ПОСТАНОВА
Іменем України
19 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №638/17035/17
адміністративне провадження №К/9901/21303/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув в письмовому провадженні справу
за касаційною скаргою Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради
на рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 24.10.2018 (суддя Грищенко І.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.06.2019 (колегія у складі суддів Присяжнюк О.В., Спаскіна О.А., Чалого І.С.)
у справі №638/17035/17
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради
про зобов`язання вчинити певні дії.
І. ПРОЦЕДУРА
1. 09.11.2017 ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану виконавчого комітету Харківської міської ради, в якому просила:
- визнати неправомірними дії Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану виконавчого комітету Харківської міської ради щодо розгляду заяви позивача про виготовлення будівельного паспорту на будівництво житлового будинку по АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану виконавчого комітету Харківської міської ради виготовити будівельний паспорт на будівництво житлового будинку по АДРЕСА_1 .
2. Рішенням Дзержинського районного суду м. Харкова від 24.10.2018, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19.06.2019, позов задоволено.
3. 24.07.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Відповідача на рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 24.10.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.06.2019. У касаційній скарзі скаржник із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права просив скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 31.07.2019 відкрито провадження у справі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі договору купівлі-продажу від 18.08.2017 позивачу належить земельна ділянка площею 0,1 га, що розташована в АДРЕСА_1 , про що свідчить витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від18.08.2017 за № 21937875.
6. В умовах вказаного договору зазначено, що згідно з Витягом № НВ-6304765022017 з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, виданого ОСОБА_2 , державним кадастровим реєстратором Головного Управління Держгеокадастру у Харківській області Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру 14.08.2017, відсутні відомості щодо обмеження (обтяження) у використанні будь-якого характеру по вказаній земельній ділянці.
7. 02.10.2017 позивач звернулася до Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради із заявою про видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 6310138500:05:030:0001. Позивачем до вказаної заяви надано відповідний пакет документів, що підтверджено документально.
8. Відповідно до архітектурно-будівельної частини ескізного наміру забудови позивач мав намір здійснити забудову, належної йому на праві власності земельної ділянки, одноповерхового житлового будинку з наступними техніко-економічними показниками: площа забудови 131,10 кв.м; загальна площа 162,00 кв.м, площа відведеної ділянки 1000,00 кв.м).
9. Листом від 09.10.2017 № К-8/705/0/92-17.01.01-06 Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради повідомило позивача, що згідно з планом зонування території (зонінгом) міста Харкова, затвердженим рішенням сесії Харківської міської ради від 27.02.2013 №1024/13, зі змінами від 26.10.2016 № 396/16 зазначена земельна ділянка розташована у житловій зоні, підзоні: Ж-3 зона змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови, Ж-4: зона змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови. Враховуючи викладене, управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради відмовило у видачі будівельного паспорту, оскільки розміщення зазначеного в ескізі намірів забудови житлового (одноповерхового) будинку суперечить вимогам чинної містобудівної документації.
10. Позивач, не погоджуючись з таким рішенням відповідача, звернулася до суду з позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначила, що дані дії є незаконними та суперечать нормам чинного законодавства.
12. Відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував, оскільки відмова у видачі позивачу будівельного паспорту ґрунтується на вимогах чинного законодавства. Посилався на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду по справі № 820/4909/17 в якій суд дійшов висновку, що прийняте відповідачем рішення не зачіпає права власності позивача на його земельну ділянку і відповідач, відмовляючи у видачі будівельного паспарту, діяв в межах наданих йому повноважень.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що при розгляді заяви позивача про надання будівельного паспорта на забудову земельної ділянки, відповідачем не враховані норми чинного законодавства України, чим позбавлено позивача, як власника земельної ділянки, реалізувати право на забудову відповідно до її цільового призначення на її початковій стадії - отримання будівельного паспорту.
14. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, посилаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків судів обставинам справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи:
А) вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації;
Б) розташування земельної ділянки в АДРЕСА_1 не є обмеженням земельної ділянки, а лише визначає функціональне призначення такої ділянки та вимог до її забудови;
В) акти виконавчих органів Харківської міської ради є обов`язковими до виконання всіма розташованими на території міста Харкова органами та громадянами
15. Відзив від Позивача не надходив, однак копію ухвали про відкриття касаційного провадження було отримано 14.08.2019.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
17. Частиною другою статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Відповідно до ст.ст. 316 - 319 Цивільного кодексу України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
19. Статтею 373 ЦК України передбачено зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
20. Згідно зі статтею 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
21. Відповідно до статті 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
22. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
23. Відповідно до ст. 27 Закону № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватись на підставі будівельного паспорта.
24. Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
25. Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
26. За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
27. Надання будівельного паспорта здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.
28. Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
29. На виконання вимог вказаного Закону № 3038-VI, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05.07.2011 №103 затвердило Порядок видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103).
30. Відповідно до пункту 1.2. Порядку № 103 будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
31. Розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 1.4 Порядку №103).
32. Змістом п. 2.1 Порядку № 103 визначено, що до заяви замовником повинні додаватися: засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою; засвідчена в установленому порядку згода співвласника земельної ділянки (житлового будинку) на забудову зазначеної земельної ділянки; ескіз намірів забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади, максимальні відмітки висотності, відстані від сусідніх земельних ділянок); проект будівництва (за наявності).
33. Відповідно до пункту 2.3 Порядку № 103 уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
34. Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:
- неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;
- невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
35. Відповідно до ст.1 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-ХІІ) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
36. У ст. 5 Закону № 2780-ХІІ визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.
37. Згідно із ч. 2 ст. 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
38. Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
39. План зонування території (зонінг) - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (пункт 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).
40. За змістом ст.17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
41. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
42. До того ж в силу приписів частини першої ст.21 Закону № 3038-VI розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій підлягають громадським слуханням.
43. Врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації має вирішальне значення, оскільки мета містобудування та розроблення на його виконання містобудівної документації, спрямована на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
44. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно вирішуватись з врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
45. Враховуючи вищенаведене та те, що Планом зонування території м. Харкова передбачено, що місцевість, де знаходиться земельна ділянка, яка належить позивачу на праві приватної власності і на якій вона бажає збудувати індивідуальний житловий будинок, є зоною змішаною багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (4-5 та 6-16 поверхів), колегія суддів вважає, що відповідач, відмовляючи у наданні будівельного паспорта, діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.
46. При цьому, колегія суддів зазначає, що на час прийняття оспорюваного рішення, план зонування території (зонінг) міста Харкова, затверджений рішенням Міськради 22 сесії 6 скликання від 27.02.2013 № 1024/13 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста Харкова» (зі змінами, затвердженими рішенням 9 сесії 7 скликання Міськради від 26.10.2016 №396/16) був чинним, а тому є обов`язковим для виконання як позивачем так і відповідачем.
47. Отже, Відповідач діяв в межах чинного законодавства, та у нього були відсутні підстави для видачі Позивачу будівельного паспорту у зв`язку із невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
48. З урахуванням того що відповідно до частини другої статті 13 ЦК України при здійсненні своїх прав особа зобов`язана утримуватися від дій, які могли б порушити права інших осіб, завдати шкоди довкіллю або культурній спадщині, а суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, то на думку колегії суддів, оспорюване рішення відповідача прийнято пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
49. Суд звертає увагу, що аналогічні обставини вже були розглянуті Верховним Судом та щодо них у постановах від 16.07.2019 у справі №520/8970/18, від 05.05.2020 у справі №638/17817/18, від 27.04.2020 у справі № 820/4112/18 було висловлено правову позицію, Суд не вбачає підстав відступати від вищезазначеної позиції.
50. Враховуючи вищевикладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги.
51. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
52. Відповідно до ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
53. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
54. Відповідно до п. 3ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
55. З огляду на зазначене, Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалення нового про відмову в задоволенні позову.
Керуючись ст. 343 349 350 355 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради задовольнити.
2. Рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 24.10.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.06.2019 у справі №638/17035/17 скасувати.
3. Ухвалити нове рішення. У задоволенні позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб