ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 620/2995/19
адміністративне провадження № К/9901/8664/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження
касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Бабенка К.А., суддів: Єгорової Н.М., Федотова І.В. від 24 лютого 2020 року
у справі №620/2995/19
за позовом ОСОБА_1
до Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача: Департамент з питань цивільного захисту та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Київської обласної державної адміністрації,
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1.У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області (далі також - відповідач), у якому просив: визнати протиправними дії Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області щодо відмови позивачу у встановленні статусу та видачі посвідчення особи з інвалідністю внаслідок війни; зобов`язати Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області встановити ОСОБА_1 статус особи з інвалідністю внаслідок війни та видати відповідне посвідчення.
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року скасовано та ухвалено нове, яким позов задоволено: визнано протиправними дії Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області щодо відмови ОСОБА_1 у встановленні статусу та видачі посвідчення інваліда війни 2 групи; зобов`язано Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області встановити ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 статус інваліда війни 2 групи та видати відповідне посвідчення.
4. 25 березня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року у даній справі, в якій просить таку скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
5. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 березня 2020 року визначено колегію суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
6. Ухвалою від 15 квітня 2020 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду залишив без руху касаційну скаргу відповідача у зв`язку із її невідповідністю вимогам ст. 330 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
7. Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Позивач є учасником ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС у 1986 році 1 категорії та особою з інвалідністю ІІ групи, захворювання якого пов`язане з роботами по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.
9. В період з 10 квітня 1987 року по 29 квітня 1987 року ОСОБА_1 приймав участь в роботах по ліквідації наслідків аварії Чорнобильській АЕС.
10. Позивач звернувся з заявою до відповідача про встановлення статусу особи з інвалідністю внаслідок війни та видачу посвідчення особи з інвалідністю внаслідок війни.
11. Відповідач листом від 17 вересня 2019 року № 01-16/07/4872 повідомив позивачу про відсутність підстав для видачі посвідчення «Інваліда війни» відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», оскільки надані документи не дають підстав для встановлення такого статусу.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначив, що відповідач протиправно відмовив йому у встановленні правового статусу особи з інвалідністю внаслідок війни та видачі відповідного посвідчення з підстав відсутності доказів залучення його до ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС у складі формувань Цивільної оборони.
13. Відповідач заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що оскільки для надання статусу особи з інвалідністю внаслідок війни на підставі Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», окрім факту настання в особи інвалідності внаслідок захворювання, пов`язаного з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, необхідно виконати умову щодо прийняття такою особою участі у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС саме у складі формувань Цивільної оборони. Надані позивачем документи підтверджують статус учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та наявність інвалідності у зв`язку з тим, що позивач брав участь у таких заходах, однак вони не підтверджують залучення позивача до формувань Цивільної оборони для ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.
14. Третя особа у наданих нею поясненнях зазначила, що формування цивільної оборони підлягали створенню на кожному об`єкті народного господарства, мали визначену чисельність, а їх укомплектування здійснювалося за рахунок громадян СРСР. Певна група громадян СРСР могла бути залучена до складу невоєнізованих формувань Цивільної оборони в обов`язковому порядку.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що враховуючи відсутність доказів залучення позивача саме до невоєнізованого формування Цивільної оборони з ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, відсутні підстави для надання йому статусу особи з інвалідністю внаслідок війни та видачі відповідного посвідчення.
16. Суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що ОСОБА_1 виконував роботи по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС в 30-кілометровій зоні в рамках забезпечення заходів Цивільної оборони, а також став особою з інвалідністю внаслідок захворювань, пов`язаних з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи, а відтак відмова відповідача щодо встановлення позивачу статусу особи з інвалідністю внаслідок війни і видачі відповідного посвідчення є необґрунтованою та такою, що порушує його право на одержання вказаного статусу та пов`язаного з ним соціального захисту.
17. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач посилається на те, що відсутні докази, які б свідчили про залучення позивача до формувань Цивільної оборони для ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС. Достатніх підстав для набуття позивачем статусу особи з інвалідністю внаслідок війни з підстав, встановлених пунктом 9 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", немає. Документи, долучені позивачем до заяви про надання статусу особи з інвалідністю внаслідок війни, підтверджують лише статус учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та настання інвалідності у зв`язку з тим, що він брав участь у таких заходах. При постановленні судового рішення судом апеляційної інстанції не враховано правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 10 травня 2018 року у справі №279/12162/15-а, від 11 жовтня 2018 року у справі №674/1239/17, від 30 листопада 2018 року у справі №756/3223/16-а, від 20 лютого 2019 року у справі №817/237/18.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
19. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Згідно з пунктом 9 частини 2 статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до осіб з інвалідністю внаслідок війни належать особи з інвалідністю з числа осіб, залучених до складу формувань Цивільної оборони, які особами з інвалідністю внаслідок захворювань, пов`язаних з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи.
21. Відповідно до пункту 2 Положення про порядок видачі посвідчень і нагрудних знаків ветеранів війни, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 1994 року №302, посвідчення є документом, що підтверджує статус ветеранів війни та інших осіб, на яких поширюється чинність Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", на основі котрого надаються відповідні пільги і компенсації.
22. Згідно з пунктом 10 цього Положення "Посвідчення особи з інвалідністю внаслідок війни" видається на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про групу та причину інвалідності.
23. Відповідно до частини 1 статті 10 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" учасниками ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС вважаються громадяни, які безпосередньо брали участь у будь-яких роботах, пов`язаних з усуненням самої аварії, її наслідків у зоні відчуження у 1986-1987 роках незалежно від кількості робочих днів, а у 1988-1990 роках - не менше 30 календарних днів, у тому числі проведенні евакуації людей і майна з цієї зони, а також тимчасово направлені або відряджені у зазначені строки для виконання робіт у зоні відчуження, включаючи військовослужбовців, працівники державних, громадських, інших підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також ті, хто працював не менше 14 календарних днів у 1986 році на діючих пунктах санітарної обробки населення і дезактивації техніки або їх будівництві. Перелік цих пунктів визначається Кабінетом Міністрів України.
24. Положенням про невоєнізовані формування ЦО СРСР, затвердженим наказом начальника Цивільної оборони СРСР від 06 червня 1975 року № 90, та Положенням про Цивільну оборону СРСР, затвердженим постановою КПРС і Ради Міністрів СРСР від 18 березня 1976 року №1111, було передбачено, що формування Цивільної оборони, в тому числі і невоєнізовані, створювались для виконання заходів по ліквідації аварій, катастроф, стихійних лих, великих пожеж, та їх наслідків, а також при застосуванні засобів масового ураження (у воєнний час), захисту і організації життєзабезпечення населення.
25. У даній справі суди попередніх інстанцій встановили факт участі позивача у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також настання інвалідності у зв`язку із захворюванням, пов`язаним з участю у ліквідації цих наслідків.
26. Зазначені обставини свідчать про те, що на позивача як на особу, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, поширюються пільги, гарантії і компенсації, передбачені Законом України "Про статус і соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".
27. Разом із тим, для набуття статусу особи з інвалідністю внаслідок війни з підстав, встановлених пунктом 9 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", окрім як факту настання в особи інвалідності внаслідок захворювання, пов`язаного з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, зазначений Закон містить також умову, щоб така особа брала участь у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС саме у складі формувань Цивільної оборони.
28. Це пояснюється тим, що крім формувань Цивільної оборони у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС брали участь інші формування, які створювались в іншому порядку, ніж невоєнізовані формування цивільної оборони та направлялись у райони виконання робіт згідно з розпорядженнями керівників відповідних органів, відомств, організацій, установ та підприємств.
29. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що за відсутності доказів, які б свідчили про залучення особи до формувань Цивільної оборони для ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, немає достатніх підстав для набуття такою особою статусу особи з інвалідністю внаслідок війни з підстав, встановлених пунктом 9 частини 2 статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
30. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 10 травня 2018 року у справі №279/12162/15-а, від 19 вересня 2019 року у справі №756/8323/16-а, від 10 жовтня 2019 року у справі №810/4584/18 та від 15 червня 2020 року у справі №822/225/18.
31. Колегія суддів вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції, що довідкою Ніжинського міжрайонного управління водного господарства підтверджується факт того, що позивач приймав участь у складі Цивільної оборони підприємства в роботах по ліквідації наслідків аварії Чорнобильської АЕС, з огляду на те, що відповідні відомості у такій відсутні, натомість така містить дані виключно про посаду, яку обіймав позивач в період з 10 квітня 1987 року по 29 квітня 1987 року, місце його роботи та розмір отриманої заробітної плати.
32. Документи, які позивач долучив до своєї заяви, адресованої відповідачу, щодо набуття статусу особи з інвалідністю внаслідок війни належним чином підтверджують його статус учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та настання інвалідності у зв`язку з тим, що він брав участь у таких заходах. Однак належного документального підтвердження своєї безпосередньої участі у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи саме в складі формувань Цивільної оборони позивач не надав.
33. Ця обставина є істотною, оскільки в протилежному випадку статус особи з інвалідністю внаслідок війни на підставі пункту 9 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" поширюватиметься на всіх, хто належить до категорії осіб, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС і її наслідків і відповідно мають статус ліквідатора наслідків аварії на Чорнобильській АЕС згідно з підпунктом 1 частини першої статті 9 Закону України "Про статус і соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".
34. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом від 25 вересня 2018 року у справі №806/5085/15, від 11 жовтня 2018 року у справі № 674/1239/17, від 31 січня 2019 року у справі №368/1131/17, від 20 лютого 2019 року у справі №817/237/18, від 10 липня 2019 року у справі №360/2690/17, від 18 вересня 2019 року у справі №674/450/17.
35. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що враховуючи відсутність доказів залучення позивача саме до формування Цивільної оборони з ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, відсутні підстави для надання йому статусу особи з інвалідністю внаслідок війни та видачі відповідного посвідчення.
36. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
37. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
38. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
39. Суд у цій справі враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
40. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
41. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
42. У зв`язку із викладеним, враховуючи положення статті 352 КАС України, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону, а відтак постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року необхідно скасувати, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року залишити в силі.
43. Оскільки суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь суб`єкта владних повноважень, то, враховуючи відсутність документально підтверджених доказів щодо понесених суб`єктом владних повноважень судових витрат на залучення свідків та проведення експертиз, у відповідності до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 352 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Ніжинської міської ради Чернігівської області задовольнити частково.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року скасувати.
Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І.В. Желєзний
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя Н.В. Коваленко