ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 593/1094/16-а
адміністративне провадження № К/9901/17211/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2017 (колегія у складі суддів Кушнерика М.П., Мікули О.І., Курильця А.Р.)
у справі №816/10191/16 (№593/1094/16-а)
за позовом ОСОБА_1
до Бережанської районної ради,
треті особи - Тернопільське обласне відділення Української бібліотечної асоціації, Бережанська централізована бібліотечна система, відділ культури, національностей, релігій і туризму Бережанської районної державної адміністрації,
про визнання незаконним і скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 26.08.2016 ОСОБА_1 звернулася до Бережанського районного суду Тернопільської області з позовом до Бережанської районної ради, в якому (з урахуванням доповнень до позовної заяви) просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Бережанської районної ради №120 від 28.07.2016 «Про внесення змін та доповнень до статуту Бережанської централізованої бібліотечної системи»;
- визнати не чинним рішення Бережанської районної ради №131 від 30.08.2016 «Про внесення змін до рішення Бережанської районної ради від 28.07.2016 №120».
2. Постановою Бережанського районного суду Тернопільської області від 18.11.2016 позов задоволено.
3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2017 скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове - про відмову в задоволенні позову.
4. 09.03.2017 до Вищого адміністративногого суду України надійшла касаційна скарга позивача на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2017. У касаційній скарзі скаржник просив скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Ухвалою Вищого адміністративногого суду України від 30.03.2017 відкрито касаційне провадження. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративногого суду України справу було передано до Верховного Суду.
6. Позивач подала клопотання про розгляд справи за її участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.07.2016 Бережанська районна рада Тернопільської області ухвалила рішення №120 «Про зміну адреси Бережанської центральної районної бібліотеки ім. Т.Г. Шевченка та Бережанської центральної районної бібліотеки для дітей ім. Лесі Українки».
8. 30.08.2016 Бережанською районною радою Тернопільської області прийнято рішення №131 «Про внесення змін до рішення Бережанської районної ради від 28 липня 2016 року №120», яким було вирішено внести зміни до назви рішення Бережанської районної ради від 28 липня 2016 року №120 «Про зміну адреси Бережанської центральної районної бібліотеки ім.Т.Г.Шевченка та Бережанської центральної районної бібліотеки для дітей ім.Лесі Українки», - назву рішення Бережанської районної ради від 28 липня 2016 року №120 - скасувати та викласти у редакції «Про внесення змін та доповнень до статуту Бережанської централізованої бібліотечної системи».
9. Оскаржуваним рішенням відповідачем вирішено:
1. Змінити адресу місця реєстрації Бережанської централізованої бібліотечної системи: м. Бережани, вул. Банкова, 3, на адресу: Бережанський район, с. Жуків, вул. Б. Лепкого, 30 .
2. Вивести з 05 жовтня 2016 року зі структури Бережанської централізованої бібліотечної системи бібліотеки-філіали сіл Лісники та Рай.
3. Доручити директору Бережанської централізованої бібліотечної системи вжити заходів щодо внесення відповідних змін до статуту Бережанської централізованої бібліотечної системи, а саме: - викласти п.1.8. у такій редакції «Юридична адреса: 47515 Тернопільська обл., Бережанський район, с. Жуків, вул. Б. Лепкого, 30. Фактична адреса: 47515 Тернопільська обл., Бережанський район, с. Жуків, вул. Б. Лепкого, 30»; - викласти абзац 3 п.3.1. у такій редакції « 39 сільських бібліотек-філіалів, очолювані завідуючими бібліотеками-філіалами та бібліотекарями (при відсутності навантаження по читачах та книговидачі)».
