ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 березня 2023 року
м. Київ
справа № 620/3571/19
провадження № К/9901/13683/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ЛПГ РІТЕЙЛ"
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 січня 2020 року (суддя Бородавкіна С.В.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року (головуючий суддя Кузьмишина О.М., судді Мєзєнцев Є.І., Собків Я.М.)
у справі № 620/3571/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ЛПГ РІТЕЙЛ"
до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України
про визнання незаконними та скасування постанови і припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "ЛПГ РІТЕЙЛ" (далі - ТОВ «ЛПГ Рітейл») звернулося до суду з позовною заявою до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області (далі - УДАБІ у Чернігівській області), у якій просить визнати незаконними та скасувати:
- постанову відповідача від 19 листопада 2019 року №13/1705 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності;
- припис від 13 листопада 2019 року №74 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 січня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.
4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін судові рішення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ТОВ «ЛПГ Рітейл» є юридичною особою, зареєстрованою у встановленому законом порядку, про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 15 травня 2015 року внесено відповідний запис. Згідно з реєстраційними даними, основними видами діяльності позивача є: 47.30 роздрібна торгівля пальним; 46.71 оптова торгівля твердим, рідким, газоподібним паливом і подібними продуктами.
6. За адресою: вул. Миру, 39 в смт. Куликівка, Чернігівської області знаходиться належний позивачу комплекс АГЗП.
7. 07 жовтня 2019 року до УДАБІ у Чернігівській області від голови Чернігівської міської організації Соціалістичної партії України надійшла заява про проведення перевірки законності встановлення та функціонування заправних станцій згідно з переліком.
8. Наказом УДАБІ у Чернігівській області від 22 жовтня 2019 року №75-П призначено проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: "Будівництво АГЗП по вул. Миру, 39 в смт. Куликівка, Куликівського району, Чернігівської області", замовник: ТОВ "ЛПГ Рітейл". Предметом перевірки визначено дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
9. Листом від 06 листопада 2019 року за №40-1025-7/1609-19 товариство було повідомлено про те, що 13 листопада 2019 року до 12:00 год. буде проведено захід контролю стосовно дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності при будівництві АГЗП по вул. Миру, 39 в смт. Куликівка , Куликівського району, Чернігівської області. Також, відповідачем повідомлено ТОВ "ЛПГ Рітейл" про необхідність забезпечити присутність уповноваженої особи (осіб) для проведення перевірки за вказаною адресою.
10. Листом від 08 листопада 2019 року ТОВ "ЛПГ Рітейл" повідомило УДАБІ у Чернігівській області, що АГЗП не є будівлею або спорудою, у зв`язку із чим повноваження Управління не розповсюджуються на діяльність АГЗП та на об`єкти, що не є будівництвом, підстави для проведення будь-яких заходів - відсутні.
11. На підставі наказу від 22 жовтня 2019 року №75-П та направлення для проведення позапланового заходу від 22 жовтня 2019 року №278 (строк дії: з 05 листопада 2019 року по 19 листопада 2019 року) уповноваженою особою було здійснено вихід на об`єкт контролю, за наслідками якого складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 13 листопада 2019 року №278, вручений оператору АГЗП (згідно з відміткою).
12. Як вбачається зі змісту акту, він складений у зв`язку із тим, що директор ТОВ "ЛПГ Рітейл" не допустив посадових осіб УДАБІ у Чернігівській області до перевірки.
13. 13 листопада 2019 року УДАБІ у Чернігівській області було складено відносно позивача протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис №74 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, які були вручені оператору АГЗП.
14. Вищевказані документи направлені товариству листом від 13 листопада 2019 року за №40-1025-7/1658-19.
15. ТОВ "ЛПГ Рітейл" складено та надіслано до УДАБІ у Чернігівській області відповідні заперечення.
16. 19 листопада 2019 року за наслідками розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, уповноваженою особою УДАБІ у Чернігівській області складено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №13/1705, якою на ТОВ "ЛПГ Рітейл" на підставі пункту 2 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" накладено штраф у сумі 60 210,00 грн. за порушення пункту 1 частини третьої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038) та підпункту 1 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553).
17. Вважаючи винесені УДАБІ у Чернігівській області припис та постанову про накладення штрафу протиправними, ТОВ "ЛПГ Рітейл" звернулось до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що ТОВ "ЛПГ Рітейл" за адресою: вул. Миру, 39 в смт. Куликівка, Куликівського району, Чернігівської області установлено АГЗП, який чинним законодавством віднесений до об`єкту підвищеної небезпеки, а тому відповідач має повноважень для перевірки дотримання товариством законодавства у сфері містобудівної діяльності під час будівництва/експлуатації АГЗП.
19. Суд першої інстанції дійшов висновку, що ТОВ "ЛПГ Рітейл" на момент здійснення заходу контролю не було забезпечено присутність уповноваженої особи на об`єкті контролю та доступ до документації, незважаючи на належне повідомлення про проведення перевірки, що є порушенням вимог Закону №3038 та Порядку №553. Cам факт присутності інспектора УДАБІ у Чернігівській області на території АГЗП, яка є відкритою, не можна вважати допуском до проведення перевірки, оскільки візуальне ознайомлення з об`єктом не свідчить про здійснення УДАБІ у Чернігівській області заходу контролю, згідно з визначеним наказом від 06 листопада 2019 року №40-1025-7/1609-19 предметом, у розумінні чинного законодавства України.
20. Апеляційний адміністративний суд не прийняв до уваги посилання позивача на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 січня 2020 року у справі № 620/3573/19, яким визнано протиправним та скасовано постанову Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 листопада 2019 року № 11/1703 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності та припис від 11 листопада 2019 року № 72, оскільки це рішення не набрало законної сили та стосується порядку проведення перевірки іншого об`єкту позивача - АЗГП, яка знаходиться за адресою: Довженка 13, м. Мена Чернігівської області.
21. Колегія суддів також вважала необґрунтованим посилання позивача на надані позивачем рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року у справі №620/3650/19, яке не набрало законної сили та постанову Куликівського районного суду Чернігівської області від 05 лютого 2020 року у справі № 737/45/20, якою закрито справу про адміністративне правопорушення у відношенні ОСОБА_1 за частиною 1 статті 164 КУпАП за відсутністю складу адміністративного правопорушення, яке набрало законної сили.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
22. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що ТОВ «ЛПГ Рітейл» не є суб`єктом містобудування, а лише орендує спірний об`єкт (АГЗП). Питання оренди АГЗП були досліджені при розгляді справи про адміністративне правопорушення № 737/45/20, проте судове рішення у вказаній справі не було взято до уваги, що на думку позивача, свідчить про порушення норм процесуального права при оцінці доказів.
Товариство має дозволи на експлуатацію АГЗП модульного типу, яка не є будівництвом.
23. Суди попередніх інстанцій не взяли до уваги роз`яснення Мінрегіону, надане ПП «Приват Інвест» (яке здало в оренду ТОВ «ЛПГ Рітейл» АГЗП модульного типу), в яких зазначено, що у органів ДАБІ немає повноважень перевіряти діяльність АГЗП. У зв`язку з цим, суди мали врахувати положення частини 4 статті 4 і статті 19 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
24. Скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій помилково не застосували до обставин цієї справи висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 13 лютого 2018 року у справі №826/19576/13-а, від 26 червня 2018 року у справі №804/2417/16. У поясненнях до касаційної скарги позивач також посилається на постанови Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі №464/2858/17, від 20 березня 2018 року у справі №818/1203/17, від 17 квітня 2018 у справі №804/1845/16, від 05 вересня 2019 року у справі №0870/7854/2012(СН808/48/15). Вказані висновки зводиться до того, що Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", зокрема, положення пункту 6 частини 2 статті 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб`єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування.
25. Заявник касаційної скарги вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки підставі проведення перевірки, яка не узгоджується з положенням частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Також суди не з`ясували природу звернення голови Чернігівської міської організації Соціалістичної партії України, а саме чи звертався він як фізична особа та які його права порушені або як представник юридичної особи, якщо вказана організація має статус юридичної особи.
26. ТОВ «ЛПГ Рітейл» вказує, що суди попередніх інстанцій не спростували порушення відповідачем положень пункту 7 Порядку №553 щодо не надання перевіряючими особами суб`єкту господарювання копії направлення на проведення заходу контролю. У порушення пункту 12 Порядку №553 відповідачем не було опубліковано на своєму сайті повідомлення про проведення перевірки.
У порушення пункту 14 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року №244 посадовими особами відповідача не було роз`яснено прав присутньому представнику АГЗП.
27. Ще одним порушенням, якому, на думку позивача, не надано належної оцінки судами є залучення до проведення заходу контролю начальника відділу ЖКГ, містобудування, архітектури, транспорту та благоустрою Куликівської селищної ради Товстоліс О.І. За твердженням скаржника, всі документи, в яких міститься підпис Товстоліс О.І. не можуть бути належними та допустимими доказами.
28. У касаційній скарзі наголошено, що товариством не здійснювалося активних дій щодо недопуску перевіряючих осіб, що підтверджується, зокрема, тим, що представник відповідача безперешкодно знаходився на відповідному об`єкті. Акт № 278, припис № 74 та протокол від 13 листопада 2019 року були вручені оператору АГЗП, що на думку скаржника підтверджує допуск до об`єкту перевірки.
29. Позивач стверджує, що суд першої інстанції помилково відніс цю справу до малозначних.
30. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також посилається на те, що АГЗП товариства чинним законодавством віднесено до об`єкту підвищеної небезпеки.
31. Незабезпечення присутності посадової особи суб`єкта містобудування на об`єкті перевірки, на думку відповідача, свідчить про ігнорування вимог органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо необхідності бути присутнім під час перевірки, що, в свою чергу, свідчить про вчинення навмисних дій щодо недопуску посадових осіб до перевірки. А сам факт присутності інспектора Управління на території АГЗП, яка є відкритою, не можна вважати допуском до проведення перевірки, оскільки візуальне ознайомлення з об`єктом не свідчить про здійснення заходу контролю, згідно визначеного наказом від 06 листопада 2019 року №40-1025-7/1609-19 предмету, у розумінні чинного законодавства України.
32. З посиланням на практику Верховного Суду, висловлену у постановах від 27 березня 2018 року у справі № 2а-1670/4908/12, від 25 травня 2018 року у справі № 810/1885/13-а, від 21 листопада 2019 року у справі № 826/5857/16 та від 24 грудня 2019 року у справі № 822/716/16, відповідач зазначає, що оператор АГЗП не є уповноваженою особою, на представництво товариства при проведення заходу державного контролю.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
34. Колегія суддів не вбачає порушень з віднесення судом першої інстанції цієї справи до малозначних та її розгляд за правилами спрощеного провадження, оскільки з огляду на приписи пункту 2 частини 4 і пункту 10 частини 6 статті 12 КАС України і, з урахуванням предмету позову, характеру правовідносин, складності справи, суд першої інстанції скористався своїм дискреційним повноваженням на віднесення справи до категорії справ незначної складності, оскільки позовні вимоги не належать до вичерпного переліку справ, які повинні розглядатися винятково за правилами загального позовного провадження.
35. За змістом частини першої та четвертої статті 41 Закону №3038 державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
36. Відповідно до правового висновку Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, викладеного у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 823/1850/16, розміщення виконаного цілісним заводським виробом стаціонарного заправника газом відноситься до будівельних робіт і потребує отримання дозволу органу державного архітектурно-будівельного контролю.
37. Зважаючи на вказаний висновок, комплекс АГЗП за адресою вул. Миру, 39 в смт. Куликівка, Чернігівської області може бути об`єктом будівництва.
38. Згідно з частиною 2 статті 4 Закону №3038 суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
39. Поняття замовника визначено у пункті 4 частини першої статті 1 Закону №3038, де вказано, що це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
40. Згідно з положеннями пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення як, зокрема експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.
41. Отже, зазначена норма закону передбачає відповідальність за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності суб`єктів містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або тими, хто виконує функції замовника і підрядника одночасно.
42. Вказана правова позиція неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 13 лютого 2018 року у справі №464/2858/17, від 26 червня 2018 року у справі №804/2417/16, від 16 грудня 2021 року у справі №808/1684/16 та інших.
43. У запереченнях на Акт №278 товариство зазначало, що не має у власності об`єктів будівництва. В апеляційній скарзі позивач посилався на постанову Куликівського районного суду Чернігівської області від 05 лютого 2020 року у справі №737/45/20, в якій зазначено про те, що АГЗС за адресою вул. Миру, 39 в смт. Куликівка, Чернігівської області орендується ТОВ «ЛПГ Рітейл».
44. У касаційній скарзі позивач наголошує, що товариство лише орендує спірний об`єкт, що не враховано судами, у зв`язку з чим на нього не можуть поширюватися норми пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
45. В апеляційній скарзі позивач також стверджував, що він орендує АГСЗ та посилався на те, що постановою Куликівського районного суду Чернігівської області від 05 лютого 2020 року у справі №737/45/20 підтверджено, що майно перебуває у користуванні у ТОВ «ЛПГ РІТЕЙЛ» за договором оренди. Орендодавцем є Приватне підприємство «Приват Інвест».
46. Суди попередніх інстанцій не досліджували того, у власності чи оренді у ТОВ «ЛПГ Рітейл» знаходиться спірна АГСЗ, не досліджували того, хто саме був замовником будівництва, хто підрядником. Натомість від з`ясування вказаних обставин залежить можливість притягнення позивача до відповідальності саме на підставі пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
47. Суд апеляційної інстанції передчасно відхилив посилання позивача на судове рішення у справі №737/45/20, не перевіривши того, чи підпадало ТОВ «ЛПГ Рітейл» під умови для притягнення до відповідальності на підставі пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
48. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктах 1, 2, 3 частини 2 статті 328 цього Кодексу.
49. З огляду на викладене, судові рішення підлягають скасуванню з направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, а касаційна скарга частковому задоволенню.
На підставі викладеного, керуючись статтями 139 242 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ЛПГ РІТЕЙЛ" задовольнити частково.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 січня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року у справі №620/3571/19 скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб