ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року
м. Київ
справа № 600/6782/21-а
адміністративне провадження № К/990/28270/22, № К/990/28305/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку спрощеного провадження у касаційній інстанції справу № 600/6782/21-а
за позовом ОСОБА_1 до Тернопільської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора, Тернопільської обласної прокуратури
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 червня 2022 року, ухвалене суддею Анісімовим О.В.
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року, ухвалену колегією суддів у складі головуючого судді Шидловського В.Б., суддів: Курка О. П., Боровицького О.А.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
1. 06 грудня 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Тернопільської обласної прокуратури (далі відповідач - 1), Офісу Генерального прокурора (далі відповідач - 2), в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора № 127к від 06.09.2019 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури;
1.2. поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури України на посаді керівника Тернопільської обласної прокуратури з 11.09.2019;
1.3. стягнути з Тернопільської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 11.09.2019 до дня прийняття судом рішення про поновлення на роботі;
1.4. допустити до негайного виконання рішення про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за один місяць.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що наказ про звільнення є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки при подані заяви про звільнення з посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури за власним бажанням, його воля не відповідала його волевиявленню внаслідок тиску на нього з боку представників Генеральної прокуратури. Крім цього, при прийнятті оскаржуваного наказу відповідачем - 2 не отримано рекомендації Ради прокурорів України щодо його звільнення із адміністративної посади.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. Позивач працював в органах прокуратури на слідчих та прокурорських посадах з 20.10.1992 по 10.09.2019 (з перервами), згідно наказу Генерального прокурора України від 15.07.2016 №138к остання займана посада - прокурор Тернопільської області.
4. До прокуратури Тернопільської області 05.09.2019 надійшла телефонограма Генерального прокурора ОСОБА_2 , згідно змісту якої прокурор Тернопільської області ОСОБА_1 у зв`язку із службовою необхідністю викликається 06.09.2019 о 10.00 год до Департаменту кадрової роботи та Державної служби України.
5. ОСОБА_1 06.09.2019 подав на ім`я Генерального прокурора ОСОБА_2 заяву наступного змісту: «Прошу звільнити мене з посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури за власним бажанням з 10.09.2019 відповідно до пункту 2 частини другої статті 41 та пункту 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
6. Наказом Генерального прокурора №127к від 06.09.2019 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури з 10.09.2019 у зв`язку з поданням заяви про звільнення з посади за власним бажанням (пункт 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»).
7. Далі 13.08.2020 органом досудового розслідування (Центральний апарат Державного бюро розслідувань) зареєстроване кримінальне провадження № 6202000000000653 за ознаками складу злочину передбаченого частиною першою статті 365 Кримінального кодексу України щодо протиправних дій керівництва Генеральної прокуратури України, яке виразилося у звільненні всупереч норм діючого законодавства ОСОБА_3 та прокурорів інших областей із займаних посад, діючи в інтересах інших осіб.
8. Старшим слідчим першого відділу Управління з досудового розслідування кримінальних правопорушень, вчинених працівниками правоохоронних органів та суддями Головного слідчого управління Державного бюро розслідувань ОСОБА_4 повідомлено позивача про його право звернутися до Державного бюро розслідувань із заявою про визнання потерпілим у кримінальному провадженні №6202000000000653 від 13.08.2020.
9. ОСОБА_1 01.09.2021 подав заяву про визнання його потерпілим у кримінальному провадженні і того ж дня йому вручена пам`ятка про процесуальні права та обов`язки потерпілого у кримінальному провадженні №6202000000000653 від 13.08.2020.
10. Цього ж дня ОСОБА_1 допитаний як потерпілий у справі, під час чого надав старшому слідчому першого відділу Управління з досудового розслідування кримінальних правопорушень, вчинених працівниками правоохоронних органів та суддями Головного слідчого управління Державного бюро розслідувань ОСОБА_4 , покази аналогічні тим, які надав суду.
11. Крім цього, в рамках кримінального провадження №6202000000000653 від 13.08.2020 допитані як потерпілі: ОСОБА_5 , який з 16.06.2016 по 10.09.2019 займав посаду прокурора Львівської області; ОСОБА_6 , який з серпня 2018 року по 10.09.2019 займав посаду прокурора Волинської області; ОСОБА_7 , який з квітня 2017 року по 10.09.2019 займав посаду прокурора Рівненської області; ОСОБА_8 , який з лютого 2015 року по 10.09.2019 займав посаду прокурора Кіровоградської області; ОСОБА_3 , який працював на посаді прокурора Харківської області; ОСОБА_9 , який з 12.06.2016 по 10.09.2019 працював на посаді прокурора Луганської області.
12. Дослідженням змісту наведених вище протоколів допиту потерпілих судами встановлено, що в частині примусу з боку посадових осіб органів прокуратури щодо написання заяв про звільнення з посад прокурорів та органів прокуратури, вони є подібними до свідчень наданих ОСОБА_1 в суді під час його допиту як свідка.
13. Також, за змістом листа Ради прокурорів України від 30.12.2020 №05/1/3-18 вих-20, наявного в матеріалах справи, до Ради прокурорів України протягом вересня 2019 року заява прокурора Тернопільської області ОСОБА_1 не надходила.
14. У листі Офісу Генерального прокурора від 14.01.2021 №07/1/1-40вих-21 відображені кадрові ротації в органах прокуратури України, після призначення Генеральним прокурором ОСОБА_2 .
15. Також, у справі наявний лист старшого слідчого першого відділу Управління з досудового розслідування кримінальних правопорушень, вчинених працівниками правоохоронних органів та суддями Головного слідчого управління Державного бюро розслідувань ОСОБА_4 №10-8-02-01-9231 від 14.06.2022, який адресований ОСОБА_1 та яким інформується, що на підставі зібраних у кримінальному провадженні №6202000000000653 від 13.08.2020 даних, які свідчать про незаконність його звільнення з посади прокурора Тернопільської області відповідно до наказу Генерального прокурора ОСОБА_2 від 06.09.2019 №127к, 17.05.2022 до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесені відомості про вчинення кримінального правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 172 Кримінального кодексу України, та розпочато за цим актом досудове розслідування у кримінальному провадженні № 62022000000000290.
16. Позивач, не погодившись із наказом про звільнення, звернувся до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
17. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 11.01.2022 позовну заяву ОСОБА_1 повернуто позивачу з підстав пропуску строку звернення до суду. Зокрема, суд зазначив, що до заяви про усунення недоліків позовної заяви не надано жодних доказів, які б вказували про наявність обставин, які є об`єктивно непереборними та не залежали від волевиявлення позивача і пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій щодо звернення до суду у встановлений строк.
18. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2022 ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 11.01.2022 скасовано, а справу направлено до Чернівецького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
18.1. У цій постанові суд апеляційної інстанції зазначив, що 01.09.2021 позивача було визнано потерпілим у кримінальному провадженні № 62020000000000653 від 13.08.2020 і цього ж дня з листа, отриманого в ДБР, йому стало відомо, що у ході здійснення досудового розслідування зібрано дані, які свідчать про порушення порядку його звільнення з адміністративної посади прокурора Тернопільської області, а тому вказані обставини свідчать про те, що саме після визнання позивача потерпілим в кримінальній справі останньому стало відомо про ймовірне порушення порядку його звільнення. Вказане, на думку цього суду, свідчить про передчасність висновків суду першої інстанції щодо наявності підстав для повернення позовної заяви ОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України.
19. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 14.04.2022 відкрито загальне позовне провадження у справі № 600/6782/21-а та зазначено, що позов поданий у строк, установлений законом, а підстави для повернення позовної заяви, залишення позовної заяви без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі відсутні.
20. Від Офісу Генерального прокурора 25.05.2022 до суду надійшло клопотання про залишення без розгляду позовної заяви у зв`язку із пропуском позивачем місячного строку звернення до суду із цим позовом, визначеного частиною п`ятою статті 122 КАС України. Клопотання аналогічного змісту заявлялося Тернопільською обласною прокуратурою у відзиві на позовну заяву від 18.05.2022.
21. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 27.05.2022 у задоволенні клопотань Офісу Генерального прокурора та Тернопільської обласної прокуратури про залишення позовної заяви без розгляду відмовлено, а позовну заяву на підставі частини тринадцятої статті 171 КАС України залишено без руху та встановлено строк для усунення її недоліків шляхом подання клопотання про поновлення строку звернення до суду та доказів поважності причин його пропуску.
21.1. Відмовляючи у задоволенні клопотання про залишення позову без розгляду суд першої інстанції виходив із того, що доводи відповідачів за своїм змістом є аналогічні тим, що стали підставою для прийняття судом у цій справі ухвали про залишення позовної заяви без руху від 09.12.2021 та ухвали про повернення позовної заяви від 11.01.2022, оцінка яким надавалася при апеляційному перегляді справи Сьомим апеляційним адміністративним судом у постанові від 23.03.2022, за наслідками якого ухвала від 11.01.2022 була скасована.
21.2. Поряд із цим суд зазначив, що із цим позовом позивач звернувся до суду вперше 29.09.2021 (справа №600/5051/21-а), вдруге 26.10.2021 (справа №600/55666/21-а) та втретє 06.12.2021 (справа № 600/6782/21-а). Однак, з клопотання про визнання поважними причин пропуску строку звернення до суду за такий період та як наслідок поновлення строку звернення до суду, позивач не звертався, а тому дійшов висновку про наявність підстав відповідно до вимог частини тринадцятої статті 171 КАС України для залишення позову без руху.
22. Представником позивача ОСОБА_10 31.05.2022 подано до суду заяву про поновлення пропущеного строку на звернення до суду.
23. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 06.06.2022 визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку звернення до адміністративного суду з позовом за період з 29.09.2021 по 06.12.2021 та поновлено пропущений строк на звернення до адміністративного суду.
23.1. Так, суд першої інстанції, надаючи оцінку клопотанню представника позивача про поновлення строку звернення до суду, зазначив, що Сьомий апеляційний адміністративний суд у постанові від 23.03.2022 у цій справі № 600/6782/21-а, за результатами розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 11.01.2022 про повернення позовної заяви, наголосив на тому, що саме після визнання позивача потерпілим в кримінальній справі № 62020000000000653 останньому стало відомо про ймовірне порушення порядку його звільнення. А тому, суд першої інстанції прийняв позицію позивача, згідно якої йому стало відомо про порушення його права при звільненні з адміністративної посади та органів прокуратури після визнання потерпілим в кримінальній справі, тобто з 01.09.2021.
23.2. Суд цієї інстанції також дійшов висновку про обґрунтованість доводів представника позивача в тій частині, що від часу, коли позивач дізнався про порушення свого права, й до дати подання повторних позовних заяв з 29.09.2021 до 06.12.2021, сплинув певний проміжок часу, але основу цього строку становив проміжок часу та обставини, на які позивач не міг вплинути - відбувалися судові процеси у справах №600/5051/21-а, №600/5566/21-а, № 600/6782/21-а, які стали причиною пропуску позивачем місячного строку звернення до суду, а звідси - за законом вчасно подати зазначений позов.
24. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 28.06.2022 позовні вимоги у цій справі задоволено частково; визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора №127к від 06.09.2019 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури з 10.09.2019. Поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури України та на посаді прокурора Тернопільської області з 11.09.2019; стягнуто з Тернопільської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 603368, 86 грн. В іншій частині у задоволенні позову відмовлено.
