ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 562/2855/16-а
адміністративне провадження № К/9901/45868/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанціїадміністративну справу № 562/2855/16-а
за позовом Здолбунівської центральної районної лікарні Рівненської області
до Здолбунівської районної ради Рівненської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача: Здолбунівська районна державна адміністрації Рівненської області
про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Здолбунівської районної ради Рівненської області
на постанову Здолбунівського районного суду Рівненської області від 20 березня 2017 року (ухвалену у складі головуючого судді Кушніра О.Г.)
та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2017 року
(постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Моніча Б.С., суддів: Капустинського М.М., Охрімчука І.Г.,),
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.У листопаді 2016 року Здолбунівська центральна районна лікарня Рівненської області звернулася до суду з позовом до Здолбунівської районної ради Рівненської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача: Здолбунівська районна державна адміністрації Рівненської області, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Здолбунівської районної ради Рівненської області №220 від 16 листопада 2016 року «Про проведення незалежного аудиту».
2.Позовні вимоги мотивовано відсутністю у відповідача компетенції, передбаченої законодавством України, щодо призначення незалежного аудиту фінансово-господарської діяльності районної лікарні.
Короткий зміст рішень судів першої та другої інстанцій
3. 20 березня 2017 року Здолбунівський районний суд Рівненської області вирішив:
Адміністративний позов Здолбунівської центральної районної лікарні Рівненської області до Здолбунівської районної ради Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Здолбунівської районної ради Рівненської області №220 від 16 листопада 2016 року «Про проведення незалежного аудиту».
4. Рішення суду першої інстанції обґрунтоване тим, що річна фінансова звітність комунального унітарного підприємства може підлягати обов`язковій перевірці незалежним аудитором лише у порядку, передбаченому рішенням відповідної місцевої ради (ч.8 ст.78 ГК України в редакції від 25 червня 2016 року), проте таких вимог відповідачем, під час прийняття оскарженого рішення, дотримано не було.
5. За результатами перегляду справи в апеляційному порядку Житомирський апеляційний адміністративний у постанові від 23 серпня 2017 року вирішив рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 12 вересня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Здолбунівської районної ради Рівненської області.
У касаційній скарзі скаржник просить постанову Здолбунівського районного суду Рівненської області від 20 березня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2017 року у справі № 562/2855/16-а скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
У касаційній скарзі відповідач стверджує, що ним було дотримано усіх вимог законодавства при ухваленні оскарженого рішення, підстав для його скасування не вбачає.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 жовтня 2017 року було відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача.
9. 23 березня 2018 року справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
10. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 березня 2018 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М.М., суддів Мороз Л.Л. і Бучик А.Ю.
11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М., було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, унаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
12. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 вересня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу Здолбунівської районної ради Рівненської області.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням Здолбунівської районної ради Рівненської області № 220 від 16 листопада 2016 року «Про проведення незалежного аудиту» вирішено провести незалежний аудит фінансово-господарської діяльності Здолбунівської центральної районної лікарні з метою контролю надходження та витрачання бюджетних коштів, благодійних внесків та дотримання керівництвом лікарні встановлених нормативів штатної чисельності персоналу за період з 01 січня 2015 року по 01 листопада 2016 року.
Також цим рішенням вирішено виділити кошти з районного бюджету в сумі 20 000 грн. для оплати послуг з проведення аудиту, доручити голові районної ради укласти договір на проведення аудиту з Товариством з обмеженою відповідальністю аудиторською фірмою «Нива-Аудит», контроль за виконанням рішення покладено на постійну комісію з питань бюджету та фінансів і постійну комісію з питань економічного розвитку, комунальної власності та енергозбереження (пункти 2- 4 оскаржуваного рішення).
Уважаючи, що це рішення виходить за межі повноважень районної ради та не стосується питань місцевого значення позивач оскаржив його в судовому порядку.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
15. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Частиною 2 ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97) визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ, міст.
Відповідно до частини другої статті 10 Закону № 280/97обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами .
Згідно з пунктом17 частини першої статті 43 Закон № 280/97 виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання.
Згідно з частиною другою статті 61 Закону України Закон № 280/97 районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання.
Як убачається з матеріалів справи, оскаржуване рішення відповідачем прийнято відповідно до частини восьмої статті 78 ГК України та статті 43 Закон № 280/97 з метою контролю надходження та витрачання Здолбунівською центральною районною лікарнею Рівненської області бюджетних коштів, а також благодійних внесків та дотримання керівництвом лікарні встановлених нормативів штатної чисельності персоналу за період з 01 січня 2015 року по 01 листопада 2016 року.
Відповідно до статті 10 Закону № 280/97 обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених законодавчими актами та нормативними документами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Статтею 28 Закону № 280/97 визначені повноваження місцевих рад у сфері бюджету, фінансів і цін, до яких зокрема належать:
-складання проекту місцевого бюджету;
-подання його на затвердження відповідної ради;
-забезпечення виконання бюджету;
-щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету;
-підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів.
Згідно з пунктом 1 статті 60 Закону № 280/97 територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право власності на заклади охорони здоров`я. У цьому випадку правом власності центральної районної лікарні володіє територіальна громада району.
Як зазначено у статті 61 Закону № 280/97, органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з чинним законодавством.
Районні ради затверджують районні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання.
Складання і виконання районних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації. У цьому випадку головним розпорядником бюджетних коштів для центральної районної лікарні є районна державна адміністрація.
Районна державна адміністрація, як головний розпорядник бюджетних коштів, відповідно до пункту 5 статті 22 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI (далі - БКУ) отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у рішенні про районний бюджет, розподіляє та доводить до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань.
Зазначимо також, що відповідно до статті 72 Закону № 280/97 районні державні адміністрації є підзвітними відповідним районним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних бюджетів, підзвітними і підконт рольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.
За рахунок коштів місцевих бюджетів проводяться видатки, які відповідно до статті 86 БКУ поділяються на три групи видатків на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача, а саме:
1) перша група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання гарантованих послуг і які розташовані найближче до споживачів;
2) друга група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують надання основних гарантованих послуг для всіх громадян України;
3) третя група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують гарантовані послуги для окремих категорій громадян, або реалізацію програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.
У межах розгляду цієї справи, мають місце видатки на фінансування центральної районної лікарні, які належать до другої із зазначених вище груп видатків.
Згідно з пунктом 3 статті 86 БКУ видатки другої групи здійснюються з бюджетів та міст обласного значення, а також районних бюджетів.
Крім того, відповідно до пункту 1 статті 89 БКУ видатки на первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (лікарні широкого профілю, пологові будинки, поліклініки і амбулаторії, загальні стоматологічні поліклініки, а також дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельдшерські пункти, центри первинної медичної (медико-санітарної) допомоги) здійснюються з районних бюджетів.
Відповідно до пункту 3 частини другої статті 22 БКУ головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.
Частиною третьою статті 26 БКУ передбачено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах. Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання виключно бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.
Пунктом 8 статті 78 ГК України передбачено, що річна фінансова звітність комунального унітарного підприємства може підлягати обов`язковій перевірці незалежним аудитором в порядку, передбаченому рішенням відповідної місцевої ради. Критерії відбору незалежного аудитора та критерії віднесення комунальних унітарних підприємств до таких, фінансова звітність яких підлягає обов`язковій перевірці незалежним аудитором, встановлюються рішенням відповідної місцевої ради.
Норми цієї статті передбачають загальну можливість віднесення органом місцевого самоврядування своїм рішенням певних комунальних унітарних підприємств щорічній фінансовій перевірці незалежним аудитором в порядку визначеному рішенням цього органу.
Положення цієї статті пов`язані з розробленням порядку проведення контролю фінансової діяльності комунальних унітарних підприємств, саме на постійній основі, з визначенням кола суб`єктів які входять до такого контролю, з розробленням відповідного порядку, тобто встановлення певної систематичності його здійснення з визначенням обов`язкового характеру такого вчинення щонайменше раз на календарний рік.
Крім цього положення цієї статті чітко визначають, що у разі реалізації органом місцевого самоврядування права на встановлення обов`язкової перевірки річної фінансової звітності комунального унітарного підприємства, він також зобов`язаний визначитися з критеріями відбору незалежного аудитора та відобразити їх у власному рішенні.
Зі змісту рішення Здолбунівської районної ради Рівненської області №220 від 16 листопада 2016 року «Про проведення незалежного аудиту» вбачається, що органом місцевого самоврядування вирішено провести незалежний аудит фінансово-господарської діяльності Здолбунівської центральної районної лікарні з метою контролю надходження та витрачання бюджетних коштів, благодійних внесків та дотримання керівництвом лікарні встановлених нормативів штатної чисельності персоналу за період з 01 січня 2015 року по 01 листопада 2016 року.
Натомість у тексті вказаного рішення критеріїв щодо відбору незалежного аудитора та порядку проведення перевірки річної фінансової звітності не встановлено.
Окремого рішення, у якому було б передбачено всі вимоги відповідно до пункту 8 статті 78 ГК України, органом місцевого самоврядування судам попередніх інстанцій надано не було.
За таких обставин, колегія судді КАС ВС констатує, що в оскарженому рішенні органом місцевого самоврядування не було дотримано всіх передбачених законодавством вимог для призначення обов`язкової річної перевірки фінансової звітності Здолбунівської центральної районної лікарні Рівненської області.
З огляду на вищезазначене суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про протиправність рішення Здолбунівської районної ради Рівненської області №220 від 16 листопада 2016 року «Про проведення незалежного аудиту» та необхідність його скасування.
Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд вважає, що всі аргументи скаржника були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу Здолбунівської районної ради Рівненської області залишити без задоволення.
Постанову Здолбунівського районного суду Рівненської області від 20 березня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2017 року у справі № 562/2855/16-а - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т. Г. Стрелець
Судді С.Г. Стеценко
Л.В. Тацій