ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 червня 2024 року
м. Київ
справа № 560/4308/22
адміністративне провадження № К/990/33118/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів - Губської О.А., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2023 року (головуючий суддя - Сапальова Т.В., судді: Капустинський М.М., Ватаманюк Р.В.)
у справі №560/4308/22
за позовом Державного підприємства «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг»
до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, на стороні позивача: ПрАТ «Ю Ар Ді Українські дороги» (попередня назва ПАТ «Хмельницьке ШБУ№56»), Товариство з обмеженою відповідальністю «СТЛ+М», ДП «Хмельницький облавтодор», Товариство з обмеженою відповідальністю «Спільне українсько-німецьке підприємство «Автострада», Приватне підприємство виробничо-комерційна фірма «Будмонтажсервіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-ГРУП»
про визнання протиправною та скасування вимоги
I. РУХ СПРАВИ
1. Державне підприємство «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» (далі - позивач, ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг», ДП «ХОСМА») звернулось до суду з цим позовом, в якому, з урахуванням заяви про зміну підстав позову, просить визнати протиправним та скасувати вимогу Управління від 22 лютого 2022 року №040817-15/630-2022 про усунення порушень, встановлених в акті ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства за період з 13 січня 2020 року по 30 вересня 2021 року (далі - Вимога).
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що проведеною ревізією встановлено ряд порушень, які полягають у завищенні вартості робіт з поточного середнього ремонту, які виконувались залученими підрядними організаціями, що призвело до завдання значних збитків державному бюджету. Інші виявлені порушення стосуються здійснення позивачем необґрунтованих витрат державних коштів без затвердженого/погодженого фінансового плану та інших розрахунків. На акт ревізії були подані заперечення, які залишені Держаудитслужбою поза увагою. Позивач частково усунув виявлені під час ревізії порушення, однак з обґрунтованістю решти пунктів вимоги не погоджується, уважаючи їх безпідставними.
Що стосується об`єктивної сторони виявлених відповідачем порушень, позивач зазначає, що масив робіт щодо поточного середнього ремонту на відповідних ділянках автошляхів, виконаний підрядними організаціями впродовж 2020-2021 років, був проведений відповідно до встановлених вимог закону та державних стандартів. Таке твердження підтверджується протоколами випробувань зразків дорожнього покриття (кернів), які складались при прийнятті цих робіт та засвідчують відповідність їх вимогам державних будівельних норм та стандартів.
У свою чергу, дослідження, які проводились під час ревізії із залученням сторонніх організацій позивач уважає необ`єктивними, оскільки зразки для такого дослідження, на його думку, були відібрані із порушенням вимог нормативних актів, окремі з них - поза межами 6-місячного строку. Відповідно, це не дозволяє погодитись з об`єктивністю та доведеністю фактів порушень, відображених у спірній вимозі, а відтак і з висновком щодо завищення вартості робіт/послуг та заподіяння збитків.
У зв`язку з цим заперечується також і обов`язок нарахування і стягнення пені з контрагентів підрядних організацій, та відшкодування збитків, завданих завищенням витрат на утримання служби замовника. Що стосується порушень, пов`язаних з недотриманням вимог складання фінансових планів та інших суміжних питань, посилається на дотримання відповідних вимог в цій частині.
3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2023 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове про часткове задоволення позовних вимог.
Визнано протиправними та скасовано пункти 3, 21-23, 26-28, 37-39, 42-57, 58 59 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 22 лютого 2022 року №040817-15/630-2022 про усунення порушень, встановлених актом ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» за період з 13 січня 2020 року по 30 вересня 2021 року.
В задоволенні позовних вимог ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» про скасування пунктів 1, 2, 4-20, 24-25, 29-36, 40-41, 60-63 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 22 лютого 2022 року №040817-15/630-2022 про усунення порушень, встановлених актом ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» за період 13 січня 2020 року по 30 вересня 2021 рок відмовлено.
Стягнуто з Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на користь ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» судовий збір у розмірі 3 101,25 грн.
Стягнуто з Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на користь ДП «Хмельницький облавтодор» Відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» судовий збір в розмірі 1 860,75 грн.
Стягнуто з Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на користь АТ "Ю Ар Ді Українські дороги" судовий збір в розмірі 1 860,75 грн.
5. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області звернулась з касаційною скаргою, в якій просить скасувати судове рішення в частині визнання протиправними та скасування пунктів 3, 21-23, 26-28, 37-39, 42-57, 58 59 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 22 лютого 2022 року №040817-15/630-2022 про усунення порушень, встановлених актом ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» за період з 13 січня 2020 року по 30 вересня 2021 року та в цій частині залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 23 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Ревізійною групою управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області у період з 11 жовтня 2021 року по 05 січня 2022 року (з перервами) проведена ревізія фінансово-господарської діяльності ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» за період з 13 січня 2020 року по 30 вересня 2021 року.
8. Ревізія проводилась з відома та у присутності представників позивача.
9. Висновки ревізії відображені в акті від 05 січня 2022 року №040817-20/1, який підписаний посадовими особами позивача з відміткою про наявність заперечень. Заперечення до акту ревізії викладені окремим документом, направленим на адресу Управління.
10. Висновок на зауваження (заперечення) до акту ревізії затверджений в.о. начальника Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області 18 лютого 2022 року та свідчить про відхилення ряду доводів, висловлених об`єктом контролю.
11. Ураховуючи те, що позивачем не були усунуті окремі порушення, виявлені під час ревізії, Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області прийнята вимога від 22 лютого 2022 року №040817-15/630-2022 про усунення порушень, встановлених актом ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства за період з 13 січня 2020 року по 30 вересня 2021 року.
12. Вимога винесена Управлінням з метою повного усунення виявлених ревізією ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» порушень, попередження їх виникнення надалі, на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII), пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (зі змінами) (далі - Порядок № 550), підпункту 7 пункту 4, підпункту 14 пункту 6 Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби 29 серпня 2016 року №3, підпункту 9 п. 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43.
13. Пункти 1-3 вимоги стосуються питань використання коштів бюджету за відсутності затвердженого/погодженого фінансового плану та за відсутності погоджених головним розпорядником коштів розрахунків відсоткового показника розміру коштів на утримання служби замовника за рахунок коштів з експлуатаційного утримання.
14. Пункти 21-23, 26-28, 37-39, 42-57, 58 59 вимоги, а також відповідні розділи та пункти акту ревізії відображають обставини, які пов`язані з виконанням робіт/послуг щодо поточного середнього ремонту дорожнього покриття на відповідних ділянках автошляхів, замовником яких виступало Державне підприємство "Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг". Вказані роботи/послуги виконувались підрядними організаціями (треті особи без самостійних вимог на стороні позивача) протягом 2020-2021 років.
15. Метою ревізії в цій частині була перевірка та підтвердження фактичних обсягів, якості та вартості виконаних підрядними організаціями робіт, документальне та фактичне підтвердження відповідних операцій та розрахунків, з`ясування їх реального характеру та повноти відображення в обліку.
16. Так, основними порушеннями в цій частині, що відображені у акті ревізії та спірній вимозі, є:
- відхилення від проектного значення товщини верхнього шару асфальтобетону в бік зменшення ( середнє значення товщини верхнього шару асфальтобетонного покриття становить величину меншу, ніж відображена в актах приймання виконаних робіт форми № КБ-2в та в затвердженій проектно-кошторисній документації на відповідні об`єкти поточного середнього ремонту), що є порушенням вимог п. 44 таблиці 21.1 ДБН В.2.3.-4:2015 та призвело до завищення вартості робіт/послуг, чим завдані збитки державному бюджету;
- фактичні значення фізико-механічних властивостей асфальтобетонних зразків (кернів), відібраних на відповідних ділянках (точках) дороги, не відповідають нормативним показникам. Встановлені завищені показники водонасичення та/або занижені коефіцієнти ущільнення окремих відібраних зразків дорожнього покриття, що є порушенням вимог ДСТУ Б В.2.7 -119:2011, ДБН В.2.3-4:2015, та призвело до завищення вартості робіт/послуг, чим завдані збитки державному бюджету;
- завищення обсягів виконаних робіт (порушення вимог ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва), що спричинило заподіяння збитків державному бюджету;
- включення до актів виконаних робіт необґрунтованих витрат (порушення вимог ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва, СОУ 42.1-37641918-035:2018), що призвело до нанесення збитків державному бюджету;
- ненарахування і нестягнення пені у зв`язку з вказаними вище порушеннями з підрядних організацій, які проводили роботи (порушення статті 193 Господарського кодексу України), чим завдані збитки державному бюджету;
- заподіяння шкоди державному бюджету внаслідок завищення витрат на утримання служб замовника під час виконання зазначених робіт/послуг (порушення вимог ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва).
17. Не погоджуючись з висновком про усунення порушень від 22 лютого 2022 року № 040817-15/630-2022 та уважаючи його протиправним, ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» звернулась до суду з цим позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Суд першої інстанції дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог з огляду на відсутність норм, які не дозволяють або обмежують право органу контролю після спливу 6 місяців після влаштування дорожнього покриття, ініціювати проведення відповідних досліджень з метою перевірки якості, обсягів та вартості виконаних робіт.
19. Покликання позивача та третіх осіб на те, що відібрані під час ревізії керни були недостатніми за масою (кількістю матеріалу), що, начебто, унеможливлювало проведення об`єктивного аналізу, визнано судом таким, що не ґрунтується на належних доказах.
20. Надані до справи протоколи досліджень, які проводились під час прийняття відповідних робіт, та додані до них акти відбору зразків не спростовують відомості, отримані або встановлені під час досліджень, які проводились в ході ревізії. Зважаючи на це, судом не встановлені будь-які обґрунтовані підстави не брати до уваги ті протоколи досліджень та акти відбору зразків, які були отримані Держаудитслужбою під час ревізії.
21. Що стосується пунктів вимоги, які зобов`язують перерахувати до державного бюджету завищені суми коштів на утримання служб замовника, забезпечити відшкодування на користь державного бюджету витрачених безпідставно коштів та завданих збитків, стягнути пеню за неналежне виконання зобов`язань підрядними організаціями, суд першої інстанції вважав, що наявними у справі доказами їх правомірність не спростовується.
22. Суд першої інстанції не оцінював правильність наданих розрахунків завищення відповідних витрат, пені та розміру нанесених збитків, оскільки відповідно до висновків, викладених Верховним Судом, правильність обчислення розміру відшкодування збитків, які виникли внаслідок встановлених органами Держаудитслужби порушень, зазначених у оскаржуваних пунктах вимоги, повинна оцінюватись судом, який розглядає позов про їх стягнення.
23. Щодо пункту 3 вимоги, то ДП «ХОСМА» складені розрахунки відсоткового показника розміру коштів на утримання служби замовника за рахунок коштів з експлуатаційного утримання на 2020 рік в розмірі 3,056% та на 2021 рік - в розмірі 3,67%. У той же час, головним розпорядником коштів - Управлінням інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації такі розрахунки не погоджені. Ревізією також встановлено, що у 2021 році на замовлення ДП «ХОСМА» Державним підприємством «Державний дорожній науково-дослідний інститут імені М.П. Шульгіна» розроблено методику розрахунку коштів на утримання служби замовника з нового будівництва, реконструкції, ремонтів та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення у Хмельницькій області. ДП «ХОСМА» скерувало проект методики для розгляду та затвердження до Хмельницької обласної державної адміністрації (лист від 13 травня 2021 року №422). Відповідно до листа Управління інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації від 11 червня 2021 року №03-02-611/2021 (адресованого Хмельницької обласної державної адміністрації), проект методики не може бути погоджений у зв`язку з виявленими помилками та невідповідністю окремих положень МВ42.1- 37641918-774:2019.
24. Зважаючи на це, ревізією встановлено, що в порушення пункту 5.17.2 СОУ 42.1-37641918-085:2018 та пункту 6.4 МВ 42.1-37641918-774:2019 ДП «ХОСМА» отримано з державного та місцевого бюджетів кошти в сумі 7 089 429,79 грн на виконання функцій служби замовника за рахунок коштів з експлуатаційного утримання, за відсутності погоджених головним розпорядником розрахунків відсоткового показника розміру коштів на утримання служби замовника за рахунок коштів з експлуатаційного утримання на 2020 та 2021 роки. Зазначеним завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму.
25. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку про законність пункту 3 вимоги, оскільки доводи позивача стосовно того, що він не був зобов`язаний отримувати відповідні погодження не підтверджуються належними доказами, відтак висновок Управління щодо безпідставності отримання з бюджетів коштів в сумі 7 089 429,79 грн на зазначену мету на 2020 та 2021 роки не є спростованим.
26. Оцінюючи обґрунтованість пункту 1 описової частини оскаржуваної вимоги суд першої інстанції указав на те, що у період з 13 січня по 06 квітня 2020 року (дата погодження фінансового плану на 2020 рік) ДП «ХОСМА» були здійснені витрати без погодженого фінансового плану на загальну суму 89 776,84 грн, чим порушено вимоги абз. 1 частини другої статті 75 Господарського кодексу України (далі - ГК України) та підпункту 1 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03 жовтня 2012 року №899 «Про порядок здійснення витрат суб`єктами господарювання державного сектору економіки у разі незатвердження (непогодження) річних фінансових планів у встановленому порядку» (далі - Порядок № 899), а саме:
- капітальні інвестиції (придбання засобів КЗІ, автомобільних килимків, програмного забезпечення, принтерів, смартфону тощо) на загальну суму 78 228,84 грн з ПДВ (вартість основних засобів збільшено на 73 396,5 грн);
-інформаційні, інформаційно-консультаційні та консультаційно-довідкові послуги, які надані ПП «Будівництво - сучасні технології» на підставі акту надання послуг від 04 березня 2020 року №68 на суму 7 794,00 грн та ФОП ОСОБА_1 на підставі акту приймання-передачі від 03 лютого 2020 року № 534 на суму 2 504,00 грн;
- послуги із добровільного страхування цивільної відповідальності власника наземного транспорту, які надані ПрАТ «Страхова компанія «УНІКА» згідно з актами наданих послуг від 25 лютого 2020 року та 04 березня 2020 року на загальну суму 1 250,00 грн.
27. Суд першої інстанції зазначив про те, що відповідно до підпункту 1 пункту 1 Порядку №899 суб`єкти господарювання державного сектора економіки у разі незатвердження (непогодження) річних фінансових планів у встановленому порядку можуть здійснювати витрати, які безпосередньо пов`язані з виробництвом та реалізацією продукції (товарів, робіт, послуг). При цьому забороняється здійснювати витрати на капітальні інвестиції (за винятком випадків, рішення щодо яких прийнято Кабінетом Міністрів України), інформаційно-консультаційні послуги та страхування (крім витрат на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, обов`язкове страхування та страхування відповідно до міжнародних договорів). Зазначені обмеження діють на період до затвердження (погодження) в установленому порядку річного фінансового плану.
28. У преамбулі та у підпункті 3 пункту 1 Порядку № 899 визначені умови, за яких вимоги цього порядку не поширюються на окремо визначених суб`єктів господарювання, однак серед них ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» не зазначається.
29. Суд погодився із вказаними доводами органу контролю, оскільки наявні у справі докази зазначене порушення не спростовують.
30. Пункт 2 вимоги стосується встановлених ревізією витрат на аудиторські послуги, які не були передбачені фінансовим планом підприємства на 2020 рік (рядок 1035). Судом встановлено, що у звіті про виконання фінансового плану на 2020 рік не зазначені понесені підприємством витрати на аудиторські послуги, які надані Приватною аудиторською фірмою «Аудитсервіс» згідно з актом приймання-передачі результатів наданих послуг від 09 листопада 2020 року №86 на загальну суму 45 000,00 грн. У звіті про виконання фінансового плану на 2020 рік витрати відображені у іншій графі - консультаційні та інформаційні послуги (рядок 1045). Таким чином, підприємством проведені витрати на аудиторські послуги на загальну суму 45 000,00 грн, які не були передбачені фінансовим планом на 2020 рік.
31. Пунктом 8 Порядку складання, затвердження та контролю виконання фінансового плану суб`єкта господарювання державного сектору економіки, затверджений наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 02 березня 2015 року №205 (далі - Порядок №205) передбачено можливість внесення змін до затвердженого фінансового плану підприємства не більше двох разів протягом календарного року.
32. Судом не встановлені підстави для скасування зазначеного пункту вимоги Управління Держаудитслужби та пов`язаних з ним, оскільки наданими суду доказами це порушення не спростовується.
33. Суд апеляційної інстанції, задовольняючи частково позовні вимоги, указав на те, що за результатами дослідження висновків Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області щодо обсягів, якості та вартості виконаних підрядними організаціями робіт, які викладені у акті ревізії, та наслідки яких відображено в пунктах 21-23, 26-28, 37-39, 42-57, 58 59 вимоги, відповідачем кваліфіковано порушення позивачем бюджетного законодавства відповідно до пункту 40 статті 116 БК України.
34. При цьому, за наслідками вчинених порушень, Управлінням висунуто вимогу забезпечити відшкодування підприємствами контрагентів на користь державного бюджету коштів (збитків) в конкретно визначених сумах.
35. Оцінюючи правомірність вимоги в цій частині, суд апеляційної інстанції враховав, що відповідно до пункту 5 частини першої статті 117 БК України повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 24 (щодо субвенцій та коштів, наданих одержувачам бюджетних коштів) частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
36. При цьому, у пункті 24 частини першої статті 116 БК України визначено такий вид порушення бюджетного законодавств, як нецільове використання бюджетних коштів.
37. Так, згідно з пунктами 21-23, 26-28, 37-39, 42-57, 58 59 вимоги за наслідками проведеної перевірки виконання умов договорів підряду Управлінням висунуто вимогу до позивача забезпечити відшкодування підприємствами контрагентів на користь державного бюджету коштів (збитків), що відповідно до пункту 5 частини першої статті117 БК України є заходом впливу за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 24 частини першої статті 116 цього Кодексу. Водночас ні акт ревізії, ні оскаржувана вимога не містять обґрунтувань вчинення ДП «ХОСМА» порушення бюджетного законодавства, яке було б кваліфіковано відповідно до пункту 24 частини першої статті 116 БК України.
38. Крім того, відповідно до статті 117 БК України за вчинення порушення бюджетного законодавства, передбаченого пунктом 40 частини першої статті 116 БК України, застосовуються заходи впливу, передбачені пунктами 1, 2, 3 частини першої статті 117 БК України.
39. Таким чином, вимоги відповідача забезпечити відшкодування підприємствами контрагентів на користь державного бюджету коштів (збитків) не відповідають положенням статті 117 БК України, враховуючи правову кваліфікацію вчиненого порушення (пункт 40 частини першої статті 116 БК України), надану відповідачем за наслідками проведеної ревізії.
40. Суд апеляційної інстанції зауважував про те, що не може констатувати наявність або відсутність факту вчинення позивачем бюджетного порушення, підтвердити наявність підстав для притягнення до відповідальності за порушення бюджетного законодавства, без його належної правової кваліфікації відповідачем, як суб`єктом державного фінансового контролю, до повноважень якого належить встановлення кваліфікуючих ознак конкретного порушення бюджетного законодавства.
41. Оцінюючи висновок Управління в частині обов`язку перерахувати до державного та місцевого бюджетів зайво отримані кошти в сумі 7 089 429,79 грн на предмет його обґрунтованості та відповідності вимогам законодавства, застосованого заходу відповідальності суд враховував, що зазначене порушення кваліфіковано відповідачем відповідно до пункту 40 частини першої статті 116 БК України. Однак, відповідно до пункту 5 частини першої статті 117 БК України повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 24 (щодо субвенцій та коштів, наданих одержувачам бюджетних коштів) частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
42. Отже, враховуючи правову кваліфікацію вчиненого порушення згідно з пунктом 40 частини першої статті 116 БК України, вимога відповідача перерахувати до державного та місцевого бюджетів зайво отримані кошти в сумі 7 089 429,79 грн не відповідає положенням пункту 5 частини першої статті 117 БК України.
43. Суд апеляційної інстанції зазначив, що ані в акті ревізії, ані у висновку про усунення порушень відповідач не розмежував суму збитків, які, згідно з його висновками було завдано державному та місцевому бюджету.
44. Отже, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач не довів обґрунтованості висновку про те, що ДП "ХОСМА" завдано матеріальної шкоди (збитків) в сумі 7 089 429,79 грн, не навів доказів того, що зазначені кошти було використано з порушенням їх цільового та ефективного використання, з урахуванням відсутності в акті ревізії посилання на встановлений законодавством саме такий вид відповідальності за вчинене порушення бюджетного законодавства.
45. На підставі зазначеного суд апеляційної інстанції не погодився з висновком суду першої інстанції про законність та обґрунтованість пункту 3 вимоги про усунення порушень шляхом перерахування до державного та місцевого бюджетів зайво отриманих кошти в сумі 7 089 429,79 грн.
46. Оцінюючи обґрунтованість пунктів 1, 2 описової частини оскаржуваної вимоги суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції про їх законність.
47. Суд апеляційної інстанції указав на те, що в позовній заяві, апеляційних скаргах позивача та третіх осіб відсутні аргументи в обґрунтування протиправності пунктів 4-20, 24-25, 29-36, 40-41, 60-63 спірної вимоги, при цьому, відповідач у відзивах на позов та апеляційні скарги не підтверджує та не спростовує виконання позивачем зазначених пунктів вимоги, що дає можливість зробити висновок про те, що спір між сторонами в цій частині вимоги відсутній. Доказів повного виконання вимог пунктів 4-20, 24-25, 29-36, 40-41, 60-63 спірної вимоги позивачем до суду не надано.
48. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що підстави для задоволення позовних вимог ДП "Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг" про скасування вимоги про усунення порушень, встановлених актом ревізії фінансово-господарської діяльності підприємств за період з 13 січня 2020 року по 30 вересня 2021 року, в частині пунктів 4-20, 24-25, 29-36, 40-41, 60-63 відсутні.
49. Відповідач у касаційній скарзі з посиланням на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України вказує на те, що судом апеляційної інстанції необґрунтовано застосовано пункт 5 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України, неправильно застосовано пункт 7 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 № 2939 «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пункт 13 статті 10 Закону України № 2939_ХІІ та не враховано висновків щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 30 липня 2019 року №0740/1005/18, від 14 лютого 2020 року у справі № 825/3661/15-а, від 11 грудня 2019 року у справі №160/641/19, від 30 липня 2020 року у справі № 817/663/18, від 17 червня 2021 року у справі № 0440/6907/18, від 16 листопада 2021 року у справі №160/9553/18.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
50. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити що касаційному перегляду підлягає рішення суду апеляційної інстанції в частині визнання протиправними та скасування пунктів 3, 21-23, 26-28, 37-39, 42-57, 58-59 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 22 лютого 2022 року Nє 040817-15/630-2022 про усунення порушень, встановлених актом ревізії фінансово-господарської діяльності ДП "Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг" за період з 13 січня 2020 року по 30 вересня 2021 року.
51. Щодо підстав, які слугували для відкриття касаційного провадження у цій справі, Верховний Суд зазначає таке.
52. У постанові від 30 липня 2019 року №0740/1005/18 Верховний Суд вказував на те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. У зв`язку з цим звернення Служби автомобільних доріг у Закарпатській області з позовом про визнання незаконною та скасування вимоги 23 серпня 2018 року № 13-07-05-14/2703 є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню.
53. У справі №825/3661/15-а заявлено вимогу про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення у встановлений строк фінансових порушень, що призвели до збитків на загальну суму 1 570 478, 90 грн. У постанові від 14 лютого 2020 року Верховний Суд указав на те, що відповідачем у цій вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку. У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена у розглядуваному адміністративному позові вимога про визнання протиправною та скасування вимоги є передчасною.
54. У постанові від 11 грудня 2019 року у справі №160/641/19 Верховний Суд дійшов висновку про те, що орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання без додаткових заходів лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних зі стягненням виявлених в ході перевірки збитків. У цій справі Верховний Суд погодився із висновками суду першої інстанції про те, що оскаржувана вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації, а відтак, є обов`язковою до виконання. Право Держаудитслужби та її територіальних органів вимагати від підконтрольної установи вчинення певних дій, зокрема й тих, що містяться у спірній вимозі, передбачено законом. Відповідач, в свою чергу, не пред`являв вимоги про стягнення з винних осіб збитків, а лише запропонував імовірний спосіб усунення порушень, що не є обов`язковою частиною вимоги. При цьому, дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей та фактів самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язки підконтрольної установи, а лише фіксують певні обставини.
55. У постанові від 30 липня 2020 року у справі № 817/663/18 Верховний Суд указав на те, що збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. У справі, яка розглядалась, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області пред`явило вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської області державної адміністрації, при цьому в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір. Разом з цим, дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти. Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправними та скасування певних пунктів вимоги, оскільки вони не містять імперативного характеру та не створюють правових наслідків для позивача.
56. У справі № 0440/6907/18 заявлено прохання визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби про усунення порушень за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області. Верховний Суд у постанові від 17 червня 2021 року зазначив, що у пунктах спірної вимоги Східного офісу Держаудитслужби вказано на допущені Службою автомобільних доріг у Дніпропетровській області порушення, у результаті яких заподіяна шкода, зазначено її розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства. Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування у визначений строк шкоди, виявленої останнім.
57. Таким чином, відповідно до практики застосування законодавства у спірних правовідносинах, оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.
58. Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.
59. У справі №160/9553/18 позивачем, серед іншого, оскаржувались пункти 1, 2, 3, 4 вимоги щодо усунення порушень законодавства. Верховний Суд у постанові від 16 листопада 2021 року вказав на те, що Держаудитслужба пред`явила до підконтрольної установи вимогу про усунення порушень законодавства, виявлених під час ревізії. При цьому у своїх вимогах вона вказує на виявлені збитки, їх розмір та зобов`язання позивача вжити заходів щодо усунення виявлених порушень. Таким чином, Суд зазначає, що доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.
60. Таким чином, у постановах на, які покликається скаржник у касаційній скарзі, Верховний Суд дійшов висновку про те, що пункти вимоги, які містять вказівку на наявність збитків, їх розмір та зобов`язання вжити заходів щодо усунення виявлених порушень, мають розглядатися у судовому порядку за зверненням аудитслужби про стягнення збитків з підконтрольної установи.
61. Надаючи оцінку рішенню суду апеляційної інстанції у розглядуваній справі, Верховний Суд уважає за необхідне зазначити таке.
62. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
63. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
64. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
65. Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
66. Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
67. Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
68. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).
69. Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
70. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
71. Згідно з пунктом 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).
72. Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок №550), акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.
73. Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
74. Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
75. За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
76. В силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
77. Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII.
78. У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
79. Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
80. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
81. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
82. Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.
83. За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.
84. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».
85. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
86. Аналогічна правова позиція також підтримана Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
87. У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
88. Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
89. Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.
90. Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17 та від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
91. З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
92. Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
93. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
94. Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19.
95. У справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в забезпеченні відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.
96. Верховний Суд у постановах від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 06 липня 2023 року у справі №1740/2398/18, від 14 грудня 2023 року у справі № 1.380.2019.004998 звертав увагу на те, що зміст оскаржуваної вимоги в частині встановлених фінансових порушень хоч і вказує на забезпечення відшкодування збитків, проте не містить вимоги про їх стягнення.
97. Як слідує зі змісту оскаржуваного судового рішення, апеляційний суд надавав оцінку спірним правовідносинам з посиланням на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 та у постановах Верховного Суду, зокрема, від 28 лютого 2020 року у справі №808/4044/17, від 28 лютого 2020 року у справі №2040/6542/18, від 18 березня 2020 року у справі №826/14169/17, від 18 березня 2020 року у справі № П/811/140/17, від 31 березня 2020 року у справі №817/650/18, від 02 квітня 2020 року у справі №820/3534/16, від 02 липня 2020 року у справі №826/1508/17.
98. У вказаних постановах Суд дійшов висновку про те, що пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків, мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
99. Однак, суд апеляційної інстанції, досліджуючи по суті пункти оскарженої вимоги не дослідив правову природу вимоги, не надав оцінку тому чи пункти вимоги вказують на забезпечення відшкодування збитків та надають право підконтрольній установі на оскарження у судовому порядку цієї вимоги, чи пункти вимоги вказують на стягнення збитків, що відповідно, з урахуванням вищезазначеної практики Верховного Суду у подібних правовідносинах, мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення збитків.
100. Необхідність з`ясування цих обставин також зумовлена ключовими аргументами позивача, які стосувалися доводів щодо протиправності оскаржуваної постанови.
101. Без з`ясування й перевірки вказаних обставин і доводів неможливо підтвердити чи спростувати законність чи протиправність оскаржуваних пунктів вимоги.
102. Отже, суд апеляційної інстанції не встановив усіх фактичних обставин справи та не дослідив відповідні докази, які мають значення для правильного вирішення спору.
103. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів та не може встановлювати або вважати доведеними обставини, які не були встановлені в оскаржуваній постанові. Тож Суд дійшов висновку про наявність підстав для нового розгляду цієї справи.
104. За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
105. Зважаючи на викладене, касаційну скаргу належить задовольнити частково, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2023 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
106. Під час нового розгляду справи суду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків, надати оцінку вказаним обставинам й аргументам сторін та, у залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
107. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 353 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області задовольнити частково.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2023 року скасувати, а справу №560/4308/22 направити на новий розгляд до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
В.Е. Мацедонська,
Судді Верховного Суду