушенням їх права володіння цим майном, оскільки такі здійснені державою шляхом введення нових законодавчих положень з метою регулювання політики соціального забезпечення. Встановлені обмеження не є непропорційними та не призводять до порушення сутності пенсійних прав.
30. Водночас розмір пенсії працівників прокуратури, з урахуванням встановлених обмежень максимальною сумою, залишається вищим середньомісячного розміру пенсії в Україні. Тобто, встановлення максимального розміру пенсії для працівників прокуратури не поставило їх у невигідне становище, оскільки їх право на соціальне забезпечення було за ними збережене, вони не були позбавлені своїх засобів для існування і не були піддані ризикові недостатності таких засобів для життя. Тому встановлення максимального розміру пенсії не можна вважати таким, що поклало на працівників прокуратури надмірний чи непропорційний тягар, чи порушило їх право на мирне володіння своїм майном.
31. При цьому таке обмеження не є дискримінаційним, оскільки стосується не лише працівників прокуратури, а й інших категорій пенсіонерів, зокрема поширюється на пенсії, призначені відповідно до Митного кодексу України, законів України «Про державну службу», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», «Про пенсійне забезпечення».
32. Відповідно до частини першої статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
33. З урахуванням наведеного, оскільки суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, що призвело до зміни рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог про здійснення перерахунку пенсії без обмеження максимальним розміром, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.09.2021 з мотивів наведених у цій постанові.
34. Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2021 зупинено виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021 у справі до закінчення їх перегляду в касаційному порядку.
35. Відповідно до частини третьої статті 375 КАС України суд касаційної інстанції у постанові за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання (дії).
36. Однак, з огляду на результат касаційного перегляду відсутні підстави для поновлення виконання зазначеного судового рішення.
Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 359 375 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області задовольнити.
Скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.09.2021 у справі №500/5225/21 - залишити в силі з мотивів наведених у цій постанові.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик