ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 634/820/16-а
адміністративне провадження № К/9901/15732/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Сахновщинської селищної ради Сахновщинського району Харківської області про визнання незаконним та скасування рішення, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Сахновщинської селищної ради Сахновщинського району Харківської області на постанову Сахновщанського районного суду Харківської області від 03 квітня 2017 року (суд у складі головуючого судді - Зимовського О.С.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року (суд у складі: головуючого судді: Мельникової Л.В., судді: Бенедик А.П., Донець Л.О.) у справі №634/820/16-а
І. Суть спору
1. У вересні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Сахновщинської селищної ради Сахновщинського району Харківської області (далі - відповідач, Рада), в якому просила визнати незаконним та скасувати рішення Ради від 15 березня 2016 року №139-VII «Про заборону руху по вул. Центральній та майдані Слави у селищі Сахновщина ».
1.1. В обґрунтування позову зазначила, що вона здійснює підприємницьку діяльність - торгівлю на АДРЕСА_1 , однак, оскаржуваним рішенням відповідача було обмежено на вказаній вулиці вільний проїзд для автомобілів як покупців, так і постачальників товару.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. ОСОБА_1 є власником магазину, що розташований у АДРЕСА_2.
3. Рішенням VI сесії Сахновщинської селищної ради Сахновщинського району Харківської області VII скликання від 15 березня 2016 року №139-VII (далі - Рішення №139-VII) був заборонений рух транспортних засобів по вул. Леніна в смт. Сахновщина. Виконкому селищної ради наказано прийняти до відома дане рішення та провести роботи по закриттю руху транспортних засобів в центральній частині селища. Секретарю селищної ради опублікувати в засобах масової інформації результати поіменного голосування депутатами селищної ради по питанню заборони руху автомобільного транспорту в центральній частині селища Сахновщина.
4. Прийняте рішення обґрунтоване обговоренням питання про впорядкування руху автомобільного транспорту в центральній частині селища Сахновщина з підстав надходження чисельних звернень та скарг громадян селища щодо закриття проїзду автомобільного транспорту по вулиці Центральній та майдані Слави.
5. Не погоджуючись із Рішенням №139-VII, оскільки воно створює для неї перешкоди у здійсненні підприємницької діяльності, ОСОБА_1 оскаржила його до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Постановою Сахновщанського районного суду Харківської області від 03 квітня 2017 року позовні вимоги задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення Сахновщинської селищної ради Сахновщинського району Харківської області VI сесії VII скликання «Про заборону руху транспортних засобів по вул. Центральній та майдані Слави у селищі Сахновщина» від 15 березня 2016 року №139-VII.
7. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року рішення суду першої інстанції змінено з підстав мотивів задоволення позову.
7.1. Також доповнено постанову Сахновщанського районного суду Харківської області від 03 квітня 2017 року визначенням про стягнення з Ради на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір в сумі 1378 грн 00 коп. за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень.
7.2. В іншій частині постанову Сахновщанського районного суду Харківської області від 03 квітня 2017 року залишено без змін.
8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав, що оскаржуване рішення є протиправним, прийнято з порушенням законодавства, поза межами наданих відповідачу повноважень, порушує права, інтереси громадян - жителів селища, оскільки створює незручності в користуванні об`єктами інфраструктури селища.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕННЯ)
9. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення, прийнявши нове про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
10. У касаційній скарзі вказано, що оскаржувані судові рішення не містять обґрунтування, які саме права, свободи та інтереси позивачки були порушенні оскаржуваним рішенням Ради.
11. На думку представника Ради, посилання суду апеляційної інстанції на Схему регулювання дорожнього руху по вулиці Леніна, площі Леніна та провулку Леніна в смт. Сахновщина свідчить про неповне з`ясування судом обставин справи, так як з цієї схеми вбачається, що позивачка має можливість підвозити автомобільним транспортом товари до свого магазину.
12. Також представник Ради вказав, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом, оскільки не стосується жодним чином регулювання господарських відносин, його призначення полягало у впорядкуванні автомобільного транспорту.
13. ОСОБА_1 подала заперечення на касаційну скаргу відповідача, в яких просила скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
14. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року N280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон N280/97-ВР; в редакції чинній на момент ухвалення оскаржуваного рішення).
16. Підпунктом 44 пунктом 1 статті 26 Закону N280/97-ВР передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить вирішення виключно на пленарних засіданнях питання встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушеннях яких передбачено адміністративну відповідальність.
17. Закон України від 30 червня 1993 року N 3353-XII «Про дорожній рух» (далі - Закон N 3353-XII) визначає правові та соціальні основи дорожнього руху з метою захисту життя та здоров`я громадян, створення безпечних і комфортних умов для учасників руху та охорони навколишнього природного середовища.
18. Відповідно до частини першої статті 6 Закону N 3353-XII до компетенції районних державних адміністрацій у сфері дорожнього руху належить, зокрема, організація дорожнього руху на території міста і району згідно з відповідними генеральними планами, проектами детального планування та забудови населених пунктів, автоматизованих систем керування дорожнім рухом, комплексних транспортних схем і схем організації дорожнього руху та з екологічно безпечними умовами.
19. Статтею 7 Закону N 3353-XII передбачено, що до компетенції сільських, селищних рад, їх виконавчих органів у сфері дорожнього руху, зокрема, належить:
-забезпечення виконання вимог законодавства та рішень центральних органів виконавчої влади з питань дорожнього руху і його безпеки;
-розробка, затвердження та виконання місцевих програм безпеки дорожнього руху;
-створення позабюджетних фондів для додаткового фінансування заходів щодо безпеки дорожнього руху;
-організація та контроль за діяльністю підприємств з питань дорожнього руху і його безпеки;
-сприяння створенню на території відповідного населеного пункту підприємств і організацій для надання платних послуг, пов`язаних з підготовкою та підвищенням кваліфікації водіїв, технічним обслуговуванням і ремонтом транспортних засобів;
-сприяння діяльності по утриманню у безпечному для дорожнього руху стані автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів та їх облаштуванню об`єктами сервісу;
-прийняття рішень про розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для паркування транспортних засобів та стоянок таксі на вулицях і дорогах населених пунктів, здійснення контролю за дотриманням визначених правилами паркування транспортних засобів вимог щодо розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для паркування;
-сприяння організації та здійсненню медичної допомоги потерпілим у дорожньо-транспортних пригодах та інших заходів щодо медичного забезпечення безпеки дорожнього руху;
-проведення серед різних соціально-вікових груп населення профілактичних заходів щодо безпеки дорожнього руху;
-навчання населення Правил дорожнього руху;
-здійснення заходів щодо профілактики дитячого дорожньо-транспортного травматизму.
20. Згідно зі статтею 27 Закону N 3353-XII організація дорожнього руху на автомобільних дорогах, вулицях та залізничних переїздах здійснюється із застосуванням технічних засобів, інформаційно-телекомунікаційних та автоматизованих систем керування та нагляду за дорожнім рухом відповідно до правил і стандартів, а також на основі проектів і схем організації дорожнього руху, погоджених із відповідними підрозділами Національної поліції. До вказаних проектів і схем за приписами відповідних підрозділів Національної поліції можуть бути внесені зміни та доповнення.
Організація дорожнього руху здійснюється спеціалізованими службами, що створюються відповідними органами: на автомобільних дорогах, що перебувають у власності територіальних громад, - органами місцевого самоврядування; на інших автомобільних дорогах - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами; на залізничних переїздах - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки на залізничному транспорті.
Зміни в організації дорожнього руху з метою підвищення інтенсивності руху транспортних засобів за рахунок зниження рівня безпеки дорожнього руху не допускаються.
У разі виникнення загрози безпеці дорожнього руху, перешкод у русі транспортних засобів і пішоходів відповідні посадові особи Національної поліції, дорожніх і комунальних служб мають право вносити оперативні зміни в організацію дорожнього руху і вживати необхідних заходів щодо усунення перешкод.
При виникненні місць концентрації дорожньо-транспортних пригод усі заходи щодо ліквідації їх причин та умов виконуються позачергово.
21. Правові, економічні, організаційні та соціальні засади забезпечення функціонування автомобільних доріг, їх будівництва, реконструкції, ремонту та утримання в інтересах держави і користувачів автомобільних доріг визначає Закон України від 8 вересня 2005 року N 2862-IV «Про автомобільні дороги» (далі - Закон N2862-IV; в редакції чинній на момент ухвалення оскаржуваного рішення).
22. Відповідно до пунктів 12, 13 частини першої статті 11 Закону N2862-IV основними обов`язками органу державного управління автомобільними дорогами загального користування є: завчасне оповіщення користувачів автомобільних доріг про строки та порядок тимчасового обмеження або припинення руху транспортних засобів; забезпечення належного маршрутного орієнтування користувачів автомобільних доріг.
23. Згідно з пунктами 8, 9, 10 частини першої статті 12 Закону N2862-IV орган державного управління автомобільними дорогами загального користування має право: -обмежувати або забороняти рух транспортних засобів, навантаження на вісь, загальна маса або габарити яких перевищують норми, визначені для них державними стандартами, у разі відсутності відповідного спеціального погодження;
-встановлювати за погодженням з відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху тимчасові обмеження руху транспортних засобів при проведенні ремонтних та інших робіт на автомобільних дорогах загального користування;
-обмежувати або забороняти з повідомленням відповідного підрозділу Національної поліції рух транспортних засобів у разі виникнення загрози життю або здоров`ю учасників дорожнього руху, безпеці вантажів або можливості заподіяння пошкоджень автомобільним дорогам загального користування, у тому числі за складних погодних умов.
24. Статтею 17 Закону N2862-IV визначено, що управління функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів здійснюється відповідними органами місцевого самоврядування, у віданні яких вони знаходяться.
25. Відповідно до статті 19 Закону N2862-IV основними обов`язками органів місцевого самоврядування у частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів є:
1) забезпечення безперервних, безпечних, економічних та зручних умов руху транспортних засобів і пішоходів вулицями і дорогами міст та інших населених пунктів;
2) організація будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг міст та інших населених пунктів за встановленими для них будівельними нормами, державними стандартами та нормами;
3) видача дозволів на прокладання нових та ремонт існуючих мереж у межах "червоних ліній" вулиць і доріг міст та інших населених пунктів;
4) завчасне оповіщення учасників руху і мешканців міст та інших населених пунктів про строки та порядок тимчасового обмеження або припинення руху транспортних засобів;
5) здійснення статистичного обліку та паспортизації вулиць і доріг міст та інших населених пунктів;
6) забезпечення дотримання норм природоохоронного законодавства у процесі будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг міст та інших населених пунктів;
7) видача в установленому порядку дозволів на тимчасове припинення руху.
26. Статтею 20 Закону N2862-IV передбачено, що органи місцевого самоврядування в частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів мають право, зокрема:
- встановлювати за погодженням з відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху тимчасові обмеження на рух транспортних засобів при проведенні ремонтних та інших робіт на вулицях і дорогах міст та інших населених пунктів;
- обмежувати або забороняти рух транспортних засобів, навантаження на вісь, загальна маса або габарити яких перевищують норми, визначені для них державними стандартами, у разі відсутності відповідного спеціального погодження.
27. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 затверджено єдині правила ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони (далі - Правила №198). Вказані правила поширюються на автомобільні (позаміські) дороги, міські вулиці і дороги загального користування, залізничні переїзди (далі - дорожні об`єкти) в межах смуги їх відчуження та червоних ліній і є обов`язковими для їх власників або уповноважених ними органів, організацій, що здійснюють ремонт і утримання дорожніх об`єктів (далі - дорожньо-експлуатаційні організації) і користувачів.
Правила користування, ремонту і утримання приватних і відомчих дорожніх об`єктів та правила їх охорони встановлюються власниками цих об`єктів за погодженням з органами Державтоінспекції МВС (далі - Державтоінспекція).
28. Пунктом 7 Правил №198 передбачено, що порядок використання автомобільних доріг загального користування, вулиць і доріг міст та інших населених пунктів для проведення народних гулянь, інших масових заходів установлюють місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування за погодженням з органами державного управління автомобільними дорогами або їх власниками та Державтоінспекцією.
29. Наказом МВС України від 30 грудня 2014 року №1417 затверджені Правила пожежної безпеки України (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за N 252/26697; в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення; надалі - Правила №1417).
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).
31. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
32. Частинами першою-третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
33. Предметом спору в справі, що розглядається, є рішення селищної ради про заборону руху транспортними засобами по відповідній вулиці селища.
34. Пунктами 1, 2 частини другої статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження, зокрема, рішень суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.
35. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 (справа № 1-9/2009 про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказав, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
36. Організація дорожнього руху - це створення умов за допомогою інженерно-технічних засобів і організаційних заходів для достатньо швидкого, безпечного та зручного руху транспортних засобів і пішоходів.
37. Як вже зазначалось, згідно з приписами частини першої статті 6 Закону 3353-XII, організація дорожнього руху на території району належить до компетенції районних державних адміністрацій.
38. Статтею 26 Закону N280/97-ВР визначено виключну компетенцію, зокрема, селищних рад.
39. Статтею 7 Закону N 3353-XII передбачено компетенцію, зокрема, селищних рад у сфері дорожнього руху.
40. З вказаних правових норм вбачається, що до виключної компетенції селищних рад не належить організація дорожнього руху, однак належить вирішення на пленарних засіданнях питання встановлення правил з питань благоустрою території населеного пункту.
41. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Рішенням № 139-VII не вносились зміни до Правил благоустрою території територіальної громади Сахновщинської селищної ради Харківської області.
42. Що стосується саме припинення руху транспортних засобів, то з аналізу вищенаведених статей та враховуючи положення статей 11, 12, 17, 19 Закону N 2862-IV, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що органи місцевого самоврядування на момент виникнення спірних правовідносин мали право на тимчасове обмеження або припинення руху транспортних засобів за наявності підстав, а саме для забезпечення державного і громадського порядку, життєдіяльності підприємств, установ та організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров`я, збереження матеріальних цінностей та з дотриманням спеціального порядку. Таке рішення, згідно з приписами Закону №3353-XII та Правил №198, повинно було погоджуватись з відповідним державним органом. Однак, як встановлено судами попередніх інстанцій, оскаржуване рішення зупиняло рух транспортних засобів не тимчасово, а на постійній основі, та не погоджувалось жодним державним органом.
43. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правомірного висновку щодо наявності підстав для скасування Рішення №139-VII.
44. Верховний Суд зазначає про необґрунтованість доводів Ради, викладених в касаційній скарзі щодо ненадання оцінки порушеним правам позивача оскаржуваним рішенням. Суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення вказав, що оскаржуване рішення Ради перешкоджає здійсненню діяльності ветеринарній аптеці позивачки, оскільки ускладнює автомобільний доступ до приміщення. Даний висновок також спростовує довід відповідача стосовно наявності у ОСОБА_1 можливості підвозити автомобільним транспортом товари до свого магазину.
45. Інші доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновки судів попередніх інстанцій та встановлених обставин не спростовують і не дають підстав вважати, що судами неправильно застосовано норми матеріального права або порушено норми процесуального права під час ухвалення оскаржуваних рішень.
46. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
47. Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не допущено неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, тому касаційна скарга Сахновщинської селищної ради Сахновщинського району Харківської області задоволенню не підлягає.
VII. CУДОВІ ВИТРАТИ
48. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 350 353 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Сахновщинської селищної ради Сахновщинського району Харківської області залишити без задоволення.
Постанову Сахновщанського районного суду Харківської області від 03 квітня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року у справі № 634/820/16-а - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді О.В. Калашнікова
А.Г. Загороднюк
В.М. Соколов