24.1. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції зауважив, що оскільки за змістом заяви від 06.09.2019 позивач нормативно своє прохання про звільнення обґрунтував пунктом 2 частини другої статті 41 та пунктом 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), то звільнення його з посади прокурора Тернопільської області було можливим виключно за наявності рекомендації Ради прокурорів України. При цьому Рада прокурорів України заяву прокурора Тернопільської області позивача щодо його звільнення із займаної посади не розглядала та не надавала відповідних рекомендацій, а отже правових передумов для звільнення позивача з посади керівника регіональної прокуратури, на думку суду, не було.
24.2. Суд цієї інстанції зауважив, що у цьому випадку необхідно враховувати мотиви, якими позивач керувався при поданні заяви про його звільнення з посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури за власним бажанням, оскільки саме його воля, яка виразилася у поданні цієї заяви, є тим основоположним фактором, що впливає на законність оскаржуваного наказу.
24.3. Зокрема, оскільки відповідно до заяв по суті, пояснень представника позивача у судовому засіданні, показань позивача наданих суду під присягою, ОСОБА_1 насамперед подавалася заява про звільнення його з адміністративної посади, а не припинення його повноважень на цій посаді, то відповідно ця заява мала розглядатися відповідно до положень спеціальної норми, якою є пункт 1 частини першої статті 41 Закону №1697-VII, а не пункту 7 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
24.4. Так, за доводами суду першої інстанції, у зв`язку із надходженням заяви позивача про звільнення його з посади прокурора Тернопільської області за власним бажанням, Генеральний прокурор мав отримати рекомендацію Ради прокурорів України та звільнити позивача на підставі пункту 1 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII, а у разі надходження заяви про звільнення позивача з органів прокуратури взагалі, Генеральний прокурор мав звільнити його на підставі пункту 7 частини першої статті 51 Закону №1697-VII та припинити його повноваження прокурора Тернопільської області на підставі частини другої статті 41 Закону №1697-VII.
24.5. Суд першої інстанції підкреслив, що ОСОБА_1 займав в органах прокуратури адміністративну посаду, і окрім загальних гарантій прокурора, мав додаткові гарантії (запобіжники) щодо неправомірного звільнення, які відповідно до частини дев`ятої статті 71 Закону №1697-VII забезпечує Рада прокурорів України.
24.6. Дослідивши хронологію подій пов`язаних із звільненням позивача, співставивши її з поясненнями сторін та наявними у справі доказами, зокрема протоколами допиту потерпілих, суд першої інстанції констатував, що 06.09.2019 у ОСОБА_1 не було бажання подавати заяву про звільнення за власним бажанням з посади прокурора Тернопільської області, а така заява була написана під тиском посадових осіб Генеральної прокуратури, що свідчить про дефекти волевиявлення при її написанні.
24.7. На підставі означених матеріалів справи, суд першої інстанції дійшов висновку, що єдиною підставою для термінового виклику прокурорів областей в Генеральну прокуратуру 06.09.2019 було примушування їх до звільнення із займаних посад за власним бажанням, про що того ж дня в засобах масової інформації відзвітувала Генеральна прокуратура.
24.8. На переконання суду цієї інстанції наявні у справі докази щодо протиправності дій посадових осіб Генеральної прокуратури за критеріями достовірності, допустимості, належності та достатності у повній мірі підтверджують наявність примусу щодо звільнення позивача.
24.9. З огляду на фактичні обставини справи, суд першої інстанції вирішив, що наказ Генерального прокурора від 06.09.2019 №127к, яким позивача звільнено з посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури з 10.09.2019 є протиправним та підлягає скасуванню.
24.10. Суд цієї інстанції також зауважив, що повертав цей позов у зв`язку із пропущенням строків звернення до суду і вважав, що підстав для поновлення таких строків не має, однак постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2022 таку помилку усунуто.
24.11. Вирішуючи питання поновлення позивача на посаді, суд першої інстанції суд першої інстанції зазначив, що відповідно до статті 235 КЗпП України ОСОБА_1 підлягає поновленню на посаді прокурора Тернопільської області, тобто на попередній посаді з якої його було звільнено.
24.12. Обраховуючи розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь позивача, суд першої інстанції зазначив, що оскільки судом, як органом який розглядає трудовий спір, позовна заява ОСОБА_1 про поновлення на роботі розглядалася в строки, визначенні КАС України, тобто менше одного року, то до цих правовідносин застосовуються положення речення 1 частини другої статті 235 КЗпП України, згідно яких суд приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу, але не більш як за один рік.
24.13. Поряд із цим, суд першої інстанції констатував, що тривалість вимушеного прогулу обумовлена бездіяльністю позивача щодо звернення до суду із цим позовом одразу після звільнення. А тому суд визначив, що період вимушеного прогулу позивача становить з 11.09.2019 по 10.09.2020, а сума середнього заробітку за цей час складає 603368,86 грн (251 робочих днів х 2403,86 грн).
25. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022 пункт 4 резолютивної частини рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 28.06.2022 змінено, виклавши його в наступній редакції: «Стягнути з Тернопільської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 603368 (шістсот три тисячі триста шістдесят вісім) грн 86 коп із відрахуванням із вказаної суми обов`язкових платежів до бюджету». В решті рішення суду залишено без змін.
25.1. Суд апеляційної інстанції погодився в цілому із висновками суду першої інстанції щодо протиправності оскаржуваного наказу Генерального прокурора від 06.09.2019 №127к, яким позивача звільнено з посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури та наявності підстав для його скасування.
25.2. Щодо доводів апеляційної скарги в частині пропуску строків звернення позивача із цим позовом до суду, то суд апеляційної інстанції зазначив, що означеному питанню вже надавалася оцінка у постанові Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2022 у справі № 600/6782/21-а, яка набрала законної сили та відповідачами не оскаржувалася.
25.3. Поряд із цим, суд апеляційної інстанції зазначив, що стягуючи з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, суд першої інстанції не звернув уваги на те, що середній заробіток за час вимушеного прогулу необхідно стягувати з відрахуванням із вказаної суми обов`язкових платежів до бюджету, а тому рішення суду першої інстанції підлягає зміні в цій частині.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
26. Від Офісу Генеральної прокуратури до Верховного Суду (далі - Суд) 18.10.2022 надійшла касаційна скарга, в якій просить скасувати рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 28.06.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022 у справі № 600/6782/21-а, а позовну заяву залишити без розгляду.
27. Ця касаційна скарга подана на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
27.1. В обґрунтування підстав касаційного за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій при вирішенні поважності причин пропуску строку звернення до суду із цим позовом не було враховано висновки Верховного Суду у подібних правовідносинах, викладені у постановах від 16.10.2020 у справі № 640/18439/19, від 28.02.2020 у справі № 120/1560/19-а та ухвалі від 12.07.2022 у справі № 380/17281/21 щодо застосування статті 122 КАС України.
27.2. Так, скаржник указує, що суди попередніх інстанцій дійшли хибного висновку про можливість розгляду позовної заяви у цій справі, незважаючи на пропущений строк звернення до суду, оскільки, на переконання Офісу Генерального прокурора, позивачем не надано жодних доказів, які б підтверджували поважність причин пропуску такого строку.
27.3. Скаржник наголошує, що після ознайомлення з оскаржуваним наказом та отримання трудової книжки, позивач достеменно знав про своє звільнення з прокуратури і протягом більше, ніж двох років мав можливість оскаржити його в суді у порядку, передбаченому КАС України.
27.4. Звертає увагу, що в постанові Верховного Суду від 16.10.2020 у справі № 640/18439/19, чітко визначено момент, з яким пов`язано початок відліку строку звернення до адміністративного суду, а саме, з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
27.5. На переконання скаржника, посилання ОСОБА_1 на те, що про порушення своїх прав та незаконність наказу Генерального прокурора про звільнення від 06.09.2019 № 127к він дізнався лише 01.09.2021 при ознайомленні з листом Державного бюро розслідувань, отриманого ним в цей же день та при ознайомленні з матеріалами кримінального провадження № 62020000000000653, є безпідставним, оскільки наведене жодним чином не змінює моменту, з якого останній повинен був дізнатися про порушення прав, свобод та інтересів і не утворює підстав для визнання поважними причин пропуску такого строку.
27.6. За твердженнями Офісу Генерального прокурора, вказана дата свідчить лише про час, коли позивач почав вчиняти дії щодо реалізації свого права і ця дата не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду, а наявність кримінального провадження, де позивач має статус потерпілого, ніяким чином не впливало на можливість оскаржити відповідний наказ у строки, визначені чинним законодавством.
27.7. Відповідач підкреслює, що кримінальне провадження № 62020000000000653, на яке посилається позивач, розпочате 13.08.2020 за заявою іншої особи, тобто поза межами строків звернення до суду із цим позовом про оскарження наказу від 06.09.2019 № 127к.
27.8. Як зазначає скаржник, Офісом Генерального прокурора 28.04.2022 до Чернівецького окружного адміністративного суду надіслано клопотання про залишення позовної заяви ОСОБА_1 без розгляду за наслідком якої постановлено ухвалу від 27.05.2022 про відмову у задоволенні цього клопотання. Окрім того, доводи щодо необхідності застосування наслідків пропущення позивачем строку звернення до суду з цим позовом були зазначені відповідачем в апеляційній скарзі на рішення суду першої інстанції, проте судом апеляційної інстанції такі доводи не взято до уваги, натомість суд обмежився посиланням на ту обставину, що оцінка вказаному питанню надавалася у постанові Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2022, яка відповідачем не оскаржувалася.
27.9. Разом з тим, скаржник звертає увагу, що оцінка поважності причин пропуску строку звернення до суду та питання поновлення цих строків позивачу вирішувалося ухвалою суду першої інстанції від 06.06.2022.
28. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини першої статті 41, частини дев`ятої статті 71, пункту 7 частини першої статті 51, статті 58, пункту 2 частини другої статті 41 Закону № 1697-VII.
28.1. Скаржник підкреслює, що позивач подав заяву про звільнення його як із займаної ним посади, так і з органів прокуратури взагалі. За змістом пункту 7 частини першої статті 51, пункту 2 частини другої статті 41 Закону № 1697-VII звільнення прокурора з посади у зв`язку із поданням заяви про звільнення з посади за власним бажанням тягне за собою припинення його повноважень на адміністративній посаді. За таких обставин, ураховуючи, що позивач висловив намір звільнитися з органів прокуратури взагалі, відповідач уважає, що при прийнятті оскаржуваного наказу було правомірно застосовано саме вищевказані норми, а не частину першу статті 41, частину дев`яту статті 71 Закону № 1697-VII, як про те зазначили суди попередніх інстанцій.
28.2. За доводами скаржника положення частини першої статті 41, частини дев`ятої статті 71 Закону № 1697-VII щодо обов`язкового отримання рекомендації Ради прокурорів стосується звільнення прокурора лише з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 1 частини першої статті 39 цього Закону, у зв`язку із поданням заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням. У цих спірних правовідносинах зазначені положення норм Закону застосуванню не підлягають, оскільки позивач подав заяву про звільнення його як із займаної ним посади, так і з органів прокуратури взагалі.
28.3. Звертає увагу на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 21.04.2021 у справі № 420/2801/19, де зазначено, що з урахуванням встановлених законодавством про працю гарантій, звільнення прокурора з посади за власним бажанням проводиться після закінчення двотижневого строку попередження за умови, що сторони не домовилися про звільнення у більш короткий строк.
28.4. Водночас прокурор не підлягає звільненню за поданою раніше заявою, якщо до закінчення строку попередження він відкликав свою заяву або не залишив роботи і не наполягає на звільненні після закінчення цього строку. При цьому, Генеральною прокуратурою України не повинні здійснюватися жодні заходи щодо встановлення причин звільнення позивача з посади. Так, у поданій заяві позивач висловив своє бажання звільнення з посади саме з 10.09.2021, жодних інших строків чи періодів у своїй заяві він не вказав.
28.5. На спростування доводів позивача про застосування до нього погроз, шантажу, примушування до написання рапорту про звільнення з посади, Офіс Генерального прокурора зазначає, що у матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази протиправних дій посадових осіб Генеральної прокуратури України. Зокрема, у кримінальному провадженні, на яке покликається позивач, вини жодної особи не встановлено, жодних процесуальних документів, якими б підтверджувалася достовірність наданих показань під час допиту позивача та інших прокурорів немає.
28.6. На переконання скаржника, при виданні наказу від 06.09.2019 № 127 к про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури Генеральний прокурор діяв у спосіб та у межах повноважень, передбачених Законом № 1697-VІІ.
29. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21.11.2022 відкрите касаційне провадження №К/990/28270/22 за вищевказаною касаційною скаргою.
30. Від Тернопільської обласної прокуратури до Суду 18.10.2022 надійшла касаційна скарга, в якій просить скасувати рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 28.06.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022 у справі № 600/6782/21-а, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
30.1. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
30.2. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за вказаним пунктом скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частин першої та другої статті 41, пункту 7 частини першої статті 51, статті 58 Закону № 1697-VII.
30.3. Доводи Тернопільської обласної прокуратури щодо касаційного оскарження судових рішень з цих підстав в цілому є аналогічними доводам Офісу Генерального прокурора.
30.4. Також скаржник зазначає, що висновок судів попередніх інстанцій про застосування примусу до ОСОБА_1 для написання ним заяви про звільнення зроблено на підставі тільки доводів позивача та копій протоколів допиту свідків у кримінальному провадженні № 62020000000000653. Проте, беручи до уваги, як докази у цій справі протоколи допиту потерпілих у кримінальному провадженні № 62020000000000653, суди порушили вимоги статей 73 74 75 КАС України, оскільки, на думку відповідача 1, такі протоколи не є допустимими, належними та достовірними доказами.
30.5. У цьому аспекті скаржник звертає увагу на правову позицією Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, викладену у постанові від 21.02.2020 у справі №804/1599/16, де зазначено, що в силу положень статті 95 КПК України, протокол допиту, отриманий на стадії досудового слідства, до ухвалення вироку в рамках кримінального провадження може бути визнаний як доказ в адміністративному судочинстві виключно за умови підтвердження таких показань особою у судовому засіданні під час розгляду справи.
30.6. Касатор наголошує, що в порушення вищевказаних процесуальних вимог, судами попередніх інстанцій прийнято до уваги як докази по справі протоколи допиту потерпілих у кримінальному провадженні № 62020000000000653, досудове розслідування в якому на момент розгляді адміністративного позову ще тривало, проте жодного з цих осіб не допитано у судовому засіданні.
31. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21.11.2022 відкрите касаційне провадження №К/990/28305/22 за вищевказаною касаційною скаргою.
32. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 15.03.2023 закінчено підготовчі дії у касаційних провадженнях №К/990/28270/22, № К/990/28305/22 у справі № 600/6782/21-а та призначено її до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження.
Позиція інших учасників справи
33. Від ОСОБА_1 до Суду 14.12.2022 надійшов відзив на касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора, у якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішенні - без змін.
33.1. У цьому відзиві позивач стверджує, що при поданні ним заяви про звільнення з посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури за власним бажанням його воля не відповідала його волевиявленню внаслідок тиску на нього з боку представників Генеральної прокуратури.
33.2. На переконання позивача суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що наказ Генерального прокурора від 06.09.2019 №127к, яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури є протиправним та підлягає скасуванню.
33.3. При цьому, як зауважує позивач, суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду цієї справи всебічно, повно та об`єктивно досліджено обставини прийняття оскаржуваного наказу, хронологічно, детально проаналізовали наявні у справі докази та правильно застосували відповідні норми матеріального та процесуального права. Натомість, у касаційній скарзі Офіс генерального прокурора, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, які врегульовують спірні правовідносини, надає власне бачення цих законодавчих приписів.
33.4. Посилання Офісу Генерального прокурора на неврахування судами попередніх висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21.04.2021 у справі №420/2801/19, від 16.10.2020 у справі № 640/18439/19, від 28.02.2020 у справі № 120/1560/19-а та ухвалі від 12.07.2022 у справі № 380/17281/21, позивач уважає безпідставними з огляду на неподібність правовідносин у цих справах із справою № 600/6782/21-а.
34. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21.11.2022 про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою Тернопільської обласної прокуратури надіслано ОСОБА_1 22.11.2022 на його електронну пошту ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ), вказану позивачем у позовній заяві, що підтверджується наявною у матеріалах справи роздруківкою електронного повідомлення. Водночас правом подати відзив на касаційну скаргу №К/990/28305/22 позивач не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
35. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
36. У цій справі спірні правовідносини виникли у зв`язку із проходженням позивачем публічної служби, а саме у зв`язку із його звільненням Генерального прокурора № 127к від 06.09.2019 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури.
37. Одним із основних аргументів Офісу Генерального прокурора в касаційній інстанції, як і в апеляційній скарзі, є посилання на пропуск ОСОБА_1 строку звернення до суду із цим позовом, який визначено у частині п`ятій статті 122 КАС України, а саме звернення до суду із цим позовом відбулося майже через два роки після ознайомлення позивача з наказом про звільнення.
38. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги Офісу Генерального прокурора, які слугували підставою відкриття касаційного провадження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права при вирішенні питання дотримання позивачем строків звернення до суду із цим позовом та неправильної оцінки поважності причин пропуску такого строку, колегія суддів виходить із такого.
39. Відповідно до частини першої статті 120 Кодексу адміністративного судочинства України перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.
40. Згідно з частиною першою статті 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
41. Відповідно до частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
42. Частиною п`ятою статті 122 КАС України визначено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
43. Зі змісту наведених норм слідує, що для звернення до адміністративного суду з позовом щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлено місячний строк і цей строк обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
44. При цьому, законодавець визнав строк в один місяць достатнім для того, щоб у справах цієї категорії особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушено її права, свободи чи інтереси, визначилася, чи звертатиметься вона до суду з позовом за їх захистом.
45. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
46. День, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є, зокрема, умови, за яких вона мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав. У той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.
47. Не звернення до суду з адміністративним позовом за захистом свої прав через неналежне використання своїх процесуальних прав не є поважною причиною пропуску строку.
48. Наслідки пропуску строку звернення до суду визначені статтею 123 КАС України.
49. Відповідно до частини третьої статті 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
50. Системний аналіз положень статті 123 КАС України дає підстави для висновку, що передумовою настання відповідних наслідків для позивача у спірних правовідносинах є надання можливості останньому скористатися правом подати заяву, в якій вказати інші причини поважності пропущеного строку, ніж ті, які були зазначені в первинній заяві про поновлення строку у разі визнання їх судом неповажними.
51. У постанові від 05.02.2020 у справі № 9901/425/19 Велика Палата Верховного суду зазначила, що у випадку, коли особа вважає, що її права при прийнятті, проходженні або звільненні з публічної служби були порушені, вона має право звернутися до суду у більш стислі строки, ніж на загальних підставах. Звернення до суду з пропуском цього строку за відсутності поважних причин позбавляє таку особу права захисту у судовому порядку.
52. Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. 53. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах.
53. Повертаючись до обставин цієї справи зазначимо, що втретє поданий 06.12.2021 позивачем позов про визнання протиправним та скасування оскаржуваного наказу ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 11.01.2022 повернуто ОСОБА_1 з підстав пропуску строку звернення до суду.
54. Цю ухвалу позивач оскаржив до суду апеляційної інстанції, який постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2022 ухвалу суду від 11.01.2022 у справі № 600/6782/21-а скасував, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду.
55. Так, суд апеляційної інстанції зауважив, що саме після визнання позивача потерпілим в кримінальній справі останньому стало відомо про ймовірне порушення порядку його звільнення, при цьому суд першої інстанції не надав оцінки дотриманню позивачем строків звернення до суду, у зв`язку із чим його висновок щодо наявності підстав для повернення позовної заяви позивача на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України є передчасним.
56. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 14.04.2022 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі № 600/6782/21-а. Відкриваючи провадження у справі суд зазначив, що позов поданий у строк, установлений законом, а підстави для повернення позовної заяви, залишення позовної заяви без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі відсутні.
57. Своєю чергою Офіс Генерального прокурора надіслав до суду першої інстанції клопотання від 03.05.2022 про залишення позову без розгляду з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду, що визначений частиною п`ятою статті 122 КАС України.
58. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 27.05.2022 у задоволенні означеного клопотання відмовлено, позовну заяву на підставі частини тринадцятої статті 171 КАС України залишено без руху на виконання якої, представником позивача подано клопотання про поновлення строку звернення до суду.
59. Суд першої інстанції, надаючи оцінку вказаному клопотанню, дійшов висновку про обґрунтованість доводів представника позивача в тій частині, що від часу, коли позивач дізнався про порушення свого права, й до дати подання повторних позовних заяв з 29.09.2021 до 06.12.2021, сплинув певний проміжок часу. Але основу цього строку становив проміжок часу та обставини, на які позивач не міг вплинути - відбувалися судові процеси у справах №600/5051/21-а, №600/55666/21-а у яких позивач звертався до суду із аналогічними позовами, що стало причиною пропуску позивачем місячного строку звернення до суду, а звідси - за законом вчасно подати позов у цій справі. При цьому, суд прийняв позицію позивача, згідно якої йому стало відомо про порушення його права при звільненні з адміністративної посади та органів прокуратури після визнання потерпілим в кримінальній справі, тобто з 01.09.2021.
60. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 06.06.2022 визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку звернення до адміністративного суду з позовом та поновлено цей строк.
61. Заперечення щодо ухвал Чернівецького окружного адміністративного суду від 27.05.2022 та від 06.06.2022 були викладені Офісом Генерального прокурора в апеляційній скарзі на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 28.06.2022, яким вирішено спір у цій справі по суті.
62. Суд апеляційної інстанції надаючи оцінку доводам апеляційної скарги в частині пропуску строків звернення позивача із цим позовом до суду, уважав, що означеному питанню вже надавалася оцінка у постанові Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2022 у справі № 600/6782/21-а.
63. Надаючи у аспектів доводів касаційної скарги оцінку висновкам судів попередніх інстанцій про поважність причин пропуску позивачем строку звернення до суду, Суд враховує, що поняття поважних причин пропуску процесуальних строків є оціночним, а його вирішення покладається на розсуд судді, суду.
64. Частина друга статті 44 КАС України покладає на учасників справи обов`язок добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.
65. Наведеними положеннями КАС України чітко окреслено характер процесуальної поведінки, який зобов`язує учасників справи діяти сумлінно, тобто проявляти добросовісне ставлення до наявних у них прав і здійснювати їх реалізацію таким чином, щоб забезпечити неухильне та своєчасне (без суттєвих затримок та зайвих зволікань) виконання своїх обов`язків, встановлених законом або судом, зокрема щодо дотримання строку звернення до суду.
66. Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
67. Водночас, обов`язок доведення обставин, з якими сторона пов`язує поважність причин пропуску строків звернення до суду, покладається на особу, яка звернулася до суду.
68. Суд зауважує, що строк звернення до суду, як одна із складових гарантії "права на суд", може і має бути поновленим, лише у разі наявності достатніх на те поважних причин.
69. Наведене дає підстави для висновку, що поновлення встановленого процесуальним законом строку для подання позовної заяви здійснюється судом у виняткових, особливих випадках й лише за наявності обставин об`єктивного і непереборного характеру (підтверджених доказами), які істотно ускладнили або унеможливили своєчасну реалізацію права на звернення до суду із позовом.
70. Правовий інститут строків звернення до адміністративного суду за захистом свого порушеного права не містить вичерпного, детально описаного переліку причин чи критеріїв їх визначення. Натомість закон запроваджує оцінні, якісні параметри визначення причин їх недотримання - вони повинні бути поважними, реальними або, непереборними і об`єктивно нездоланними на час перебігу строків звернення до суду.
71. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.10.2020 у справі № 9901/32/20 дійшла висновку, що інакшого способу визначити, які причини належить віднести до поважних, ніж через зовнішню оцінку (кваліфікацію) змісту конкретних обставин, хронологію та послідовність дій суб`єкта правовідносин перед зверненням до суду за захистом свого права, немає. Під таку оцінку мають потрапляти певні явища, фактори та їх юридична природа; тривалість строку, який пропущений; те, чи могли і яким чином певні фактори завадити вчасно звернутися до суду, чи перебувають вони у причинному зв`язку із пропуском строку звернення до суду; яка була поведінка суб`єкта звернення протягом цього строку; які дії він вчиняв, і чи пов`язані вони з готуванням до звернення до суду тощо.
72. Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
73. Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулася з позовною заявою, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
74. Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
75. Дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними.
76. Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій. Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
77. Установлення строків звернення до адміністративного суду у системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.
78. Також, суд вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2011 № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
79. Стосовно визначення судом першої інстанції дати з якої розпочав перебіг місячного строку звернення до суду із цим позовом, встановлений у частині п`ятій статті 122 КАС України, а саме - 01.09.2021, яка пов`язана із визнанням позивача потерпілим у кримінальному провадженні №62020000000000653 та з якої він почав уважати, що оскаржуваним наказом від 06.09.2019 порушено його права, колегія суддів зауважує про таке.
80. Судами у цій справі установлено та не заперечується сторонами, що зі змістом оскаржуваного наказу від 06.09.2019 позивач був ознайомлений 09.09.2019, проте із цим позовом звернувся до суду лише 06.12.2021 зі спливом більше двох років.
81. На обґрунтування поважності причин попуску строку звернення до суду позивач зазначив, що про порушення своїх прав та незаконність означеного наказу про його звільнення від 06.09.2019 № 127к він дізнався лише 01.09.2021 при ознайомленні з листом Державного бюро розслідувань, отриманого ним в цей же день та при ознайомленні з матеріалами кримінального провадження № 62020000000000653, згідно яких встановлено, що Генеральний прокурор Рябошапка Р.Г. не вносив до Ради прокурорів України звернень щодо внесення рекомендацій про звільнення прокурорів згідно з переліком, зокрема й позивача, з адміністративної посади.
82. Водночас ці доводи позивача не змінюють моменту, з якого він повинен був дізнатися про порушення прав, свобод та інтересів. Вказана дата свідчить лише про час, коли позивач почав вчиняти дії щодо реалізації свого права і ця дата не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду. Наявність кримінального провадження, де позивач має статус потерпілого та факт ознайомлення його із матеріалами цього кримінального провадження, ніяким чином не впливало на можливість позивача оскаржити відповідний наказ у строки, визначені чинним законодавством.
83. Подібних висновків дійшов Верховний Суд у схожих за змістом правовідносинах, які викладені у постановах від 21.08.2019 у справі № 813/1726/17, від 29.10.2020 у справі № 753/20260/17, від 25.02.2021 у справі № 580/2987/20 та від 26.04.2021 у справі № 160/4657/20.
84. Відповідно до наказу Генерального прокурора від 06.09.2019 №127 к саме заява ОСОБА_1 про звільнення із займаної адміністративної посади прокурора Тернопільської області та органів прокуратури стала підставою для його звільнення за пунктом 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
85. При цьому, одним із головних доводів позовної заяви про протиправність оскаржуваного наказу є те, що означену заяву від 06.09.2019 ОСОБА_1 написав під примусом, за відсутності його добровільного волевиявлення на звільнення та під впливом психологічного тиску.
86. Отже, подаючи вказану заяву та ознайомлюючись 09.09.2019 із прийнятим на її підставі наказом про звільнення від 06.09.2019, ОСОБА_1 достеменно був обізнаний про своє порушене право, а тому, доводи про те, що він не міг знати про порушення своїх прав до моменту ознайомлення із матеріалами кримінального провадження є безпідставними.
87. Окрім того з моменту ознайомлення позивача з оскаржуваним наказом - 09.09.2019 та до звернення до суду 06.12.2021 сплинуло більше, ніж два роки і за цей час позивач не був позбавлений можливості звернутися до суду за захистом своїх порушених прав.
88. Суд не погоджується з висновками судів про ототожнення моменту відліку строку звернення до суду виключно з моментом отримання позивачем листа Державного бюро розслідувань (01.09.2021) та визнання його потерпілим у кримінальному провадженні, оскільки вказане спростовується приписами статті 122 КАС України, яка вказує виключно на момент обізнаності особи чи її потенційної можливості бути обізнаною і саме з цього моменту обчислюється вказаний строк, а не з дня коли особа почала уважати, що її права порушені.
89. Разом з тим матеріали справи не містять жодних доказів вжиття позивачем майже протягом двох років активних заходів з метою з`ясування та перевірки обсягу його порушених прав до 01.09.2021, як і доказів вчинення дій з метою своєчасного оскарження наказу відповідача та що ці дії були пов`язані із готуванням до звернення до суду із підтвердженням відповідними доказами.
90. Мотивуючи підстави поновлення позивачу строку звернення до суду, суд першої інстанції також зазначив, що останній двічі реалізовував своє право на звернення до суду із цим позовом, проте 19.10.2021 ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду вперше подану позовну заяву у справі № 600/5051/21-а повернуто позивачу, як і вдруге поданий позов ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 03.11.2021 у справі № 600/5666/21-а, а тому судові процеси, які відбувалися у вищеозначених справах, на думку цього суду, вплинули на строки звернення із позовом у цій справі та слугували причиною пропуску строку звернення до суду на які позивач не міг вплинути, та відповідно подати позов у визначений законом строк, при цьому позивач не може зазнавати негативних наслідків у зв`язку із непослідовністю дій судів.
91. Своєю чергою невиконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду із позовом, оскільки не є такою, що не залежить від волі особи, яка подає позов, як і недотримання вимог КАС України при поданні першого адміністративного позову, що мало наслідком його повернення, не може вважатися поважною причиною для поновлення строку звернення до адміністративного суду.
92. Подібна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.05.2022 у справі № 9901/484/21.
93. Сам по собі факт повернення позовної заяви не свідчить про наявність дійсно істотних перешкод чи труднощів для своєчасного вчинення процесуальних дій, які не залежать від волевиявлення особи. При вирішенні питання про поважність наведених позивачем причин, суд має враховувати також і ті обставини, які стали підставою для повернення попередньо поданого адміністративного позову.
94. До того ж вдаючись до оцінки ухвал від 19.10.2021 у справі № 600/5051/21-а та від 03.11.2021 у справі № 600/5666/21-а на предмет їх правомірності, поза увагою суду першої інстанції залишилося те, що така оцінка може бути здійснена виключно судом апеляційної інстанції на предмет дотримання судом першої інстанції норм процесуального права та у випадках, визначених КАС України, судом касаційної інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку.
95. Варто також зауважити, що суд першої інстанції дійшов суперечливих висновків стосовно наявності поважних причин пропуску позивачем строку звернення до суду із цим позовом, позаяк поновлюючи строк звернення до суду про оскарження наказу від 06.09.2019 № 127к суд указав, що пропуску цього строку пов`язаний із обставинами, які є об`єктивно непереборними та не залежали від волевиявлення позивача, однак вирішуючи питання обрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача, цей суд одночасно констатував, що тривалість вимушеного прогулу обумовлена бездіяльністю позивача щодо звернення до суду із цим позовом одразу після звільнення.
96. Колегія суддів зауважує, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтованою пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України»).
97. У рішенні від 18.10.2005 у справі «МШ «Голуб» проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на звернення до суду, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги, оскільки за своєю природою це право вимагає регулювання з боку держави, яка щодо цього користується певними межами самостійного оцінювання.
98. Отже, за практикою ЄСПЛ, застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду. І навпаки, безпідставне поновлення таких строків свідчить про порушення принципу правової визначеності.
99. У цьому аспекті колегія суддів звертає увагу на сформулюваний Верховним Судом у постанові від 18.01.2023 у справі № 160/6211/21 правовий висновок, відповідно до якого встановлення строків звернення до адміністративного суду у системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень у адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом встановленого законом або судом проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) суб?єкта владних повноважень або судове рішення отримують додаткову легітимність (стабільність) та не передбачатимуть можливості перегляду (скасування), а правові наслідки їх прийняття (вчинення) не будуть відмінені. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, а також судового рішення. Забезпечення дотримання принципу правової визначеності потребує чіткого виконання сторонами та іншими учасниками справи вимог щодо строків звернення до суду, а також строків на оскарження судових рішень, а від судів вимагається дотримуватися певних правил у процесі прийняття рішення про поновлення строку та оцінювати поважність причин пропуску строку, виходячи із критеріїв розумності та об`єктивності, поведінки сторін, значимості справи та її впливу на суспільні відносини і національну безпеку, наявності фундаментальної судової помилки, а також непереборності обставин, що спричинили пропуск строку.
100. Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів касаційної інстанції вважає, що суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права в частині вирішення питання дотримання позивачем строку звернення до суду та необґрунтованого поновлення такого строку без наявності на те поважних причин, що не залежали від волевиявлення особи, яка звертається до суду із позовом, та пов`язаних з дійсними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного звернення до суду, а суд апеляційної інстанції ці порушення не усунув.
101. Таким чином, доводи касаційної скарги Офісу Генерального прокурора, які слугували підставою відкриття касаційного провадження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень у цій справі.
102. Згідно з частиною першою статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
103. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу, якими передбачено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
104. Ураховуючи наведене, позовна заява ОСОБА_1 до Тернопільської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу підлягає залишенню без розгляду.
105. Поряд із цим, Суд зазначає, що залишення позову без розгляду - це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду по суті спору.
106. Щодо інших доводів касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Тернопільської обласної прокуратури в частині порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права при вирішенні спірних правовідносин по суті спору, то з огляду на те, що колегія суддів дійшла висновку про залишення позову без розгляду, подальша правова оцінка таких доводів у цьому випадку не матиме юридичного значення.
107. Наведене свідчить про відсутність підстав для формування Верховним Судом висновків щодо застосування норм матеріального права у цій справі, як про те зазначали відповідачі у касаційних скаргах.
108. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 240 262 341 349 354 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити повністю, касаційну скаргу Тернопільської обласної прокуратури задовольнити частково.
2. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року у справі № 600/6782/21-а скасувати.
3. Адміністративний позов ОСОБА_1 до Тернопільської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов