ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 520/34082/23
адміністративне провадження № К/990/9880/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №520/34082/23
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області
про скасування державної реєстрації та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року (ухвалене суддею-доповідачем Єгупенка В.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Присяжнюк О.В., суддів: Любчич Л.В., Спаскіна О.А.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі - відповідач, Держгеокадастр), в якому просив:
скасувати державну реєстрацію земельної ділянки, площею 0,1238 га, з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370, розташованої на території Височанської селищної ради Харківського району Харківської області;
зобов`язати відповідача скасувати запис в Державному земельному кадастрі (далі - ДЗК) та поземельній книзі про державну реєстрацію земельної ділянки, площею 0,1238 га, з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370, розташованої на території Височанської селищної ради Харківського району Харківської області.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що проведена відповідачем процедура державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370 є протиправною, незаконною і негативно впливає на інтереси позивача, як власника належної йому земельної ділянки з кадастровим номером 6325156701:00:03004, а тому підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року, клопотання Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про закриття провадження у справі задоволено. Закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про скасування державної реєстрації та зобов`язання вчинити певні дії. Роз`яснено ОСОБА_1 про наявність у нього права на звернення з даним позовом до суду цивільної юрисдикції.
4. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскарження рішення про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку безпосередньо пов`язане із захистом позивачем свого цивільного права у спорі щодо земельної ділянки з особою, яка не заперечує законності дій державного реєстратора з реєстрації за нею права власності цієї ж земельної ділянки. Такий спір має приватноправовий характер, розгляд якого повинен проводитися за правилами цивільного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
6. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що ухвалюючи рішення у даній справі про закриття провадження у справі, суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини першої статті 1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" від 01 липня 2004 року №1952-IV (далі - Закон №1952-IV) та статті 19 КАС України, у зв`язку із чим дійшли помилкового висновку, що спір у даній справі є спором про цивільне право.
7. На підтвердження своїх доводів позивач наводить висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 05 травня 2022 року у справі №819/375/18, від 21 серпня 2023 року у справі №818/555/18, від 31 січня 2023 року у справі №1540/5027/18, від 08 листопада 2023 року у справі №580/4426/20, від 24 квітня 2019 року у справі №826/4542/18, від 01 червня 2022 року у справі №640/25083/19, від 06 жовтня 2022 року у справі №260/2081/21, і водночас вказує на нерелевантність застосованої судами першої і апеляційної інстанцій практики Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 12 лютого 2020 року у справі №820/4524/18.
8. З касаційної скарги також вбачається, що позивач не визнає здійснену за ОСОБА_2 державну реєстрацію речового права на земельну ділянку з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370, з огляду на це вважає, що спірні правовідносини у справі №520/34082/23 продовжують існувати у площині публічно-правових відносин.
9. Позивач також стверджує, що у постанові Верховного Суду від 05 травня 2022 року у справі №819/375/18, зазначено, що скасування державної реєстрації земельної ділянки здійснюється у випадку, коли речове право на земельну ділянку не зареєстровано з вини заявника (тобто особи, за заявою якої проводилася державна реєстрація земельної ділянки у Державному земельному кадастрі). Тобто підставою для скасування державної реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі є наявність вини з боку особи, за заявою якої вносилися відомості до Державного земельного кадастру про земельну ділянку.
10. Позивач також вважає, що суд зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, що, у даному випадку, можливо лише шляхом зобов`язання відповідача скасувати державну реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370 та здійснити державну реєстрацію належної ОСОБА_1 з 1999 року земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 .
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
11. Касаційна скарга надійшла до Суду 14 березня 2024 року.
12. Ухвалою Верховного Суду від 28 березня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі № 520/34082/23 витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
13. Ухвалою Верховного Суду від 21 листопада 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 22 листопада 2024 року.
14. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
15. Від Держгеокадастру 02 квітня 2024 року надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , де відповідач вказує, що задоволення позовних вимог у цій справі дійсно усуне перешкоди у державній реєстрації земельної ділянки позивача, однак при цьому визнає безпідставною державну реєстрацію земельної ділянки за іншою особою, що здійснена на підставі розробленої технічної документації з урахуванням договору про поділ майна подружжя.
16. Зазначене свідчить про приватно-правових характер спору, оскільки спір фактично стосується не оскарження рішень чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, пов`язаних з реалізацією його компетенції у сфері управління, а майнового права на земельні ділянки позивача та особи, яка володіє земельною ділянкою з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370.
17. Крім того, відповідач звертає увагу на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 12 лютого 2020 року у справі № 820/4524/18, де зазначено, що такий критерій визначення юрисдикції спору, як наявність порушень вимог чинного реєстраційного законодавства у діях державного реєстратора під час державної реєстрації прав на земельну ділянку не завжди є достатнім та ефективним, адже наявність цих порушень можна встановити лише при розгляді справи по суті, а не на момент звернення позивача з позовною заявою. Крім того, скасування державної реєстрації права, належного одній особі, за заявою іншої особи в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами. У таких спорах питання правомірності укладення цивільно-правових договорів, на підставі яких відбулись реєстраційні дії, обов`язково постають перед судом, який буде вирішувати спір, незалежно від того, чи заявив позивач вимогу щодо оскарження таких договорів. Спір про скасування рішення, запису щодо державної реєстрації речового права на нерухоме майно чи обтяження такого права за іншою особою у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно є цивільно-правовим. А тому вирішення таких спорів здійснюється за правилами цивільного або господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
18. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що згідно із витягом з Державного реєстру речових прав № 338715634 від 11 липня 2023 року, житловий будинок, загальною площею 53,8 кв.м, житловою площею 34 кв.м, розташований за адресою: АДРЕСА_1 , належить позивачу на праві власності (дата державної реєстрації 07 липня 2023 року).
19. Згідно із копії державного акта серії ІІ - ХР № 059469 на право приватної власності на землю, ОСОБА_1 на підставі свідоцтва про спадщину № 2-1346 від 02 липня 1999 року, для обслуговування житлового будинку передано у приватну власність земельну ділянку, площею 0,1021 га, яка розташована на території Височанської селищної ради, АДРЕСА_1. В акті наявний «План зовнішніх меж земельної ділянки № 83» з кадастровим номером 6325156701:00:03004. Вказаний акт зареєстрований в книзі записів державних актів на право приватної власності на землю за № 1657.
20. 05 липня 2023 року позивач уклав з ТОВ «АГ РІЕЛТІ+» договір № 05/07 про надання послуг з виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за адресою: АДРЕСА_1 , та виготовлення обмінного файлу.
21. Рішенням відповідача № РВ-7100139242023 від 03 серпня 2023 року за результатами розгляду заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру від 02 серпня 2023 року ОСОБА_1 відмовлено у державній реєстрації земельної ділянки, так як наявне розташування в межах земельної ділянки, яку передбачається зареєструвати, іншої земельної ділянки або її частини. Перетин ділянок з ділянкою з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370. Площа співпадає на 100%.
22. Позивач, вважаючи, що наявність запису в ДЗК про державну реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370 порушує його право, оскільки унеможливлює реєстрацію в ДЗК, належної йому земельної ділянки, звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
24. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
26. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
28. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
29. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
30. В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6 124 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
31. Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя в рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
32. На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
33. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної особи на ефективний судовий захист. При цьому адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
34. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом, зокрема у постановах від 1 лютого 2022 року у справі № 640/18584/20 та від 16 листопада 2022 року у справі № 320/8650/20.
35. У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
36. Згідно з висновками Конституційного Суду України, що викладені в рішенні від 9 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
37. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур). При цьому, що суд, який розглядає справу, невіднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
38. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
39. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
40. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
41. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
42. Отже, за змістом вказаних статей справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома або більше визначеними суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б одним суб`єктом виступає законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єктів, водночас на цих суб`єктів покладено обов`язок виконувати вимоги та приписи. При цьому необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним управлінських функцій саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
43. Водночас обов`язковою ознакою публічно-правового спору, що підлягає розгляду судом в порядку адміністративного судочинства, є підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб`єкту владних повноважень та участь у публічно-правовому спорі з однієї сторони суб`єкта, наділеного владними повноваженнями, який здійснює владні управлінські функції, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися цим суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
44. Отже, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
45. При цьому єдиною та необхідною правовою підставою для віднесення спору до публічно-правового є одночасна сукупність наступних умов:
однією зі сторін є суб`єкт владних повноважень, тобто орган державної влади або орган місцевого самоврядування чи установа, якій державою делеговано виконання відповідних владно-розпорядчих функцій;
спірні правовідносини виникли у зв`язку зі здійсненням ним владно-управлінських функцій;
перебування сторін спору у відносинах влади-підпорядкування.
46. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
47. Суд зауважує, що вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб`єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.
48. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
49. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.
50. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
51. Схожі підходи було застосовано Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22 серпня 2018 року у справі № 815/1568/16 та від 5 грудня 2018 року у справі № 804/3091/18 та Верховним Судом у постановах від 12 лютого 2020 року у справі № 820/4524/18, від 15 липня 2020 року у справі № 809/78/16, від 22 вересня 2019 року у справі № 824/2393/15-а, від 11 листопада 2020 року у справі № 826/14406/18, від 29 серпня 2022 року у справі № 560/4501/20, від 13 лютого 2023 року у справі № 461/3634/17 та від 30 березня 2023 року у справі № 640/13008/20.
52. Звертаючись до суду із позовною заявою, позивач просить скасувати державну реєстрацію земельної ділянки, площею 0,1238 га, з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370, розташованої на території Височанської селищної ради Харківського району Харківської області, та зобов`язати відповідача скасувати відповідний запис в Державному земельному кадастрі та поземельній книзі.
53. Таким чином, предметом спору у цій справі є здійснена відповідачем державна реєстрація земельної ділянки, площею 0,1238 га, з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370, розташованої на території Височанської селищної ради Харківського району Харківської області.
54. При цьому судами попередніх інстанцій, згідно інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 18 червня 2023 року, встановлено, що власником домоволодіння, яке розташоване на земельній ділянці з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370, є ОСОБА_2 на підставі договору про поділ майна подружжя, серія та номер: 1591, виданий 02 липня 2021 року, видавник: приватний нотаріус Малахова Г.І.; право власності на вищезазначене майно було зареєстровано 22 червня 2021 року, а вніс ці відомості про об`єкт нерухомого майна до Реєстру 24 червня 2021 року державний реєстратор Зоткін Сергій Володимирович .
55. Підставою внесення вищезазначеного запису про об`єкт нерухомого майна є технічний паспорт, серія та номер: б/н, виданий 28 травня 2021 року, видавник-ТОВ «МАШБУДТОРГ»; інформаційна довідка, серія та номер: 242, видана 28 травня 2021 року, видавник: ТОВ «МАШБУДТОРГ»; попереднім власником цього об`єкта нерухомого майна була ОСОБА_4 .
56. Ухвалюючи оскаржувані судові рішення, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що спір, який виник у справі, не є публічно-правовим, оскільки оскарження рішення про державну реєстрацію земельної ділянки безпосередньо пов`язане із захистом позивачем свого цивільного права у спорі щодо цієї земельної ділянки з особою, яка не заперечує законності таких дій державного реєстратора.
57. Тобто суди, спершу вирішуючи питання юрисдикційної приналежності справи, рішення у якій оскаржуються, не взяли до уваги, що особа ( ОСОБА_2 ), яка має безпосереднє відношення до предмета спору, не залучена до участі у цій справі.
58. Так, відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
59. В адміністративному судочинстві з метою залучення до справи осіб, чиїх прав та обов`язків, може стосуватися судове рішення, та з метою більш повного та всебічного з`ясування обставин у справі, діє інститут третьої особи.
60. Частиною другою статті 49 КАС України визначено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.
61. Відповідно до частини п`ятої статті 49 КАС України про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов`язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.
62. Згідно з частиною другою статті 51 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов`язки, визначені у статті 44 цього Кодексу.
63. Інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем і відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи, запобігає ситуації, коли у справах з одних правовідносин ухвалюються протилежні за змістом рішення.
64. Інтерес третьої особи щодо задоволення позову (якщо вона бере участь на стороні позивача) або щодо відмови у задоволенні позову (якщо вона бере участь на стороні відповідача) збігається з інтересами відповідно позивача або відповідача. Це відрізняє третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, від третьої особи, яка заявляє такі вимоги.
65. Разом з цим, участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення.
66. Натомість правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.
67. Вказані правові висновки викладені Верховним Суд, зокрема у постанові від 29 травня 2020 року у справі № 140/1868/19.
68. Аналіз вищевказаних процесуальних норм свідчить також про те, що єдиною підставою для залучення до участі у справі третіх осіб є встановлення фактів про те, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі.
69. Такі обставини можуть бути виявлені судом самостійно при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду, або ж наведені у відповідних клопотаннях про залучення третіх осіб і у заявах третіх осіб про вступ у справу на стороні позивача або відповідача.
70. За правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постановах від 24 червня 2008 року у справі № 2/164-35/246 та від 30 березня 2016 року у справі № 814-3015-14, судове рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його прав і обов`язків.
71. В контексті цієї справи, Суд також вважає за необхідне вказати на доцільності комплексного підходу до вирішення питань юрисдикції у спорах, пов`язаних з оскарженням державної реєстрації земельних ділянок. Такий підхід передбачає першочергове всебічне дослідження обставин справи, зокрема, її суб`єктного складу. Крім безпосередніх учасників процесу - позивача та відповідача, важливе значення мають особи, на чиї права та інтереси може вплинути судове рішення, ухвалене за наслідками судового розгляду. У випадку оскарження позивачем вже проведеної державної реєстрації земельної ділянки такою особою, як правило, є особа, за ініціативою та за поданням якої проведено таку реєстрацію або власник майна, що розташоване на цій земельній ділянці.
З огляду на це, Суд доходить висновку, що визначенню юрисдикційної приналежності спору, предметом якого є оскарження позивачем здійсненої державної реєстрації земельної ділянки передує вирішення судом питання необхідності залучення третьої особи, яка безпосередньо певним чином зацікавлена у результатах розгляду справи.
Зазначене є обов`язковою умовою для всебічного, повного та об`єктивного розгляду спору, сприяє зібранню більшої кількості доказів, а також обумовлено необхідністю забезпечення принципу процесуальної рівності учасників цих спірних правовідносин.
72. Таким чином, оскільки предмет спору у справі № 520/34082/23, рішення у якій оскаржуються, стосується правомірності здійсненої відповідачем державної реєстрації земельної ділянки, площею 0,1238 га, з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370, а власником домоволодіння, яке на ній розташоване, є ОСОБА_2 , відповідно, ухвалені судові рішення у цій справі потенційно впливають на права, обов`язки та інтереси ОСОБА_2 .
73. Однак, суди попередніх інстанцій, передчасно вдаючись до вирішення питання юрисдикційної приналежності зазначеного спору, помилково не залучили ОСОБА_2 до розгляду цієї справи, як особу, зацікавлену у вирішенні питання правомірності здійсненої державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером 6325156700:00:004:0370, і, відповідно, позбавили останнього можливості висловити позицію щодо предмета позовних вимог, заявлених ОСОБА_1 .
74. На думку колегії суддів, залучення до участі у цій справі ОСОБА_2 сприятиме всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню спору та встановленню дійсного характеру спірних правовідносин.
75. Усунути виявлені недоліки рішень судів попередніх інстанцій під час касаційного перегляду у суду касаційної інстанції процесуальної можливості немає.
76. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
77. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
78. Отже, за встановлених обставин справи та з огляду на характер і предмет спірних правовідносин, Верховний Суд вважає, що вирішення цього спору та ухвалення судових рішень може мати безпосередній вплив на обов`язки особи, яка не є стороною у справі, а саме - ОСОБА_2 , що відповідно до статті 353 КАС України є підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
79. Аналогічний правовий висновок у справах, в якій судами попередніх інстанцій не було залучено до розгляду справи всіх осіб, щодо прав, інтересів та обов`язків яких суд прийняв рішення, міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 3 березня 2020 року у справі № 826/7011/16, від 11 листопада 2020 року у справі № 191/1169/16-а(2-а/191/7/17), від 8 грудня 2020 року у справі № 826/11008/18, від 4 липня 2022 року у справі № 160/1632/21, від 3 листопада 2022 року у справі № 260/61/22, від 1 грудня 2022 року у справі № 160/2798/21, від 9 лютого 2023 року у справі № 160/1472/21, від 1 травня 2023 року у справі № 640/11147/21 та від 12 липня 2024 року у справі № 560/4674/23.
80. При цьому, зважаючи на висловлену судами попередніх інстанцій позицію щодо приналежності спору, який виник у цій справі, до цивільної юрисдикції, а також надаючи оцінку твердженню скаржника про нерелевантність застосованих в оскаржуваних рішеннях висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року у справі №820/4524/18, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на таке.
81. 15 грудня 2023 року набрав чинності Закон України «Про адміністративну процедуру» від 17 лютого 2022 року № 2073-IX (далі - №2073-IX), який упорядковує відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у спосіб прийняття й виконання адміністративних актів (частина перша статті 1 Закону № 2073-IX).
82. Цим Законом передбачені такі поняття як (пункти 1- 11 часини першої статті 2, стаття 27 Закону № 2073-IX): адміністративний орган - орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб`єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації; адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб); адміністративна процедура - визначений законом порядок розгляду та вирішення справи; дискреційне повноваження - повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано; процедурне рішення - рішення адміністративного органу, що приймається під час розгляду справи, але яким справа не вирішується по суті; учасники адміністративного провадження: 1) особа, питання про право, свободу чи законний інтерес або обов`язок якої вирішується в адміністративному акті (адресат), 2) інша особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути адміністративний акт (заінтересована особа).
83. Суд також звертає увагу, що з метою адаптації національного законодавства до системи права Європейського Союзу та виконання Україною зобов`язань у сфері Європейської інтеграції прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів у зв`язку з прийняттям Закону України «Про адміністративну процедуру» від 10 жовтня 2024 року № 4017-IX (далі - Закон № 4017-ІХ). Зазначений Закон № 4017-IX спрямований на приведення чинного законодавства у відповідність із Законом № 2073-IX у всіх галузях, охоплених його сферою застосування, шляхом внесення змін до 196 законодавчих актів. Зокрема, пунктом 134 Закону № 4017-IX доповнено статтю 3 Закону №1952-IV частиною шостою, згідно якої, відносини щодо прийняття, набрання чинності, оскарження в адміністративному порядку, виконання, припинення дії адміністративних актів у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень регулюються Законом №2073-IX з урахуванням особливостей, визначених цим Законом №1952-IV.
84. Враховуючи викладене, оскільки предметом спору, що виник у цій справі є оскарження дій відповідача щодо вчиненої ним державної реєстрації земельної ділянки, Суд, враховуючи виняткову адміністративно-правову природу адміністративної процедури державної реєстрації; наявність у спірних правовідносинах категорій адміністративної процедури державної реєстрації (адміністративний орган; адміністративний акт; адміністративне провадження; адміністративна процедура; дискреційне повноваження; учасники адміністративного провадження (особа, питання про право, свободу чи законний інтерес або обов`язок якої вирішується в адміністративному акті (адресат), інша особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути адміністративний акт (заінтересована особа), вважає за необхідне зазначити, що спірні публічно-правові (адміністративно-правові) відносини - це відносини адміністративної процедури державної реєстрації, які крім Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» регулюються Законом України «Про адміністративну процедуру» з урахуванням змін та доповнень, внесених Законом № 4017-IX.
85. Згідно приписів статті 125 Конституції України, статей 2 4 19 Кодексу адміністративного судочинства України, статей 18, 71, 76, 77, 79, 100 Закону № 2073-IX рішення, дії, бездіяльність суб`єкта владних повноважень у межах адміністративної процедури державної реєстрації (внесення відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна) оскаржуються до адміністративних судів.
86. Крім того, Суд також звертає увагу, що положеннями Закону № 4017-IX також уніфіковано підходи щодо процедури оскарження адміністративних актів, зокрема, передбачено, що рішення, дії, бездіяльність вчинені, допущені в адміністративній процедурі державної реєстрації оскаржуватимуться в адміністративному порядку відповідно до Закону № 2073-IX та/або до адміністративного суду.
87. На підставі вищевикладеного, враховуючи положення статті 125 Конституції України, Закону №2073-IX з урахуванням змін та доповнень, внесених Законом № 4017-IX, колегія суддів доходить висновку, що жоден національний суд системи судоустрою України, за винятком адміністративного суду, не може оцінювати адміністративну процедуру державної реєстрації. Розгляд і вирішення справ про адміністративну процедуру державної реєстрації - виняткова компетенція адміністративного суду, натомість розгляд і вирішення справ про адміністративну процедуру державної реєстрації загальними судами, господарськими судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України Господарського процесуального кодексу України - є порушенням принципу законності, приписів статей 8 19 55 125 Конституції України, невиконанням приписів Закону №2073-IX, порушенням і недотриманням зобов`язань, узятих Україною перед вступом до Європейського Союзу.
88. Додатково, колегія суддів також зазначає, що адміністративні суди наділені Конституцією України спеціальним статусом і завданнями, що виокремлює їх у системі судоустрою та зобов?язує вирішувати юридичні спори та розглядати інші справи (частина третя статті 124) з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин (частина п`ята статті 125), передусім з огляду на те, що утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3 Основного Закону України), а кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55).
89. В аспекті особливостей адміністративного судочинства порівняно, зокрема, з господарським і цивільним процесом варто зазначити, що до найважливіших ціннісних відмінностей процесу, за яким діють адміністративні суди, слід віднести його особливу увагу та певну залежність від таких складових верховенства права, як: принцип належного урядування (good governance), принцип легітимних очікувань (legitimate expectation), принцип тлумачення закону в аспекті найбільш сприятливого для особи значення, а також принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі. Крім того, в адміністративному судочинстві суттєвою відмінністю є допустимість, у виключних випадках, зворотної дії закону в часі (retrospective legislation). Важливо, що КАС України у статті 6 (на відміну від статті 11 Господарського процесуального кодексу України та статті 10 ЦПК України, унормовуючи те, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, окремо акцентує увагу на визначенні суті цього принципу «людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави». Це також відповідає завданню адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України), яким є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Одна з найголовніших практичних відмінностей вирішення саме публічно-правових спорів полягає у презумпції правомірності вимог особи (позивача), оскільки стаття 77 КАС України встановлює, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
90. При цьому, ефективність діяльності адміністративних судів при запобіганні та вирішенні конфліктів між особою та державою є важливою запорукою гармонійності відносин у суспільстві, довіри до держави та її інститутів, а також поступального розвитку кожної особистості як члена суспільства та запобігання появі внутрішніх і зовнішніх загроз для такого суспільства. Розмежування юрисдикції необхідно здійснювати таким чином, щоб в основі такого перебували саме інтереси людини та відповідно ефективність (зручність, доступність) процесу, в якому розглядається спір судом певної юрисдикції. Тобто в основі розв?язання проблеми вибору юрисдикції для вирішення юридичного спору повинна бути саме людина і ефективність способу, в який держава надає їй послугу (оплачена людиною через податки і судовий збір) стосовно вирішення спору, який виник за участю цієї особи у правовідносинах з державою.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
91. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та направити справу для продовження розгляду для вирішення питання про залучення до участі у справі ОСОБА_2 .
92. При цьому суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, а також встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
93. Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення та повертає справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 238 341 343 344 349 353 354 355 356 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року скасувати.
Справу № 520/34082/23 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя -доповідач Я.О. Берназюк
Судді С.М. Чиркін
В.М. Шарапа