№ 560/1370/19

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 квітня 2020 року

Київ

справа №560/1370/19

адміністративне провадження №К/9901/1741/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 (головуючий суддя: Нос С.П., судді: Кухтей Р.В., Шевчук С.М.) у справі № 560/1370/19 за позовом Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю),

В С Т А Н О В И В:

У 2019 році Державна екологічна інспекція у Хмельницькій області (далі - позивач) звернулася до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" (далі - відповідач або ТОВ "ПКПФ-Україна") про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю) у вигляді призупинення виробництва в частині невиконання умов дозволів на спеціальне водокористування № 1376 та щодо скиду зворотних вод з перевищенням гранично допустимого скиду забруднюючих речовин у водний об`єкт р. Хомора № 105/ХМ/49д-17.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.05.2019 справу передано на розгляд Волинському окружному адміністративному суду.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області було проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) з метою перевірки виконання суб`єктом господарювання умов дозволу на спеціальне водокористування, за результатами якого встановлено недотримання відповідачем умов спеціального водокористування (скидання зворотних вод з перевищенням забруднюючих речовин).

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 23.07.2019 позов задоволено: застосовано заходи реагування до ТОВ "ПКПФ-Україна" шляхом зупинення виробництва, пов`язаного зі скиданням зворотних вод із забруднюючими речовинами у водний об`єкт р. Хомора.

Задовольняючи в повному обсязі адміністративний позов, суд першої інстанції погодився із результатами проведеної позапланової перевірки, встановленими під час її проведення, порушеннями суб`єктом господарської діяльності умов дозволів на спеціальне водокористування та статей 44 70 Водного кодексу України (далі - ВК України), в частині дотримання нормативів гранично допустимих скидів, та запобігання скидання стічних вод, що перевищують гранично допустимі скиди токсичних речовин.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 апеляційну скаргу відповідача задоволено, рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23.07.2019 скасовано та прийнято постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ТОВ "ПКПФ-Україна" в повному обсязі виконало припис Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області від 12.04.2019 № 163/03. Так, на виконання вимог вищезгаданого припису ТОВ "ПКПФ-Україна" надало Державній екологічній інспекції у Хмельницькій області лист від 02.05.2019 № 1/289, яким повідомило, що суб`єктом господарювання розроблено план організаційно-технічних заходів з усуненням виявлених недоліків. В додаток до листа відповідач надав копію наказу № 29 від 24.04.2019 та план організаційно-технічних заходів з усуненням виявлених недоліків. Листом від 13.05.2019 № 1/308 ТОВ "ПКПФ-Україна" повідомило Інспекцію, що під час проведення перевірки якості вод результати вимірювання показників складу та властивостей вод знаходились в межах похибок, визначених відділом інструментально-лабораторного контролю, тому перевищення якісних показників вод відсутні, а склад та властивості вод знаходиться в межах норми, тому відсутні підстави для застосування заходів реагування у вигляді зупинення діяльності підприємства.

Водночас суд апеляційної інстанції наголосив, що предметом даної справи не є розрахунок розміру завданої шкоди, заподіяної державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів та відсутні будь-які докази причинно-наслідкового зв`язку між діяльністю відповідача та погіршенням екологічного стану р. Хомора.

За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що застосування до ТОВ "ПКПФ-Україна" заходів реагування у вигляді зупинення виробництва унеможливить приймання та очищення каналізаційних стоків смт. Понінка на очисні споруди підприємства та може призвести до екологічної катастрофи.

13.01.2020 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, надіслана 10.01.2020, в якій скаржник просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 і залишити в силі рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23.07.2019.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 є необгрунтованою та такою, що прийнята без дотримання основоположних принципів законності, верховенства права та норм матеріального і процесуального законодавства, виходячи з наступного.

З приводу об`єктивності результатів перевірки скаржник зазначив, що Закон України "Про метрологію та метрологічну діяльність" не встановлює будь-яких правил щодо врахування зазначених похибок вимірювань та не містить посилань на будь-які підзаконні акти, які б регулювали зазначене питання.

Скаржник також зазначив, що згідно з підпунктом 2.3.3. розділу II Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затвердженої наказом Мінприроди від 20.07.2009 № 389 (далі - Методика розрахунку), при порівнянні результатів вимірювань концентрацій забруднюючих речовин із відповідними установленими нормативами ГДС значення похибок вимірювання не враховується.

На переконання позивача, суд апеляційної інстанції безпідставно дійшов висновку, що відповідач у повному обсязі виконав вимоги припису Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області від 12.04.2019 № 163/03. При цьому скаржник вважає, що факт виконання вимог припису не може слугувати виключною підставою для скасування рішення суду першої інстанції. Разом з цим, в касаційній скарзі відсутня інформація про факт перевірки виконання припису та які негативні наслідки залишились після виконання припису. Ухвалою Верховного Суду від 22.01.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019.

Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, у якому зазначив, що з доводами позивача не згоден, вважає постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 законною, обґрунтованою і такою, що прийнята у відповідності до норм матеріального та процесуального права.

Ухвалою Верховного Суду від 24.03.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

При розгляді касаційної скарги Верховний Суд враховує вимоги статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Водночас суд застосовує процесуальний закон, який діяв на момент подання касаційної скарги, оскільки розгляд касаційного провадження не був завершений до набрання чинності змін до КАС України.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Департаментом екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації відповідачу 11.04.2017 надано Дозвіл № 1376 на спеціальне водокористування терміном дії до 11.04.2020. Зокрема, у вказаному дозволі визначено гранично допустимі скиди (ГДС) речовин в р. Хомора із зворотними водами ТОВ "ПКПФ-Україна", випуск № 1 по різним хімічним сполукам. Нормативи ГДС забруднюючих речовин показників складу зворотних вод по БСК-5 визначено на рівні 25 мг/л, ХСК -148,1 мг/л.

Також Державним агентством водних ресурсів України 23.11.2017 відповідачу видано Дозвіл на спеціальне водокористування № 105/хм/49д-17 для скиду виробничих (умовно чистих) вод від промивки цеолітових фільтрів у р. Хомора, випуск 2, у якому також визначено ліміти ГДС по хімічним сполукам, зокрема, по ХСК 14.8 мг/дц/куб.

28.01.2019 до Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області надійшло звернення фізичної особи ОСОБА_1 про те, що ТОВ "ПКПФ-Україна" здійснює скид у річку Хомора забруднюючих речовин.

27.03.2019 Державна екологічна інспекція України направила Державній екологічній інспекції України у Хмельницькій області погодження Міністерства екології та природних ресурсів України на проведення позапланового заходу № 5/4.1-11/3163-19 від 21.03.2019.

01.04.2019 Державною екологічною інспекцією України у Хмельницькій області із посиланням на вимоги статті 6 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), статті 20-2 Закону України від 25.06.1991 №1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі - Закон №1264-XII), Положення про Державну екологічну інспекцію у Хмельницькій області, видано наказ № 232 "Про проведення позапланової перевірки ТОВ "ПКПФ-Україна", яким зобов`язано комісію в період з 05.04.2019 по 18.04.2019 здійснити позапланову перевірку дотримання суб`єктом господарювання вимог природоохоронного законодавства.

На підставі вказаного наказу та направлення на проведення перевірки від 03.04.2019 № 192/03 уповноваженими особами позивача проведено позапланову перевірку ТОВ "ПКПФ-Україна" щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатами якої складено акт від 10.04.2019 № 163/03.

Перевіркою встановлені наступні порушення:

- суб`єктом господарювання не дотримано умови спеціального водокористування, визначеного дозволом на спеціальне водокористування № 1376 (підпункт 2 пункт 9 розділу ІІІ). Аерація в аераційному ставку 1 групи 1 не здійснювалась (стаття 44 Водного кодексу України);

- суб`єктом господарювання не дотримано умови спеціального водокористування, визначеного дозволом на спеціальне водокористування № 1376 (пункт 4 розділу ІІІ). Згідно із протоколом №15-19 вимірювань показників складу та властивостей вод від 10.04.2019 встановлено скидання зворотних вод з очисних споруд (випуск №1) у річку Хомора з перевищенням нормативів ГДС по ХСК (153 мгО/дм3 при нормативі ГДС 148,10 мгО/дм3), по БСК5 (28,6 мгО/дм3 при нормативі ГДС 25,0 мгО/дм3). За протоколом №15-19 вимірювань показників складу та властивостей вод від 10.04.2019 спостерігається погіршення якості річкової води у контрольному створі 500 м нижче скиду (випуск №1) в порівнянні із контрольним створом 100 м вище скиду по наступним речовинам: завислих речовинах в 1,1 рази; ХСК в 1,1 рази; БСК5 в 1,03 рази; хлоридах в 1,1 рази; сульфатах в 1,1 рази; фосфатах в 1,2 рази; азоту амонійному в 1,9 рази; аніонних СПАР в 1,2 рази; залізу загальному в 1,2 рази; нафтопродуктах в 1,2 рази;

- суб`єктом господарювання не дотримано умови спеціального водокористування, визначеного дозволом на спеціальне водокористування № 105/ХМ/49д-17 (пункт 1 Умов спеціального водокористування): за протоколом №15-19 вимірювань показників складу та властивостей вод від 10.04.2019 встановлено скидання зворотних вод з очисних споруд (випуск № 2) у річку Хомора з перевищенням нормативів ГДС по ХСК (16,0 мгО/дм. Куб при норматив ГДС 14,8 мгО/дм. Куб; за протоколом №15-19 вимірювань показників складу та властивостей вод від 10.04.2019 спостерігається погіршення якості річкової води у контрольному створі 500 м нижче скиду (випуск №2) в порівнянні із контрольним створом 100 м вище скиду по наступним речовинам: завислих речовинах в 1,0 рази; хлоридах в 1,0 рази; сульфатах в 1,1 рази; фосфатах в 1,3 рази; азоту амонійному в 1,9 рази; залізу загальному в 1,2 рази.

Також за результатами перевірки ДЕІ у Хмельницькій області по частині виявлених порушень винесено припис від 12.04.2019 № 163/03.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідачем на виконання вимог припису Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області від 12 квітня 2019 року № 163/03 розроблено план організаційно-технічних заходів з усуненням виявлених недоліків, про що позивач повідомлений листом від 02 травня 2019 року № 1/289.

Листом від 13 травня 2019 року № 1/308 відповідач повідомив позивача, що на виконання вимог припису відповідачем:

- забезпечено експлуатацію очисних споруд у відповідності до Технологічного регламенту очистки стічних вод на позаплощадних очисних спорудах ТзОВ"Понінківська картонно-паперова фабрика-Україна";

- виконано забезпечення дотримання якісних показників поверхневих вод у річці Хомора у контрольних створах нижче 500 м у порівнянні з показниками якості поверхневих вод у контрольних створах вище 100 м по випуску № 1 та випуску № 2 (додано копії протоколів № 30-19 від 05 травня 2019 року та № 31-19 від 08 травня 2019 року)

Суд апеляційної інстанції звернув увагу, що докази виконання вимог припису Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області від 12 квітня 2019 року № 163/03 були надані відповідачем при розгляді справи судом першої інстанції, проте жодної оцінки факту виконання вимог припису судом першої інстанції надано не було.

Також суд апеляційної інстанції встановив, що на виконання вимог статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" екологічною інспекцією не було проведено позапланової перевірки щодо виконання вимог припису № від 12 квітня 2019 року № 163/03.

Суд першої інстанції з посиланням на Методику розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, відхилив доводи ТОВ "ПКПФ-Україна" про наявність похибок при визначенні результатів вимірювань концентрацій забруднюючих речовин у водному об`єкті. Проте суд апеляційної інстанції не погодився із цим висновком та зазначив, що оскільки під час проведення перевірки якості вод результати вимірювання показників складу та властивостей вод знаходились в межах похибок, визначених відділом інструментально-лабораторного контролю, тому перевищення якісних показників вод відсутні, а склад та властивості вод знаходяться в межах норми, а тому відсутні підстави для застосування заходів реагування у вигляді зупинення діяльності Товариства з обмеженою відповідальністю "Понінківська картонно-паперова фабрика - Україна".

Водночас суд апеляційної інстанції зазначив, що підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).

За таких обставин суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги надані в судовому засіданні представниками екологічної інспекції акт та протоколи відбору проб води, які були зроблені у відповідь на звернення фізичних осіб, оскільки такі відбори були зроблені без відповідного оформлення наказом та направленням та без присутності уповноважених представників ТзОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика-Україна".

Проте Верховний Суд наголошує, що позаплановий захід позивачем був здійснений в порядку, визначеному частиною 5 пункту 1 статті 6 Закону № 877, за зверненням фізичної особи (фізичних осіб) за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю).

Водночас суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що предметом даної справи є не розрахунок розміру завданої шкоди, заподіяної державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, більше того, ніяких доказів причинно-наслідкового зв`язку між діяльністю ТОВ «ПКПФ-Україна" та погіршенням екологічного стану р. Хомора позивачем не надано.

Також при вирішення спору судом апеляційної інстанції прийнято до уваги той факт, що у смт. Понінка станом на 01 червня 2019 року КП "Понінка-тепломережі" та ще 1085 абонентів централізованого водовідведення не мають власних очисних споруд, а тому скид стоків проводиться на очисні споруди відповідача.

За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що обрання такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень та судом першої інстанції не був врахований принцип співмірності обраного заходу реагування виявленим порушенням та які залишились не усунутими на час розгляду справи, без дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом №877-V.

Згідно зі статтею 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до частини четвертої статті 4 цього Закону, виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011 № 429 затверджено Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (чинне на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення № 429), пунктом 6.14 якого визначено, що Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право, у тому числі, приймати рішення про обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин, за винятком суб`єктів підприємницької діяльності (інвесторів), що провадять свою діяльність відповідно до законодавства про угоди щодо розподілу продукції.

Згідно з пунктом 6.15 Положення № 429 Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право опломбовувати приміщення, устаткування, апаратуру підприємств, установ, організацій та об`єктів, стосовно яких було прийняте в установленому порядку рішення про обмеження чи тимчасове зупинення їх діяльності.

Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Відповідно до вимог статті 8 Закону № 877-V припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання.

Частиною дев`ятою статті 4 Закону 877-V унормовано, що невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб`єкта господарювання згідно із законом.

Верховний Суд наголошує, що зазначеними нормами Закону № 877-V передбачений вичерпний перелік заходів реагування, які застосовуються за рішенням суду, ухваленого за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю), а саме: 1) повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) продукції; 2) повне або часткове зупинення реалізації продукції; 3) повне або часткове зупинення виконання робіт; 4) повне або часткове зупинення надання послуг.

При цьому вищенаведеними нормами передбачено право органу державного нагляду (контролю), у разі необхідності вжиття інших заходів реагування, протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) скласти припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звернутися у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

З аналізу вищенаведених правових норм вбачається, що винесення припису та звернення до суду із позовом щодо повного або часткового припинення виробництва - це два різних засоби реагування органу державного нагляду, які застосовуються окремо.

В свою чергу повне або часткове зупинення виробництва є більш суворим заходом реагування за винесення припису.

Аналогічний висновок закріплений в рішенні Верховного Суду від 22.10.2019 в справі № 816/1349/16.

Верховний Суд наголошує, що захід реагування у вигляді повного зупинення будівництва (робіт) є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Отже, застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров`ю людей. Застосування таких заходів обумовлюється виключно наявністю підстав, які свідчать про наявність для життя і здоров`я людей загрози внаслідок забруднення довкілля.

Водночас Верховний Суд зазначає, що застосування заходів реагування є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог у сфері природоохоронного законодавства, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Згідно із частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Позивач звернувся з позовом до суду, в якому просив вжити заходи реагування у вигляді призупинення виробництва в частині невиконання умов дозволів на спеціальне водокористування № 1376 та щодо скиду зворотних вод з перевищенням гранично допустимого скиду забруднюючих речовин у водний об`єкт р. Хомора №105/ХМ/49д-17.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції вирішив застосувати до ТОВ "ПКПФ-Україна" заходи реагування у вигляді повного зупинення виробництва, пов`язаного зі скиданням зворотних вод із забруднюючими речовинами у водний об`єкт р. Хомора.

Отже, в контексті вимог статей 4, 7 № 877-V та частини другої статті 9 КАС України суди першої та апеляційної інстанції мали надавати оцінку позовним вимогам з урахуванням обставин зазначених позивачем - суб`єктом владних повноважень та оцінити наявність або відсутність підстав призупинення виробництва в частині саме: невиконання умов дозволів на спеціальне водокористування.

В обґрунтування підстав для застосування цих заходів позивач покликається на акт перевірки, де вказано про здійснення перевищення викиду забруднюючих речовин. Проте позивачем не зазначено які саме наслідки настануть у разі не застосування такого заходу, стадію технологічного процесу щодо виробництва (виготовлення), реалізації суб`єктом господарювання продукції (робіт, послуг); або ж відповідний технологічний процес загалом щодо якого слід застосувати захід, також не вказує строк, на який необхідно заборонити (зупинити) діяльність відповідача.

Водночас призупинення виробництва в частині невиконання умов дозволів на спеціальне водокористування не є тотожним заходам реагування, передбаченими частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V, оскільки остання передбачає повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг).

Отже, для вирішення спору по суті позивач мав навести підстави та межі призупинення виробництва в частині невиконання умов дозволів на спеціальне водокористування, а суди надати їм відповідну оцінку.

Аналогічна правова позиція зазначена в постанові Верховного Суду від 22.10.2019 у справі № 816/1349/16

Проте, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, позивачем не обґрунтовано чому в даному випадку слід застосувати саме виключний захід реагування як повне або часткове зупинення виробництва.

Водночас судом апеляційної інстанції встановлено факт виконання відповідачем припису та усунення виявлених порушень.

Зазначена обставина не спростована позивачем шляхом надання суду належного та допустимого доказу - акту перевірки, складеного за результатами перевірки обставин виконання припису.

За таких обставин суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, вірно зауважив, що під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, щодо яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей, у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

Аналогічна позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 11.09.2019 у справі № 807/1410/17.

Отже, з урахуванням виконання відповідачем умов припису, тобто усунення виявлених порушень, позивачем не доведена, а судами не встановлена наявність підстав для застосування заходу реагування шляхом повного або часткового зупинення виробництва.

За такого правового регулювання та встановлених у справі обставин, а також враховуючи завдання адміністративного судочинства, що визначене статтею 2 КАС України, суд не може вийти за межі позовних вимог та визначити інший ніж зазначив позивач - суб`єкт владних повноважень захід реагування.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду вважає вірним висновок суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, проте постанова суду апеляційної інстанції підлягає зміні в частині мотивів відмови в задоволені позову.

Водночас Верховний Суд зазначає, що згідно із статтею 16 Конституції України, забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.

За приписами статті 50 Конституції кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.

Згідно із статтею 95 цього Кодексу діяльність фізичних та юридичних осіб, що завдає шкоди водам (воднім об`єктам), може бути припинена за рішенням суду.

Статтею 96 ВК України передбачено, що під час розміщення, проектування, будівництва, реконструкції і введення в дію підприємств, споруд та інших об`єктів, а також під час впровадження нових технологічних процесів повинно забезпечуватися раціональне використання вод. При цьому передбачаються технології, які забезпечують охорону вод від забруднення, засмічення і вичерпання, попередження їх шкідливої дії, охорону земель від засолення, підтоплення або переосушення, а також сприяють збереженню природних умов і ландшафтів як безпосередньо в зоні їх розміщення, так і на водозбірній площі водних об`єктів.

Отже, з урахуванням обставин, встановлених під час перевірки, позивач (суб`єкт владних повноважень) відповідно до повноважень, встановлених чинним законодавством, не позбавлений права, за наявності порушень, ініціювати застосування до відповідача заходи впливу, у відповідності до вимог закону, а рішення (дії) за результатами таких перевірок повинні бути прийняті (вчинені): 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, рішення суду апеляційної інстанції у мотивувальній частині підлягає зміні з урахуванням мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.

Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 у справі № 560/1370/19 задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 у справі № 560/1370/19 змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Врешті, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 у справі №560/1370/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: С.М. Чиркін

Судді: О. П. Стародуб

В. М. Шарапа