ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 грудня 2024 року
м. Київ
справа №640/15163/22
адміністративне провадження № К/990/30332/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2022 року (судді: Григорович П.О., Каракашьян С.К., Смолій І.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року (судді: Файдюк В.В., Губська Л.В., Мєзєнцев Є.І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа: Державна міграційна служба України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), третя особа Державна міграційна служба України (далі - третя особа), в якому просив:
визнати бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприведення підпункту 2 пункту 61 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року № 322 (далі - Порядок №322), у відповідність до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 22 вересня 2011 року №3773-VI;
зобов`язати Кабінет Міністрів України привести підпункт 2 пункту 61 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №322, у відповідність до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 22 вересня 2011 року №3773-VI (зі змінами в редакції від 16 червня 2020 року), передбачивши виключення у застосуванні підпункту 2 пункту 61 для визнаних відповідно до статті 6-1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» осіб без громадянства.
Обґрунтовуючи позов, позивач зазначив, що 06 травня 2022 року Державна міграційна служба України визнала його особою без громадянства відповідно до статті 6-1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Після отримання цього рішення він подав заяву на отримання посвідки на тимчасове проживання в Україні, однак отримав відмову на підставі підпункту 2 пункту 61 Порядку №322. Відмова була обґрунтована наявністю невиконаного рішення про його примусове повернення до країни походження, ухваленого 15 січня 2021 року.
Позивач стверджував, що норма підпункту 2 пункту 61 Порядку №322 не враховує змін, внесених до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», 16 червня 2020 року, в тому числі змін, внесених до статті 6-1 цього Закону. Вказані зміни передбачали створення можливості для документування осіб, які тривалий час проживають на території України без документів, що посвідчують особу. У контексті зазначеного позивач зауважує, що є недокументованою особою, та пояснює, що саме через це він позбавлений можливості виконати рішення про його примусове повернення до країни походження
Позивач зазначав, що внесені зміни надали право особами, незалежно від законності чи незаконності перебування в Україні, звертатися із заявою про визнання їх особами без громадянства. Однак норма підпункту 2 пункту 61 Порядку №322 не враховує можливості звернення особи в процедуру визнання особою без громадянства. Він стверджував, що ця норма фактично позбавляє його, як недокументовану особу, права легалізувати своє перебування в Україні, передбаченого статтею 6-1 зазначеного Закону.
У зв`язку з цим позивач вважав, що Кабінет Міністрів України повинен привести підпункт 2 пункт 61 Порядку №322 у відповідність до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», зокрема, передбачивши виключення для осіб, визнаних відповідно до статті 6-1 цього закону, особами без громадянства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи в позові, суд першої інстанції, позицію якого підтримав суд апеляційної інстанції, зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень має місце тільки в тому випадку, коли в межах повноважень суб`єкта владних повноважень існує обов`язок вчинити конкретні дії, але він не виконаний.
У вимірі спірних правовідносин, як відзначив суд першої інстанції, Кабінету Міністрів України законодавчо не було визначено обов`язку виключати підпункт 2 пункту 61 зі змісту Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №322. Відповідно, підстави для висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності щодо невчинення певних дій відсутні.
Суд апеляційної інстанції додатково зазначив, що на Кабінет Міністрів України не покладено обов`язку щодо обов`язкової видачі посвідки на постійне чи тимчасове проживання особам без громадянства. Закон зобов`язував Уряд лише розробити порядок розгляду заяв про визнання особою без громадянства, прийняття зразків заяв про визнання особою без громадянства, прийняття форми довідки про звернення за визнанням особою без громадянства що й було виконано шляхом ухвалення постанови від 24 березня 2021 року №317 «Деякі питання визнання особою без громадянства».
Суд апеляційної інстанції також підкреслив, що Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» не встановлює обов`язку включити осіб, визнаних особами без громадянства, до переліку тих, хто має право на отримання посвідки на тимчасове проживання в Україні. А отож Кабінет Міністрів України не був зобов`язаний змінювати Порядок №322 у такий спосіб.
Суд апеляційної інстанції відхилив аргументи позивача щодо невідповідності оскаржуваного пункту Порядку №322 положенням частини дев`ятнадцятої статті 5 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», яка встановлює перелік документів, які іноземці та особи без громадянства повинні подати для оформлення посвідки на тимчасове проживання в Україні.
Суд апеляційної інстанції наголосив, що для отримання посвідки на тимчасове проживання особа повинна мати дійсний паспортний документ, та перебувати на території України на законних підставах. Наявність в особи посвідчення особи без громадянства не покладає на центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, обов`язку видавати такій особі посвідку на тимчасове проживання, якщо така особа перебуває на території України без законних на те підстав. Таким чином, Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» не надає права особі, яка має посвідчення особи без громадянства, але перебуває на території України без законних підстав отримати посвідку на тимчасове проживання на території України.
Щодо доводів позивача про неможливість виконання рішення про примусове повернення через відсутність проїзних документів, суд апеляційної інстанції зауважив, що позивач, проживаючи на території України з 1992 року, не вжив необхідних заходів для легалізації свого перебування. Відповідно до частини сьомої статті 26 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», у разі ухвалення рішення про примусове повернення в паспортному документі скасовується віза і вилучаються документи, що підтверджують законні підстави перебування в Україні. Отже, особа, щодо якої прийнято рішення про примусове повернення, не може мати документів, які підтверджують законні підстави для перебування в Україні. Надання такій особі посвідки на тимчасове проживання було б порушенням зазначених положень закону.
Також суд апеляційної інстанції зауважив, що позивач помилково ототожнює підстави та наслідки відмови у наданні статусу особи без громадянства та видачі посвідки на тимчасове проживання. Остання фактично легалізує перебування особи без громадянства в Україні, що повинно повністю відповідати положенням чинного законодавства.
Посилаючись на постанову Верховного Суду від 23 січня 2020 року у справі №343/2242/16, суд апеляційної інстанції наголосив, що Кабінет Міністрів України прямо визначив перелік обставин, у разі настання яких підрозділ Державної міграційної служби відмовляє іноземцю або особі без громадянства в оформленні або видачі посвідки. Чинним законодавством не передбачено виключень із загальних для всіх іноземців або осіб без громадянства правил перебування на території України і не звільнено вказані категорії осіб від відповідальності за вчинення порушення міграційного законодавства України.
Крім того, суд першої інстанції вказав, що порушене право позивача стосується безпосередньо рішення про відмову у видачі посвідки на тимчасове проживання. Отримавши таку посвідку, позивач, очевидно, не звертався б із цим позовом. Тому обраний спосіб судового захисту є неефективним, адже він не здатен забезпечити відновлення порушеного права.
Погоджуючись з таким висновком суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції підсумував, що визнання спірного нормативно-правового акта Кабінету Міністрів України протиправним чи внесення змін до нього не вплине на правовідносини між позивачем та Державною міграційною службою України, які виникли у зв`язку з прийняттям рішення про відмову у видачі посвідки на тимчасове проживання.
За наведених мотивувань, суди першої та апеляційної інстанції констатували відсутність правових підстав для задоволення заявлених ОСОБА_1 позовних вимог.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
ОСОБА_1 , не погоджуючись з судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати їхні судові рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи касаційну скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції інстанцій неправильно застосували положення пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», частину дев`ятнадцяту статті 5 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», абзацу 3 частини другої статті 6-1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», статті 8, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Заявлені в цій справі вимоги, за доводами скаржника, стосувалися не виключення певних положень, як помилково вважали суди попередніх інстанцій, а приведення їх у відповідність до прийнятих змін в законодавстві, зокрема, до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» в редакції від 06 червня 2020 року та затвердженого 24 березня 2021 року Порядку розгляду заяв про визнання особою без громадянства, що передбачили право особи без громадянства на оформлення посвідки на тимчасове проживання на території України.
Скаржник наголошує, що суди попередніх інстанцій помилкового дійшли висновку про відсутність у Кабінету Міністрів України законодавчо визначеного обов`язку щодо приведення оскаржуваного пункту Порядку №322 у відповідність із прийнятими змінами в законодавстві. Кабінет Міністрів України мав такий обов`язок згідно з пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», яким передбачено приведення нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України у відповідність із зазначеним Законом. Порядок оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №322, за доводами скаржника, є саме таким нормативно-правовим актом. Не приведення підпункту 2 пункту 61 цього Порядку у відповідність із законодавчими змінами, за доводами скаржника, перешкоджає реалізації його права на оформлення посвідки на тимчасове проживання як особи без громадянства, визнаної відповідно до статті 6-1 Закону.
Скаржник звертає увагу на те, що суди не врахували процедуру, яку він пройшов для отримання статусу особи без громадянства, а також права, які в нього виникли після подання заяви та прийняття рішення про визнання його особою без громадянства. Він наголошує, що відповідно до статті 6-1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» особа після визнання її особою без громадянства має право на оформлення посвідки на тимчасове проживання на підставі частини дев`ятнадцятої статті 5 цього ж Закону.
Скаржник також вважає, що після визнання його особою без громадянства рішення про його примусове повернення до країни походження не підлягає виконанню через зміну його правового статусу. Абзац 3 частини другої статті 6-1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» передбачає, що особа вважається такою, що тимчасово перебуває на території України на законних підставах протягом строку розгляду заяви про визнання особою без громадянства. Для підтвердження цього видається відповідна довідка, яку скаржник отримав 11 травня 2021 року. Після визнання його особою без громадянства Державна міграційна служба надала йому 10-денний строк для звернення із заявою про оформлення посвідки на тимчасове проживання. Цей обов`язок позивач виконав у визначений строк, проте отримав відмову, яку оскаржив у судовому порядку. На час оскарження відмови він також вважається таким, що перебуває на території України на законних підставах.
На думку скаржника, оформлення посвідки на тимчасове проживання є остаточним етапом для особи, визнаної особою без громадянства. У разі відсутності такого документа процедура визнання особи без громадянства втрачає свою мету, оскільки особа залишається без документів, що підтверджують її особу та правовий статус, і знову наражається на ризик адміністративної відповідальності, примусового видворення або затримання. Скаржник стверджує, що держава повинна забезпечити осіб без громадянства документом, який би підтверджував їхню особу та правовий статус. Позбавлення такого права є прямим порушенням гарантій, передбачених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.
Скаржник акцентує, що саме держава визначила порядок оформлення посвідки на тимчасове проживання для осіб без громадянства, спростила процедуру надання документів, однак не врахувала особливу категорію осіб, які мають невиконані рішення судів чи інші зобов`язання. Якщо ж для держави принципово не оформлювати посвідки таким особам, то повинно бути передбачено видачу іншого документа, який би підтверджував особу та її статус. В іншому випадку такі особи залишаються в умовах правової невизначеності через ігнорування їхнього визнаного статусу як осіб без громадянства.
Позиція інших учасників справи
Державна міграційна служба України подала відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити в її задоволенні та залишити оскаржувані судові рішення без змін. Третя особа зазначає, що норми Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», навіть після внесених змін Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визнання особою без громадянства», не передбачають жодних виключень або привілеїв для осіб без громадянства, зокрема щодо невиконання ними прийнятих відносно них рішень після визнання особою без громадянства в Україні. Крім цього, третя особа вказує, що Порядок №322 не встановлює для позивача додаткових, окрім існуючих, обов`язків, не змінює обсягу прав, закріпленого національним законодавством, тому твердження позивача про порушення його конституційних прав в Україні є безпідставними. Державна міграційна служба України наполягає, що оскаржуваний пункт Порядку №322 повністю узгоджується з положеннями Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».
Кабінет Міністрів України також подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Кабінет Міністрів України звертає увагу на те, що скаржник обґрунтовує касаційну скаргу положеннями законодавства, які були змінені з моменту подання позовної заяви і не могли бути враховані судами попередніх інстанцій під час прийняття оскаржуваних судових рішень. Зокрема, відповідач вказує, що частина дев`ятнадцята статті 5 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», на яку посилається скаржник, на момент ухвалення судових рішень діяла в редакції від 05 жовтня 2022 року, яка поширювала свою дію лише на осіб, які в установленому порядку уклали контракт про проходження військової служби у Збройних Силах України. Кабінет Міністрів України вказує, що на час розгляду судами попередніх інстанцій справи зазначена норма передбачала обов`язковість наявності у особи дійсного паспортного документа для отримання посвідки на тимчасове проживання, а також її перебування на території України на законних підставах, що було правильно означено судами попередніх інстанцій. Відповідач спростовує твердження скаржника про неприведення підзаконних нормативно-правових актів, зокрема підпункту 2 пункту 61 Порядку №322, у відповідність до змін у законодавстві. Кабінет Міністрів України підкреслює, що встановлений законом строк для внесення таких змін ще не сплив, а обов`язок привести цей Порядок у відповідність до чинного законодавства безпосередньо щодо вказаного пункту у нього відсутній. У зв`язку з цим, Кабінет Міністрів України вважає доводи скаржника необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Скаржник подав доповнення до касаційної скарги, в яких наголошує на численних труднощах та незручностях, з якими він стикається у повсякденному житті через неможливість реалізувати своє право на отримання посвідки на постійне проживання в Україні. Він підкреслює, що відсутність відповідного документа створює перепони для доступу до базових послуг, офіційного працевлаштування, медичного обслуговування та інших аспектів, які є невід`ємною частиною соціального та правового захисту особи.
Скаржник, у своїх письмових поясненнях на відзив Кабінету Міністрів України, заперечує наведені в ньому аргументи та наполягає на обґрунтованості доводів касаційної скарги.
Державна міграційна служба України та Кабінет Міністрів України подали заперечення на доповнення скаржника до касаційної скарги, у яких просили касаційний суд їх не враховувати через пропуск встановленого строку для їх подання.
Доповнення до касаційної скарги, подані скаржником, Суд під час касаційного перегляду оскаржуваних в цій справі судових рішень до уваги не бере, оскільки відповідно до частини першої статті 337 КАС України, особа, яка подала касаційну скаргу, має право доповнити чи змінити її протягом строку на касаційне оскарження, обґрунтувавши необхідність таких змін чи доповнень. Строк на касаційне оскарження постанови суду апеляційної інстанції закінчився у липні 2023 року, однак доповнення до касаційної скарги подано у жовтні 2023 року, тобто поза межами дозволеного КАС України строку.
Рух касаційної скарги
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 вересня 2023 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Загороднюк А.Г., судді Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року визнано поважними причини ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2022 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року у справі №640/15163/22 та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа: Державна міграційна служба України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 11 грудня 2024 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Особа без громадянства Грузії ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , прибув на територію України в листопаді 1992 року з території Республіки Грузія авіарейсом Тбілісі-Київ.
Протягом встановленого 90-денного терміну перебування в Україні документи для подальшого легального перебування в Україні не оформив та одночасно територію України не покинув.
02 листопада 2016 року Оболонським районним судом м. Києва притягнуто ОСОБА_1 до кримінальної відповідальності за частиною другою статті 186 КК України та до 15 січня 2021 року відбував покарання у Білоцерківській виправній колонії - 35.
Крім того, за порушення правил перебування іноземних громадян на території України позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 203 КУпАП із накладенням штрафу в сумі 5100,00 грн.
В подальшому, у зв`язку з тим, що позивач незаконно перебуває на території України та у нього відсутні підстави для подальшого перебування на території України, рішенням Білоцерківського РВ ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області від 15 січня 2021 року №2 вирішено: 1) примусово повернути до країни походження особу без громадянства ОСОБА_1 ; 2) заборонити позивачу в`їзд на територію України терміном на 3 роки; 3) зобов`язано позивача покинути територію України до 14 лютого 2021 року.
Не погоджуючись із правомірністю рішення про примусове повернення до країни походження, позивачем оскаржено його до суду.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року №755/1756/21 апеляційну скаргу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області задоволено частково.
Рішення Дніпровського районного суду міста Києва від 24 лютого 2021 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов ОСОБА_1 до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області про визнання протиправним та скасування рішення про примусове повернення та про заборону в`їзду на територію України задоволено частково.
Скасовано рішення № 2 Білоцерківського районного відділу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області від 15 січня 2021 року про примусове повернення до країни походження або третьої країни особи без громадянства Грузії ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , в частині заборони в`їзду на територію України терміном на 3 (три) роки.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Після набрання рішенням чинності в частині примусового повернення позивача до країни походження, останній, зі слів його представника, виявив бажання сумлінно виконати дане рішення та покинути територію України.
Проте, як зазначено судами попередніх інстанцій, будь-які докази на користь того, що позивач дійсно намагався покинути територію України, в матеріалах справи відсутні.
06 травня 2022 року Державною міграційною службою України відповідно до статті 6-1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» прийнято рішення №0080171500073566 про визнання позивача особою без громадянства.
24 травня 2022 року територіальним органом Державної міграційної служби України прийнято рішення №80111300014463 про відмову в оформленні (видачі) позивачу посвідки на тимчасове проживання на підставі підпункту 2 пункту 61 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №322.
Вказане рішення отримано позивачем особисто 30 червня 2022 року та оскаржено ним не було.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий статус іноземців та осіб без громадянства, порядок їх в`їзду в Україну та виїзду з України встановлює Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 22 вересня 2011 року №3773-VI (далі - Закон №3773-VI, в редакції, чинній на момент прийняття рішення про примусове повернення до країни походження та рішення про відмову в оформленні (видачі) позивачу посвідки на тимчасове проживання).
Згідно з визначеннями, наданими статтею 1 Закону №3773-VI:
особа без громадянства - особа, яка не розглядається як громадянин будь-якою державою в силу дії її закону;
іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території України на законних підставах, - іноземці та особи без громадянства, які в установленому законодавством чи міжнародним договором України порядку в`їхали в Україну та постійно або тимчасово проживають на її території, або тимчасово перебувають в Україні;
іноземці та особи без громадянства, які тимчасово проживають в Україні, - іноземці та особи без громадянства, які отримали посвідку на тимчасове проживання, якщо інше не встановлено законом;
посвідка на тимчасове проживання - документ, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує законні підстави для тимчасового проживання в Україні.
Частиною першою статті 26 Закону №3773-VI встановлено, що іноземець або особа без громадянства можуть бути примусово повернуті в країну походження або третю країну, якщо їх дії порушують законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства або суперечать інтересам забезпечення національної безпеки України чи охорони громадського порядку, або якщо це необхідно для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України за рішенням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, органу Служби безпеки України або органу охорони державного кордону (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України), з подальшим повідомленням протягом 24 годин прокурору про підстави прийняття такого рішення. У рішенні про примусове повернення зазначається строк, протягом якого іноземець або особа без громадянства повинні виїхати з України. Зазначений строк не повинен перевищувати 30 днів з дня прийняття рішення.
Рішення про примусове повернення іноземців та осіб без громадянства, зазначених у частині першій цієї статті, може супроводжуватися забороною щодо подальшого в`їзду в Україну строком на три роки. Строк заборони щодо подальшого в`їзду в Україну обчислюється з дня винесення такого рішення. Порядок виконання рішення про заборону щодо подальшого в`їзду в Україну визначає Кабінет Міністрів України (частина друга статті 26 Закону №3773-VI).
За правилами частини п`ятої цієї статті іноземець або особа без громадянства зобов`язані самостійно залишити територію України у строк, зазначений у рішенні про примусове повернення.
У разі прийняття рішення про примусове повернення в паспортному документі іноземця або особи без громадянства скасовується віза і вилучаються документи, що підтверджують законні підстави перебування в Україні (частина сьома статті 26 Закону №3773-VI).
Частиною восьмою статті 26 Закону №3773-VI обумовлено, що примусове повернення не застосовується до іноземців та осіб без громадянства, які не досягли 18-річного віку, до іноземців та осіб без громадянства, на яких поширюється дія Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту». Іноземці та особи без громадянства, зазначені у частині двадцятій статті 4 цього Закону, не можуть бути примусово повернуті в країну походження або третю країну, яка вчинила акт агресії проти України, або в країну, яка не визнає територіальну цілісність та суверенітет України або відмовляється визнавати протиправність посягань на територіальну цілісність та суверенітет України, зокрема, голосувала проти Резолюції Генеральної Асамблеї Організації Об`єднаних Націй «Про територіальну цілісність України» від 27 березня 2014 року № 68/262 (частина восьма статті 26 Закону №3773-VI).
Згідно з частиною двадцятою статті 4 Закону №3773-VI іноземці та особи без громадянства, які надавали інструкторську (стрілецьку, тактичну, медичну, радіотехнічну, вибухотехнічну та іншу) допомогу підрозділам Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних органів спеціального призначення, Міністерства внутрішніх справ України, залученим до проведення антитерористичної операції, перебуваючи безпосередньо у районах її проведення, та/або залученим до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, перебуваючи безпосередньо у районах їх проведення, або добровольчим формуванням, що були утворені або самоорганізувалися для захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України та спільно з вищезазначеними підрозділами брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, а також які брали участь у виконанні бойових або службових завдань антитерористичної операції та/або заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях спільно із вищезазначеними підрозділами та добровольчими формуваннями та отримали посвідку на тимчасове проживання, вважаються такими, які перебувають на території України на законних підставах, у тому числі у випадках, якщо термін дії паспортного документа закінчився або він підлягає обміну, на час до завершення тимчасової окупації Російською Федерацією території України у значенні Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях».
Законом України від 16 червня 2020 року №693-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визнання особою без громадянства», який набрав чинності 18 липня 2020 року (далі - Закон №693-IX), внесено зміни до Закону №3773-VI, зокрема доповнено статтю 4 частинами двадцять другою і двадцять третьою, викладено в новій редакції частину дев`ятнадцяту статті 5 та додано статтю 6-1 «Визнання особою без громадянства».
Пунктом 2 розділу «Прикінцеві положення» Закону №693-IX доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
Частиною двадцять другою статті 4 Закону №3773-VI (тут і далі в редакції Закону №693-IX, яка була чинною на момент прийняття рішення про відмову позивачу в оформленні (видачі) позивачу посвідки на тимчасове проживання) визначено, що іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території України на законних підставах, зобов`язані мати дійсний паспортний документ. Іноземець або особа без громадянства у разі втрати або обміну паспортного документа повинні протягом трьох робочих днів письмово повідомити про це центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
Особа, яка не може отримати паспортний документ у зв`язку з тим, що вона не розглядається як громадянин будь-якою державою в силу дії її закону, має право звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, із заявою про визнання особою без громадянства, незважаючи на законність чи незаконність її перебування на території України.
Особи, яких визнано особами без громадянства в порядку, встановленому цим Законом, та які отримали посвідку на тимчасове проживання, вважаються такими, які тимчасово перебувають на території України на законних підставах, на період до отримання посвідки на постійне проживання чи набуття громадянства України (частина двадцять третя статті 4 Закону №3773-VI).
За частиною першою статті 6-1 Закону №3773-VI заява про визнання особою без громадянства подається до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, повнолітньою дієздатною особою.
Відомості про дитину наводяться в заяві одного з її законних представників. Заява про визнання дитини, розлученої із сім`єю, особою без громадянства подається одним з її законних представників. Заява про визнання недієздатної особи особою без громадянства подається її законним представником, про що уповноважена особа центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, робить на заяві відповідний напис. Якщо особа не може власноручно скласти заяву про визнання особою без громадянства у зв`язку з неписьменністю або фізичними вадами, заява на її прохання складається уповноваженою особою центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, про що на заяві робиться відповідний напис.
Разом із заявою подається документ, що посвідчує особу, або документ, що надає право на в`їзд або виїзд з держави, виданий іноземною державою (за наявності), документ, що засвідчує факт неперебування у громадянстві іншої держави (за наявності), або інший документ, що підтверджує інформацію, викладену в заяві. У разі відсутності в особи, яка подає заяву про визнання особою без громадянства, вищезазначених документів за її письмовою згодою проводиться опитування родичів, сусідів або інших осіб (не менше трьох), які можуть підтвердити факти, викладені в заяві.
Особа, яка подає заяву про визнання особою без громадянства, має право на співбесіду з уповноваженими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
Особа, яка подає заяву про визнання особою без громадянства, зобов`язана співпрацювати з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, з`являтися на співбесіди, надавати докази для визнання її особою без громадянства.
Особі, яка подає заяву про визнання особою без громадянства та не володіє українською мовою, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, безоплатно забезпечує перекладача з мови, якою володіє така особа, а також письмовий переклад її документів.
Особа під час подання заяви про визнання особою без громадянства надає свої біометричні дані для їх фіксації.
Відповідно до частини другої цієї статті Закону №3773-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, протягом шести місяців з дня подання заяви про визнання особою без громадянства на підставі всієї наявної інформації і документів приймає рішення про визнання особою без громадянства або про відмову у визнанні особою без громадянства. Строк розгляду такої заяви може бути подовжений уповноваженою особою центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, до 12 місяців.
Під час розгляду заяви про визнання особою без громадянства центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, вживає необхідних заходів для збору інформації з місця народження такої особи, країн або місць її попереднього постійного та довгострокового проживання, а також з країни, громадянство якої мають члени її сім`ї.
Протягом строку розгляду заяви про визнання особою без громадянства особа вважається такою, яка тимчасово перебуває на території України на законних підставах. Для підтвердження цього особі видається довідка встановленого зразка про звернення за визнанням особою без громадянства.
Якщо під час процедури визнання особою без громадянства з`ясуються обставини, що можуть свідчити про наявність умов для визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно до Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», розгляд заяви про визнання особою без громадянства зупиняється до завершення розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Залежно від результатів розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, розгляд заяви про визнання особою без громадянства поновлюється або припиняється.
Якщо під час процедури визнання особою без громадянства з`ясуються обставини, що можуть свідчити про належність особи до громадянства України відповідно до Закону України «Про громадянство України», розгляд заяви про визнання особою без громадянства зупиняється до завершення перевірки належності до громадянства України. Залежно від результатів такої перевірки розгляд заяви про визнання особою без громадянства поновлюється або припиняється.
Відповідно до частини третьої статті 6-1 Закону №3773-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, приймає рішення про відмову у визнанні особою без громадянства у разі, якщо:
особа, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, є громадянином України або іншої держави за умови, що її громадянство було визнано компетентним органом цієї держави та заявник був документований відповідно до законодавства цієї держави;
особа, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, свідомо подала недійсні (крім документів, що стали недійсними у зв`язку із закінченням строку їх дії), підроблені документи або повідомила про себе неправдиві відомості щодо обставин, які впливають на визначення її статусу;
особа, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, вчинила злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людства, як це визначено міжнародними актами, розробленими з метою недопущення таких злочинів, або скоїла тяжкий злочин неполітичного характеру поза межами країни проживання до того, як вона була допущена у цю країну, або є винною у вчиненні діянь, що суперечать цілям і принципам Організації Об`єднаних Націй.
Після прийняття рішення про відмову у визнанні особою без громадянства протягом трьох робочих днів центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, направляє особі, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, або її законному представнику повідомлення про це із зазначенням підстави відмови відповідно до цього Закону та роз`ясненням порядку оскарження такого рішення.
За приписами частини четвертої вказаної статті Закону №3773-VI рішення про відмову у визнанні особою без громадянства може бути оскаржено особою, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, або її законним представником до адміністративного суду протягом 20 робочих днів з дня отримання повідомлення про відмову у визнанні особою без громадянства.
У разі якщо особа, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, скористалася правом на оскарження, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, подовжує строк дії її довідки про звернення за визнанням особою без громадянства на час до остаточного розгляду її заяви.
У разі якщо особа, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, не скористалася правом на оскарження, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, вилучає у неї довідку про звернення за визнанням особою без громадянства, повертає їй оригінали документів, поданих разом із заявою про визнання особою без громадянства (за наявності), та вирішує питання про добровільне або примусове повернення чи примусове видворення.
Відповідно до частини п`ятої статті 6-1 Закону №3773-VI рішення про визнання особою без громадянства скасовується з підстав, передбачених частиною третьою цієї статті. Після прийняття рішення про скасування рішення про визнання особою без громадянства протягом трьох робочих днів центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, направляє такій особі без громадянства або її законному представнику повідомлення про це із зазначенням підстави скасування відповідно до цього Закону та роз`ясненням порядку оскарження. Рішення про скасування рішення про визнання особою без громадянства може бути оскаржено до адміністративного суду протягом 20 робочих днів з дня отримання особою повідомлення про скасування рішення.
У разі якщо особа, стосовно якої прийнято рішення про скасування рішення про визнання особою без громадянства, скористалася правом на оскарження, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, не вилучає у неї посвідку на тимчасове або постійне проживання та посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон (за наявності) до остаточного вирішення питання про скасування рішення про визнання особою без громадянства.
У разі якщо особа, стосовно якої прийнято рішення про скасування рішення про визнання особою без громадянства, не скористалася правом на оскарження, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, вилучає у неї посвідку на тимчасове або постійне проживання та посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон (за наявності), отримані на підставі рішення про визнання особою без громадянства, та вирішує питання про добровільне або примусове повернення чи примусове видворення.
Згідно з частиною шостою статті 6-1 Закону №3773-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, веде облік осіб, які звернулися із заявою про визнання особою без громадянства, стосовно яких прийнято рішення про визнання або про відмову у визнанні особою без громадянства та про скасування рішення про визнання особою без громадянства, а також осіб без громадянства, яким видані посвідки на постійне чи тимчасове проживання та посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон відповідно до вимог Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус».
Порядок розгляду заяв про визнання особою без громадянства, зразки заяви про визнання особою без громадянства, довідки про звернення за визнанням особою без громадянства встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина сьома статті 6-1 Закону №3773-VI).
Правилами частини дев`ятнадцятої статті 5 Закону №3773-VI визначено, що у випадку, передбаченому частиною двадцять другою статті 4 цього Закону, підставою для видачі посвідки на тимчасове проживання, є заява особи, визнаної особою без громадянства, копія рішення про визнання особою без громадянства, виданого центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, та письмове зобов`язання особи протягом 30 днів письмово повідомити центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, про оформлення громадянства будь-якої держави.
Порядок оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №322 (далі - Порядок №322).
Згідно з пунктом 1 Порядку №322 посвідка на тимчасове проживання (далі - посвідка) є документом, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує законні підстави для тимчасового проживання в Україні.
Відповідно до пункту 3 Порядку №322 посвідка оформляється іноземцям або особам без громадянства, які на законних підставах тимчасово перебувають на території України та які:
1) досягли 16-річного віку або не досягли 16-річного віку, але самостійно прибули в Україну з метою навчання, - на підставі заяв-анкет, поданих ними особисто;
2) не досягли 16-річного віку або визнані обмежено дієздатними чи недієздатними, - на підставі заяв-анкет осіб, зазначених у частинах другій - тринадцятій статті 4 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», до яких вони прибули з метою возз`єднання сім`ї.
Згідно з пунктом 53 Порядку №322 видача іноземцеві або особі без громадянства посвідки здійснюється територіальним органом/територіальним підрозділом ДМС, уповноваженим суб`єктом, який прийняв документи для її оформлення (у тому числі замість втраченої або викраденої), обміну.
Пунктом 61 Порядку №322 визначені підстави для скасування посвідки на тимчасове проживання.
Зокрема, відповідно до підпункту 2 цього пункту, територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС відмовляє іноземцю або особі без громадянства в оформленні або видачі посвідки, у разі, коли іноземець або особа без громадянства перебувають на території України з порушенням встановленого строку перебування або щодо них діє невиконане рішення уповноваженого державного органу про примусове повернення, примусове видворення або заборону в`їзду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд нагадує, що згідно з положеннями статті 341 КАС України як суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Спірні правовідносини у цій справі зводяться до розгляду питання щодо допущення Кабінетом Міністрів України бездіяльності, яка полягала у неприведенні підпункту 2 пункту 61 Порядку № 322 у відповідність до Закону №3773-VI зі змінами, внесеними Законом від 16 червня 2020 року №693-IX.
Суди першої та апеляційної інстанції не знайшли підстав для визнання оскаржуваної поведінки відповідача протиправною бездіяльністю, мотивуючи свої висновки відсутністю законодавчо встановленого обов`язку щодо вчинення відповідних дій. Крім цього, суди обох інстанцій визнали обраний позивачем спосіб захисту неефективним, оскільки цей спосіб не мав би правового впливу на правовідносини між позивачем та Державною міграційною службою України, які виникли у зв`язку з прийняттям рішення про відмову в оформленні позивачу посвідки на тимчасове проживання.
У касаційній скарзі скаржник наполягає на помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки вони не враховують, що вимоги позивача стосуються не виключення певних положень, а приведення їх у відповідність до змін в законодавстві, внесених Законом від 16 червня 2020 року №693-IX. Скаржник наголошує, що вказаними змінами було надано можливість особам, незалежно від законності чи незаконності їх перебування на території України, отримати статус особи без громадянства. Здобуття такого статусу завершується видачею посвідки на тимчасове проживання. Відсутність можливості отримати цей документ, на переконання скаржника, нівелює мету процедури визнання особи без громадянства, яка полягає у документуванні осіб, що тривалий час перебувають на території України без належних документів.
Касаційне провадження відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, через відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування положень пункту 3 Прикінцевих положень Закону №3773-VI, частину дев`ятнадцяту статті 5 цього Закону, абзацу 3 частини другої статті 6-1 цього ж Закону, а також статей 8, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Ключовим питанням, на яке має відповісти Верховний Суд в цьому касаційному провадженні, чи є невідповідність між положеннями підпункту 2 пункту 61 Порядку №322 та нормами Закону України №3773-VI, з урахуванням змін, внесених Законом України від 16 червня 2020 року №693-IX, зокрема, нормами частини двадцять другої та третьої статті 4, частини дев`ятнадцятої статті 5 і статті 6-1 цього Закону (далі - з урахуванням змін).
З метою встановлення можливої невідповідності між зазначеними нормами, Верховний Суд вважає за необхідне звернутися до аналізу їх юридичного змісту та логіки законодавця, закладеної під час їх впровадження.
Відповідно до положень частини двадцять другої статті 4 Закону №3773-VI з урахуванням змін, визначено юридичний обов`язок іноземців та осіб без громадянства мати дійсний паспортний документ. У разі втрати або обміну паспортного документа вказані особи зобов`язані повідомити про це центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів (далі - уповноважений орган). Якщо особа не може отримати паспортний документ через те, що вона не розглядається як громадянин будь-якою державою в силу дії її закону, їй надано право звернутися із заявою про визнання її особою без громадянства. Законність чи незаконність перебування на території України не впливає на можливість такого звернення.
Статтею 6-1 Закону №3773-VI, з урахуванням змін, передбачено процедуру набуття правового статусу особи без громадянства. Зокрема, визначено, що повнолітня дієздатна особа подає заяву про визнання особою без громадянства подається до уповноваженого органу. Разом із заявою подається документ, що посвідчує особу, або документ, що надає право на в`їзд або виїзд з держави, виданий іноземною державою (за наявності), документ, що засвідчує факт неперебування у громадянстві іншої держави (за наявності), або інший документ, що підтверджує інформацію, викладену в заяві. У разі відсутності в особи вищезазначених документів за її письмовою згодою проводиться опитування (не менше трьох) родичів, сусідів або інших осіб, які можуть підтвердити факти, викладені в заяві. Протягом шести місяців із дня подання заяви, з можливістю продовження строку до 12 місяців, уповноважений приймає рішення про визнання особою без громадянства або про відмову у визнанні особою без громадянства. Протягом строку розгляду заяви особа вважається такою, що тимчасово перебуває на території України на законних підставах, що підтверджує видана такій особі уповноваженим органом довідка встановленого зразка про звернення за визнанням особою без громадянства.
Частиною дев`ятнадцятою статті 5 Закону №3773-VI, з урахуванням змін, окреслено механізм отримання посвідки на тимчасове проживання для осіб, які набули статусу особи без громадянства. Зокрема встановлено, що у випадку, передбаченому частиною двадцять другою статті 4 цього Закону, подання заяви особи разом з копією рішення про визнання особою без громадянства та письмовим зобов`язанням повідомити про оформлення громадянства будь-якої держави у визначений строк є підставою для видачі таким особам посвідки на тимчасове проживання.
Отже, зміни до Закону №3773-VI надають гарантоване право особам, які не мають паспортного документа і не можуть його отримати через те, що вони не розглядаються як громадяни будь-якою державою в силу дії її закону, незалежно від їх законності чи незаконності перебування на території України, отримати статус особи без громадянства.
При цьому зазначені зміни забезпечують чіткий правовий зв`язок між отриманням такого статусу та правом на оформлення посвідки на тимчасове проживання в Україні. Цей зв`язок закладений в правовій конструкції частини дев`ятнадцятої статті 5 Закону №3773-VI, яка визначає, що факт набуття статусу особи без громадянства є достатньою правовою підставою для оформлення посвідки на тимчасове проживання. Посвідка, у свою чергу, слугує механізмом легалізації перебування таких осіб на території України.
Викладене свідчить, що зміни, внесені Законом №693-IX до Закону №3773-VI, не лише декларують визнання за особою статусу особи без громадянства, але й підтверджують взяття державою зобов`язань щодо забезпечення відповідної адміністративної процедури для оформлення документів, які підтверджують законність перебування та легалізацію таких осіб на території України.
