ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 640/11856/19
адміністративне провадження № К/9901/8726/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №640/11856/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Видавничий дім "Українська культура" до Міністерства культури України про визнання протиправною бездіяльності, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Видавничий дім "Українська культура" на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 листопада 2020 року (головуючий суддя Качур І.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року (колегія у складі: головуючого судді: Степанюка А.Г., суддів: Губської Л.В., Епель О.В.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Видавничий дім «Українська культура» (далі - позивач, ТОВ «ВД «Українська культура») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури України (далі - відповідач, Мінкультури України), в якому позивач просив:
- визнати бездіяльність Міністерства культури України щодо реформування редакції журналу «Українська культура» протиправною.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем порушені вимоги Закону України "Про реформування державних і комунальних друкованих засобів", оскільки трудовий колектив прийняв рішення про реформування та повідомив про це засновника- Міністерство культури України, однак останній не здійснив ніяких дій передбачених Законом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 24 листопада 2020 року закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року ухвала окружного адміністративного суду міста Києва від 24 листопада 2020 року залишена без змін.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що за своєю суттю спір є корпоративним, що виключає можливість його розгляду за правилами КАС України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати зазначені судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, заявник зазначає, що спірні правовідносини, які виникли у цій справі стосуються дій Міністерства культури України як суб`єкта владних повноважень, наслідки яких призвели до порушення прав позивача. Посилання судів першої та апеляційної інстанції на практику Верховного Суду щодо юрисдикційності цієї справи є безпідставним, оскільки вони не є релевантними, через те, що у правовідносинах, що виникли між позивачем і Міністерством культури України слід застосовувати Закон України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації».
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного суду від 18 березня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Видавничий дім "Українська культура".
Ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи пункту 3 частини 1 статті 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами встановлено, що журнал «Українська культура» є друкованим засобом масової інформації, що виходив відповідно до свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу інформації KB № 118 від 8 грудня 1994 року, яке було анульоване 1 січня 2019 року Міністерством юстиції України внаслідок виконання Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації».
30 березня 2016 року проведені збори трудового колективу редакції друкованого ЗМІ журналу «Українська культура», на яких в порядку денному прийнято рішення про участь у другому етапі реформування друкованого засобу масової інформації журналу «Українська культура» та редакції журналу «Українська культура» і запропоновано обрати спосіб реформування, який передбачає вихід органів державної влади із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції з перетворенням редакції членами її трудового колективу в суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення і тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації. Зазначені рішення прийняті трудовим колективом одноголосно, що підтверджується Протоколом № 1 від 30 березня 2016 року.
Також 30 березня 2016 року відповідно до частини 2 статті 4 Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації» №917-VIII від 24 грудня 2015 року (далі - Закон №917-VIII) засновнику - Міністерству культури України надано пропозицію стосовно способу реформування. Ця пропозиція містила в собі повідомлення щодо рішення трудового колективу взяти участь у другому етапі реформування друкованого засобу масової-інформації журналу «Українська культура», редакції журналу «Українська культура» та повідомлення про спосіб реформування, який передбачає вихід органів державної влади, інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування зі складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції з перетворенням редакції членами її трудового колективу в суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення і тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації. До пропозиції було додано копію вищезгаданого протоколу загальних зборів трудового колективу.
Крім того, 7 травня 2018 року проведені збори трудового колективу друкованого ЗМІ журналу «Українська культура», на яких ухваленні рішення про подальші дії щодо реформування видання та редакції журналу у зв`язку з невиконанням Закону з боку засновника - Міністерства культури України.
З метою подальшого виконання вимог Закону Державним підприємством «Національне газетно-журнальне видавництво» видано наказ № Ю-ОД від 8 травня 2018 року «Про реформування журналу «Українська культура».
11 травня 2018 року на сторінці газети «Культура і життя» № 19 опубліковано повідомлення відповідно до частини 5 статті 4 Закону №917-VIII.
Судами також встановлено, що 19 липня 2018 року Державним підприємством «Національне газетно-журнальне видавництво» до Міністерства культури України направлено лист № 214/01-08 про реформування друкованого засобу масової інформації журналу «Українська культура» на виконання Закону №917-VIII.
У свою чергу, із змісту листа Державного комітету телебачення і радіомовлення України № 37/33/5 від 3 січня 2019 року та листа Міністерства юстиції України від 3 січня 2019 року №338/ПІ-ЮР-785-18/19.4.2 слідує, що рішень з приводу реформування Міністерством культури України журналу «Українська культура» до Держкомлетерадіо та Мін`юсту України не надходило.
Вважаючи, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність, яка призвела до порушення права трудового колективу редакції на: пріоритетне право у визначенні способу реформування; отримання державної підтримки реформованих друкованих засобів масової інформації місцевої сфери розповсюдження; соціальні гарантії працівників, отримання адресної бюджетної підтримки; оренду приміщення для редакції, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Статтею 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
публічно-правовий спір - це спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Судами встановлено, що спір у цій справі пов`язаний з оскарженням ТОВ «ВК «Українська культура» бездіяльністю Мінкультури України, яка полягає у неприйнятті рішення щодо реформування друкованого засобу масової інформації на виконання вимог Закону.
Порядок прийняття рішення про реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій регламентовано приписами статті 4 Закону№917-VIII, згідно якої рішення про реформування друкованого засобу масової інформації та редакції приймається їх засновниками (співзасновниками) за участю трудового колективу. Трудовий колектив редакції має пріоритетне право у визначенні способу реформування (ч. 1).
Засновники (співзасновники) друкованого засобу масової інформації та редакції у місячний строк після надходження пропозиції трудового колективу редакції приймають рішення про реформування та про спосіб реформування, яке доводиться до відома трудового колективу та надсилається центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій сферах, для внесення до Зведеного переліку об`єктів реформування та центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації друкованих засобів масової інформації (ч. 3).
Рішення засновників (співзасновників) про реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій у місячний строк з дня його прийняття публікується у відповідному друкованому засобі масової інформації (ч. 5).
Спори між засновниками (співзасновниками) друкованого засобу масової інформації та редакції і трудовим колективом редакції зазначеного друкованого засобу масової інформації щодо способу реформування вирішуються у судовому порядку (ч. 6).
Способи реформування друкованих ЗМІ визначені у статті 3 Закону №917-VIII, згідно частини 1 якої реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій здійснюється у такий спосіб:
1) вихід органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції - у разі відсутності у майні редакції державного (комунального) майна;
2) вихід органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції з перетворенням редакції членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення, мови видання і тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації;
3) вихід органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції з подальшою приватизацією майна редакції, що перебуває у державній чи комунальній власності, відповідно до законодавства з питань приватизації, якщо трудовий колектив редакції не подає протягом установленого цим Законом строку пропозиції про свою участь у реформуванні друкованого засобу масової інформації;
4) перетворення друкованих засобів масової інформації, заснованих центральними органами виконавчої влади, в офіційні друковані видання.
Як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, одним з етапів реформування державного друкованого засобу масової інформації є прийняття засновником (співзасновниками) рішення про реформування друкованого ЗМІ з урахуванням приписів статей 3, 4 Закону №917-VIII, яким має визначатися спосіб такого реформування.
Отже, на етапі реалізації функцій щодо реформування друкованого засобу масової інформації Мінкультури України діє як засновник (співзасновник) такого ЗМІ, не виконує жодних владно-управлінських повноважень і правовідносини між ним і трудовим колективом друкованого ЗМІ, який реформується, не перебувають у площині влади-підпорядкування.
Суд апеляційної інстанції, погоджуючись із висновками суду першої інстанції в цій справі щодо закриття провадження в адміністративній справі, правильно послався на практику Верховного Суду, яка містить узагальнений висновок щодо розмежування юрисдикції не тільки за суб`єктним складом учасників справи, а виходячи із суті (змісту, характеру) спору.
Так, Шостий апеляційний адміністративний суд зазначив, що Верховний Суд у своїх постановах (зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.11.2018 у справі № 825/642/18, від 29.01.2019 у справі № 803/1589/17, а також постанови Верховного Суду від 06.02.2020 у справі №640/20032/18, від 21.05.2020 у справі №826/16196/18, від 18.06.2020 у справі №480/174/19, від 02.07.2020 у справі №826/16977/16, від 10.08.2020 у справі №580/2278/19, від 14.08.2020 у справі №826/16769/16 та від 30.09.2020 у справі №640/6930/19) неодноразово підкреслював, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
При цьому, судами встановлено, що спірні правовідносини у цій справі виникли з приводу невиконання відповідачем, як засновником друкованого засобу масової інформації, вимог статті 4 Закону №917-VIII, повноважень щодо прийняття рішення про спосіб реформування такого ЗМІ.
Отже, у справі, що розглядається існує корпоративний спір, у межах якого повинні бути розв`язані й питання, пов`язані з реалізацією повноважень засновника та питання способу реформування ЗМІ.
Тому цей спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
За змістом частини другої статті 4 Господарського процесуального кодексу України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Пунктом 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України визначено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
Корпоративні права характеризуються, зокрема тим, що особа, яка є учасником (засновником, акціонером, членом) юридичної особи має право на участь в управлінні господарською організацією та інші правомочності передбачені законом і статутними документами. Відповідно, власник приватного підприємства є носієм корпоративних прав, а відносини між його власником та підприємством, які пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, є корпоративними.
З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що спірні правовідносини підлягають розгляду за правилами господарського судочинства.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи наведене, Верховний Суд встановив, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись статтями 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Видавничий дім "Українська культура" залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя- доповідач: Л.В. Тацій
Судді: А.Ю. Бучик
С.Г. Стеценко