4. Доручити районній державній адміністрації:
- провести інвентаризацію книжкових фондів та майна Бережанської центральної районної бібліотеки ім. Т.Г. Шевченка, Бережанської центральної районної бібліотеки для дітей ім. Лесі Українки та бібліотек-філіалів Бережанської централізованої бібліотечної системи сіл Лісники та Рай;
- створити комісію із розподілу книжкового фонду та майна Бережанської центральної районної бібліотеки ім. Т.Г. Шевченка, Бережанської центральної районної бібліотеки для дітей ім. Лесі Українки та бібліотек-філіалів Бережанської централізованої бібліотечної системи сіл Лісники та Рай та підготувати на розгляд чергової сесії Бережанської районної ради перелік книжкового фонду та майна для передачі Бережанській міській бібліотеці ім. Б. Лепкого, попередньо узгодивши з Бережанською міською радою;
- книжковий фонд та майно, залишені за Бережанською централізованою районною бібліотекою ім. Т.Г. Шевченка та Бережанською центральною районною бібліотекою для дітей ім. Лесі Українки, розмістити в приміщенні за адресою: Бережанський район, с.Жуків, вул.Б.Лепкого, 30;
- повідомити працівників Бережанської центральної районної бібліотеки ім. Т.Г.Шевченка, Бережанської центральної районної бібліотеки для дітей ім. Лесі Українки та бібліотек-філіалів Бережанської централізованої бібліотечної системи сіл Лісники та Рай про відповідні зміни в організації виробництва і праці.
10. Позивачка з цим рішеннями не погодилася і звернулася до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що реорганізацію Бережанської централізованої бібліотечної системи всупереч вимог Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» проведено без погодження Міністерства культури України. Всупереч вимог законодавства прийнято рішення про виселення Бережанської бібліотечної системи із займаного приміщення з міста Бережани в село Жуків Бережанського району. Внаслідок таких дій відповідача порушується право позивача на належне бібліотечне обслуговування.
12. Відповідач проти позову заперечував. Зазначив, що постановою Верховної Ради України № 398-8 від 12.05.2015 місто Бережани віднесено до міст обласного значення, а тому Бережанська міська рада почала створювати на території міста органи управління.
Рішенням Бережанської міської ради від 26.05.2016 №223 «Про створення Комунального закладу «Бережанська міська бібліотека ім. Б. Лепкого» створюється Бережанська міська бібліотека і на неї покладається функція обслуговування населення м. Бережани, сіл Лісники та Рай.
У зв`язку із скасуванням постановою Бережанського районного суду від 30.04.2009 рішення 22 сесії Бережанської районної ради 2 скликання від 26.04.2009 № 165 «Питання спільної власності територіальних громад району» та визнання недійсним Свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 05.07.2005 серія ЯЯ №027081 на нерухому будівлю та автогараж по вул. Банкова,3, м. Бережани, Бережанська централізована бібліотечна система не має власного приміщення, а приміщення, в якому на даний час розташована, займає без правових на те підстав.
15.05.2015 Бережанська міська рада, виготовивши Свідоцтво на право власності (серії САМ № 059357), звернулася до Бережанської централізованої бібліотечної системи та відділу культури, національностей, релігій і туризму Бережанської районної державної адміністрації з пропозицією укласти договір оренди нерухомого майна, що належить до комунальної власності територіальної громади м. Бережани, сіл Лісники та Рай, кошти на оплату якої у районному бюджеті відсутні.
Реформування Бережанської централізованої бібліотечної системи та приведення її до вимог законодавства, до розподілу функцій району та міста відповідає законодавству. Приймаючи оскаржуване рішення, Бережанська районна рада не порушує конституційні права позивача.
Бережанська районна рада має право вносити зміни до установчих документів, а саме: зміну юридичної і фактичної адреси, ця процедура не прирівняна до реорганізації установи, оскільки не тягне за собою зміни організаційно-правової форми, зміни власника, зміна організації виробництва і праці стосуватиметься тільки працівників установи.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що приймаючи оскаржувані рішення відповідач порушив вимогу ст.19 Конституції України, оскільки такими рішеннями порушуються права та інтереси позивача. При цьому, суд першої інстанції взяв до уваги відсутність доказів набуття права власності Бережанською міською радою на спірне приміщення бібліотеки по вул. Банкова, 3 м. Бережани.
14. Суд апеляційної інстанції не погодився з таким висновком суду першої інстанції, оскільки постановою Бережанського районного суду від 30.04.2009 скасовано рішення 22 сесії 2 скликання Бережанської районної ради від 26.04.2001 №165 «Питання спільної власності територіальних громад району» п.1 ч.3 «майнові об`єкти культури» та визнано недійсним Свідоцтво на право власності на нерухоме майно від 05.07.2005 Серія ЯЯЯ № 027081 на нежитлову будівлю та авто гараж в м. Бережани, вул. Банкова, 3. Належність цієї будівлі міській раді ствердив у судовому засіданні апеляційної інстанції представник районної ради. В матеріалах справи є копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (а.с.117).
З урахуванням врегулювання питання власності приміщення та Постанови Верховної Ради України №398-VIII від 13.05.2015, якою місто Бережани Бережанського району Тернопільської області віднесено до категорії міст обласного значення, фактично проведено реформування централізованої бібліотечної системи до вимог законодавства, відповідно до функцій району та міста.
15. У касаційній скарзі позивач наголошує, що висновки суду апеляційної інстанції є передчасними, їх зроблено без повного та всебічного з`ясування обставин, що мають значення для справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права.
16. Зокрема, зазначає, що:
А) відповідач всупереч вимогам Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» провів реорганізацію Бережанської централізованої бібліотечної системи без отримання на це погодження Міністерства культури України;
Б) всупереч вимог законодавства відповідач прийняв рішення про виселення Бережанської бібліотечної системи із займаного приміщення з міста Бережани в село Жуків Бережанського району. Внаслідок таких дій порушується право позивача на належне бібліотечне обслуговування;
В) судом порушено заборону на виселення бібліотек і займаного приміщення, встановлену п. 1 Постанови Верховної Ради України від 16.01.2009 №901-VI «Про запровадження мораторію на виселення редакцій друкованих засобів масової інформації, закладів культури, у тому числі бібліотек, видавництв, книгарень, підприємств з розповсюдження книг та преси». Порушено статтю 27 Закону України «Про бібліотеки та бібліотечну справу», відповідно до якої заборонено переміщення бібліотек без надання рівноцінного упорядкованого приміщення.
17. 19.04.2017 надійшов відзив від відповідача, в якому останній зазначає про правомірність рішення суду апеляційної інстанції та наводить доводи, що загалом збігаються з висновками суду апеляційної інстанції.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд оцінив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, дійшов таких висновків.
19. Відповідно до ч.1 ст. 16 Закону України «Про культуру» від 14.12.2010 (у редакції, що діяла на час ухвалення спірних рішень) органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування забезпечують, зокрема, функціонування і розвиток мережі бібліотек. Згідно з ч.4 ст.20 цього Закону забороняється виселення закладів культури, зокрема бібліотек, з приміщень без надання їм іншого рівноцінного приміщення.
20. Відповідно до п. 1 Постанови Верховної Ради України від 16.01.2009 №901-VI «Про запровадження мораторію на виселення редакцій друкованих засобів масової інформації, закладів культури, у тому числі бібліотек, видавництв, книгарень, підприємств з розповсюдження книг та преси» органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування тимчасово, до схвалення відповідного закону постановлено припинити прийняття рішень та призупинити виконання раніше прийнятих рішень про виселення … закладів культури, у тому числі бібліотек, із займаних ними на законних підставах приміщень державної та комунальної власності.
21. Постанова №901-VI є чинною, скасована не була, а тому Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність мораторію на виселення бібліотек.
22. Згідно з ч.2 ст. 27 Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» забороняється переміщення бібліотек без надання рівноцінного упорядкованого приміщення для обслуговування користувачів бібліотеки, роботи працівників, зберігання бібліотечних фондів.
23. Судом першої інстанції з пояснень сторін було встановлено, що за адресою: вул. Банкова, 3, м. Бережани Бережанська ЦБС займала приміщення площею 681 кв.м., - приміщення по вул. Б.Лепкого, 30 в с. Жуків Бережанського району, яке має займати Бережанська ЦБС згідно оскаржуваних рішень приблизно на половину менше.
24. Враховуючи зазначене, Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про порушення вимог Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» у частині заборони виселення бібліотек з приміщень без надання їм іншого рівноцінного приміщення та обов`язку забезпечення бібліотеки рівноцінним приміщенням у разі переміщення бібліотеки.
25. Рішення про зміну юридичної та фактичної адреси Бережанської ЦБС, наслідком чого є переміщення бібліотеки, призвело до порушення вимог наведеного вище законодавства.
26. Відповідно до п.1.2 статуту Бережанська ЦБС в єдиній бібліотечній системі України за значенням є районною, за змістом бібліотечних фондів - універсальною, публічною - за призначенням. Бережанська ЦБС є центральним книгосховищем творів друку.
27. Згідно з ч.1 ст. 9 Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» центральні бібліотеки - головні бібліотеки регіонів, які зобов`язані формувати, зберігати та надавати в користування найбільш повне зібрання документів у межах своєї території, організовувати взаємовикористання бібліотечних ресурсів і надавати методичну допомогу бібліотекам різних видів відповідних територій.
28. Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що виключивши із структури Бережанської централізованої бібліотечної системи бібліотеки-філіали сіл Лісники та Рай, відповідач порушив вимоги ст. 9 зазначеного вище Закону, оскільки відсутні відомості про те, що бібліотеки сіл Лісники та Рай належать до іншої центральної бібліотеки.
29. Частиною 3 ст. 15 Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» встановлено, що доцільність реорганізації та ліквідації бібліотек, що є у державній та комунальній власності, визначається відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв.
30. Як вбачається з п.2 оскаржуваних рішень, відповідач вирішив зменшити кількість філіалів Бережанської ЦБС з 41 до 39, тобто на 2 філіали та здійснити дії по передачі частини майна Бережанської ЦБС Бережанській міській бібліотеці ім. Б. Лепкого.
31. Відповідно до наказу відділу культури, національностей, релігій і туризму Бережанської районної державної адміністрації № 115-к від 29.07.2016 «Про попередження про зміни в організації виробництва і праці» на виконання рішення Бережанської районної ради від 28.07.2016 №120 вирішено повідомити про зміни в організації виробництва і праці, пов`язані із зміною юридичної та фактичної адреси: директора Бережанської ЦБС та працівників Бережанської центральної районної бібліотеки ім. Т.Г. Шевченка та Бережанської центральної районної бібліотеки для дітей ім. Лесі Українки; працівників бібліотек-філіалів сіл Лісники та Рай про їх переведення у підпорядкування Бережанської міської ради у зв`язку із передачею цих установ у комунальну власність територіальної громади м. Бережани, сіл Лісники та Рай.
32. Зміст цих заходів свідчить про те, що відповідачем було проведено реорганізацію Бережанської ЦБС. Водночас прийняття оскаржуваного рішення з Міністерством культури України не погоджувалося. З огляду на це, Суд погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що оскаржувані рішення не відповідають вимогам законодавства.
33. Згідно з ч.1 ст.4 Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» основою державної політики в галузі бібліотечної справи є реалізація прав громадян на бібліотечне обслуговування, забезпечення загальної доступності до інформації та культурних цінностей, що збираються, зберігаються та надаються в тимчасове користування бібліотеками.
34. Стаття 21 Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» передбачає, що громадяни України незалежно від статі, віку, національності, освіти, соціального походження, політичних та релігійних переконань, місця проживання мають право на бібліотечне обслуговування. Громадяни України, підприємства, установи та організації мають право вільного вибору бібліотек відповідно до своїх потреб.
35. Судом першої інстанції було встановлено, що позивач бажає користуватися послугами Бережанської ЦБС, а виконання оскаржених рішень порушує її право на бібліотечне обслуговування. Отже, оскаржуваними рішеннями порушуються права та інтереси позивача.
36. Також судом першої інстанції було встановлено, що Міністерство культури України у листі № 1149/9/15-16 від 12.09.2016 відзначило, що реалізація рішення Бережанської районної ради неминуче призведе до руйнації бібліотечної мережі, а отже, до погіршення доступу населення до бібліотечно-інформаційних послуг.
37. Вищезазначене спростовує висновки суду апеляційної інстанції про те, що відповідачем доведено правомірність прийнятого рішення в межах повноважень районної ради, яке відповідає вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і яке не порушує права читачки ОСОБА_1 щодо користування та доступу до книжкового фонду чи належного бібліотечного обслуговування.
38. Враховуючи вищезазначене, Суд не погоджується з позицією суду апеляційної інстанції та вбачає підстави для скасування оскаржуваного рішення із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
39. Відповідно до ст. 352 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
40. Отже, враховуючи вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції відповідає закону і скасовано судом апеляційної інстанції помилково.
Керуючись ст. 341 345 354 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року у справі №816/10191/16 (№593/1094/16-а) скасувати.
Постанову Бережанського районного суду Тернопільської області від 18 листопада 2016 року у справі №816/10191/16 (№593/1094/16-а) залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя Н.В. Коваленко
Суддя О.П. Стародуб