Як зазначено в пояснювальній записці до проєкту Закону №693-IX, його метою є створення процедури визнання особою без громадянства, що в подальшому надасть змогу для таких осіб законно перебувати на території України, отримати документ, що посвідчує їх особу та підтверджує законність проживання на території України - посвідку на тимчасове проживання та посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, а за умови проживання на території України у зазначеному статусі понад 2 роки - отримати дозвіл на імміграцію та посвідку на постійне проживання.
Цей закон розроблено для виконання міжнародних зобов`язань України, зокрема щодо осіб без громадянства, в контексті приєднання Конвенції про статус апатридів 1954 року та Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 року. Україна ратифікувала ці міжнародні акти у січні 2013 року (закони №№ 22-VII, 23-VII), взявши на себе зобов`язання щодо урегулювання та поліпшення статусу осіб без громадянства, які перебувають на території нашої держави.
Відповідно до цих міжнародних актів, Україна зобов`язалася створити механізми документування осіб без громадянства, забезпечуючи їм можливість оформити документи, які посвідчують особу та правовий статус.
Згідно зі статтею 25 Конвенції про статус апатридів «орган чи органи влади, зазначені в частині 1, видають, або під власним наглядом забезпечують видачу апатридам документів або посвідчень, які зазвичай видаються іноземцям органами влади або за посередництва органів влади держав, громадянами яких вони є».
З наведеного можна зробити висновок, що Закон №693-IX і відповідні зміни до Закону №3773-VI, створили правові передумови для надання незадокументованим особам, які не визнаються громадянами ані країни походження, ані країни перебування, можливості, незалежно від їх попереднього правового становища, отримати статус особи без громадянства та оформити відповідний документ, який би посвідчив їх особу та статус.
Аналізуючи підпункт 2 пункту 61 Порядку №322, Верховний Суд зазначає, що цей підпункт встановлює для осіб без громадянства, які набули такий статус відповідно до частини двадцять другої статті 4 Закону №3773-VI, додаткові умови для отримання посвідки на тимчасове проживання, зокрема щодо дотримання строків перебування в Україні та відсутності рішень про примусове повернення видворення, чи заборону на в`їзд.
Наведене створює ситуацію правової невизначеності, за якої особи, які перебувають в Україні незаконно, без паспортних документів, і не можуть їх отримати, оскільки не розглядаються як громадяни будь-якою державою в силу дії її закону, але вже визнані особами без громадянства, не можуть засвідчити свій статус та законність перебування на території України шляхом отримання посвідки на тимчасове проживання. Це відбувається через дію невиконаного рішення уповноваженого державного органу про примусове повернення такої особи до країни походження, примусове видворення або заборону в`їзду, що регулюється підпунктом 2 пункту 61 Порядку №322.
Верховний Суд підкреслює, що Закон №3773-VI, з урахуванням змін, забезпечує рівний доступ до процедури визнання статусу особи без громадянства, незалежно від законності чи незаконності її перебування на території України. Закон визнає особливий правовий статус осіб без громадянства, оскільки недокументовані особи можуть тривалий час перебувати в ситуації правової невизначеності через відсутність документів чи громадянства будь-якої держави. Тому цей закон надає їм право звертатися до процедури визнання статусу особи без громадянства і дозволяє легалізувати їх перебування в Україні, незалежно від попереднього правового становища.
Принцип правової визначеності, як один з основних елементів верховенства права, серед іншого, передбачає, що закони мають бути чіткими і зрозумілими, закони не повинні бути суперечливими, а у випадку недостатньої чіткості чи суперечливості норм права вони мають тлумачитися на користь невладного суб`єкта (справа «Новік проти України», №48068/06).
На думку Верховного Суду, зазначена недосконалість законодавчого регулювання спірних правовідносин на рівні підзаконного нормативно-правового акта не повинна впливати на можливість реалізації прав осіб без громадянства, гарантованих змінами, внесеними Законом №693-IX до Закону №3773-VI, зокрема права на документування та легалізацію перебування на території України.
Верховний Суд зауважує, що Закон №3773-VI не містить підстав відмови у видачі посвідки на тимчасове проживання, а Порядок №322, як нормативно-правовий акт, який прийнятий для виконання цього Закону, не може звужувати чи змінювати права, передбачені законом, адже з прийняттям змін, Закон №3773-VI надав можливість звертатися шляхом процедури визнання осіб без громадянства особам незалежно від законності чи не законності перебування на території України.
Варто також враховувати, що в разі відмови в оформленні посвідки на тимчасове проживання для означених осіб знову виникає ризик штрафів, затримань, примусових видворень тощо. Це створює ситуацію, коли особа, яка була прийнята в процедуру визнання як особа без громадянства, знову стає нелегальною на території України, хоча держава надала їй можливість легально перебувати в країні на час розгляду її заяви.
За таких обставин, керуючись статтею 3 Конституції України, відповідно до якої людина є найвищою соціальною цінністю, держава повинна гарантувати не лише право на звернення й визнання особою без громадянства, а й забезпечити її документування для виконання основної мети цієї процедури - оформлення документа, що підтверджує як особу, так і її правовий статус. Без такого документа втрачається суть цієї процедури, оскільки особа залишається без документу і наражається на ризики накладення адміністративних стягнень та позбавлення волі.
З урахуванням змісту оскаржуваної норми Порядку №322, право на оформлення посвідки на тимчасове проживання особою, щодо якої діє невиконане рішення уповноваженого державного органу про примусове повернення, примусове видворення або заборону на в`їзд, фактично є неможливим для реалізації. При цьому рішення про примусове повернення, видворення, заборону в`їзду на територію України також не можна виконати з огляду на відсутність у особи паспортного документа.
Викладене призводить до порушення гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод прав людини, породжує правову невизначеність та недовіру як до державних органів, так і до правової системи в цілому, адже Конституція України гарантує захист будь-якій особі чиї права порушуються або не визнаються.
Тотожних висновків за схожих обставин дійшов Верховний Суд у постанові від 08 лютого 2024 року у справі №500/3925/22.
З огляду на викладене, відповідаючи на поставлене перед судом касаційної інстанції питання, Верховний Суд констатує, що між оскаржуваним положенням Порядку №322 та нормами Закону №3773-VI з урахуванням змін, внесених Законом №693-IX, існують юридичні невідповідності в частині обсягу прав осіб без громадянства на отримання посвідки на тимчасове проживання.
Порядок №322, як підзаконний нормативно-правовий акт, прийнятий для виконання норм Закону №3773-VI, встановлює для осіб без громадянства додаткові обмеження для оформлення посвідки на тимчасове проживання, не обумовлені ані Законом №3773-VI, ані Законом №693-IX, фактично порушуючи гарантії, надані зазначеними законами, і створюючи перешкоди для реалізації прав цих осіб. Такі обмеження не тільки суперечать основним положенням відповідних законів, але й фактично позбавляють осіб без громадянства доступу до механізмів легалізації їхнього перебування в Україні.
Наявність судових спорів, у межах яких особи, щодо яких було прийнято рішення про примусове повернення, а в подальшому визнано статус осіб без громадянства, оскаржують відмову у видачі посвідки на тимчасове проживання на підставі підпункту 2 пункту 61 Порядку №322, підкреслює правову невизначеність правового регулювання зазначеного питання. Це лише вказує на необхідність законодавчого врегулювання ситуації для забезпечення належного захисту прав осіб без громадянства в Україні.
При цьому необхідно наголосити, що згідно з частиною другою статті 3 Закону №3773-VI іноземці та особи без громадянства, які перебувають під юрисдикцією України, незалежно від законності їх перебування, мають право на визнання їх правосуб`єктності та основних прав і свобод людини.
Верховний Суд неодноразово зазначав, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового акта віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Пунктом 2 розділу «Прикінцеві положення» Закону №693-IX доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
Закон №693-IX набрав чинності 18 липня 2020 року, проте Кабінет Міністрів України не вжив відповідних заходів щодо приведення положення підпункту 2 пункту 61 Порядку №322 у відповідність до вимог Закону №3773-VI зі змінами, внесеними Законом №693-IX. У зв`язку з цим, Верховний Суд визнає, що Кабінет Міністрів України допустив бездіяльність щодо вчинення відповідних дій.
З огляду на викладене Верховний Суд не може погодитися з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Кабінет Міністрів України не мав законодавчого визначеного обов`язку на приведення оскаржуваного положення Порядку №322 у відповідність до Закону №3773-VI зі змінами, внесеними Законом №693-IX.
Твердження відповідача та суду апеляційної інстанції про те, що для отримання посвідки на тимчасове проживання особа повинна мати дійсний паспортний документ ґрунтуються на помилковому тлумаченні приписів Закону №3773-VI в редакції змін, внесених Законом №693-IX. Такий підхід не враховує приписи частини двадцять другої статті 4 Закону №3773-VI, відповідно до яких особи без громадянства мають право на отримання посвідки на тимчасове проживання, навіть якщо вони не володіють дійсним паспортним документом.
Посилання суду апеляційної інстанції на частину сьому статті 26 Закону №3773-VI, яка передбачає, що у разі ухвалення рішення про примусове повернення в паспортному документі скасовується віза і вилучаються документи, що підтверджують законні підстави перебування в України, Суд вважає безпідставнимиё оскільки зазначена норма стосується реалізації рішення про примусове повернення в країну походження та не має прямого відношення до вирішення питання щодо права осіб без громадянства на отримання посвідки на тимчасове проживання, в тому числі і тих, щодо яких діє таке рішення.
Верховний Суд уважає також необґрунтованою позицію відповідача та суду апеляційної інстанції про те, що наявність рішення про примусове повернення особи виключає обов`язок видавати їй посвідку на тимчасове проживання, оскільки така особа перебуває на території України без законних підстав. Суд зазначає, що процедура набуття статусу особи без громадянства, що включає документування посвідкою на тимчасове проживання, поширюється на осіб незалежно від правового статусу їх перебування в Україні на момент звернення. Отже, особи без громадянства мають право на отримання документів, навіть у випадку незаконного перебування на момент подання заяви, що відповідає як міжнародним стандартам, так і національному законодавству, яке забезпечує захист їхніх основних прав та свобод.
Верховний Суд також критично оцінює висновки судів першої та апеляційної інстанції про неефективність обраного позивачем способу захисту порушених прав, адже оскарження позивачем підпункту 2 пункту 61 Порядку №322 у межах цієї справи створює правові підстави для подальшого звернення позивача з заявою про отримання посвідки на тимчасове проживання після приведення зазначеного підпункту у відповідність до вимог чинного законодавства. Такий спосіб захисту є належним та ефективним, оскільки він надає реальну можливість для відновлення порушених прав позивача та забезпечення реалізації його законних інтересів у майбутньому, що відповідає вимогам правової визначеності.
Відповідно до статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України, якими визначено принцип законності адміністративного судочинства, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суб`єкти владних повноважень зобов`язані дотримуватися принципу публічного права, тобто діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії (приймати рішення), не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Аналогічний висновок висловлено Верховним Судом у постанові від 19 серпня 2022 року у справі № 160/4933/20.
Згідно з пунктом 4 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
За правилами частини четвертої статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
У зв`язку з наведеним, Верховний Суд уважає наявними правові підстави для зобов`язання відповідача привести підпункт 2 пункту 61 Порядку №322 у відповідність до Закону №3773-VI зі змінами, внесеними Законом №693-IX, передбачивши виключення у застосуванні підпункту 2 пункту 61 цього Порядку для визнаних відповідно до статті 6-1 Закону №3773-VI осіб без громадянства.
З урахуванням викладеного, Верховний Суд констатує помилковість висновків судів обох інстанцій про відсутність підстав для задоволення заявлених ОСОБА_1 позовних вимог.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Доводи позивача про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду справи, у зв`язку із чим наявні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень з ухваленням у справі нового судового рішення про задоволення позовних вимог.
Керуючись статтями 265 341 345 349 351 353 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року скасувати.
Ухвалити нову постанову.
Позов ОСОБА_1 задовольнити.
Визнати бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприведення підпункту 2 пункту 61 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року № 322, у відповідність до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 22 вересня 2011 року №3773-VI зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визнання особою без громадянства» від 16 червня 2020 року №693-IX.
Зобов`язати Кабінет Міністрів України привести підпункт 2 пункту 61 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №322, у відповідність до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 22 вересня 2011 року №3773-VI зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визнання особою без громадянства» від 16 червня 2020 року №693-IX, передбачивши виключення у застосуванні підпункту 2 пункту 61 цього Порядку для визнаних відповідно до статті 6-1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» осіб без громадянства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач судді А.Г. Загороднюк Л.О. Єресько В.М. Соколов