ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 640/17010/19
адміністративне провадження № К/9901/47211/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді: Коваленко Н.В., Кравчук В.М.
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Партнер ТВ" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.07.2021 (суддя - Шевченко Н.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021 (судді - Сорочко Є.О., Федотова І.В., Чаку Є.В.)
у справі №640/17010/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Партнер ТВ" до Членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи: Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Верховна Рада України, про визнання протиправними дій.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ТОВ "Партнер ТВ" звернулось до суду з адміністративним позовом, в якому просило:
- визнати протиправними дії члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення ОСОБА_3 із участі 01.08.2019 у засіданні Національної ради України з питань радіомовлення в якості члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення та голосування на вказаному засіданні за рішення з питань порядку денного;
- встановити відсутність у ОСОБА_3 визначених Законом України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" повноважень члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення з 04.07.2019;
- визнати протиправними дії члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення ОСОБА_2 із участі 01.08.2019 у засіданні Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення в якості члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення та голосування на вказаному засіданні за рішення з питань порядку денного;
- встановити відсутність у ОСОБА_2 визначених Законом України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" повноважень члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення з 04.07.2019;
- визнати протиправними дії члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення ОСОБА_1 із участі 01.08.2019 у засіданні Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення в якості члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення та голосування на вказаному засіданні за рішення з питань порядку денного;
- встановити відсутність у ОСОБА_1 визначених Законом України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" повноважень члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення з 04.07.2019.
В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що Закон України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» не містить винятків, коли повноваження члена Національної ради тривають понад п`ять років.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач є юридичною особою, яка здійснює діяльність у сфері телевізійного мовлення на підставі ліцензії HP № 00171-м, виданої Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада) 19.09.2011, на вид мовлення: багатоканальне (телебачення).
ОСОБА_3 призначена на посаду члена Національної ради постановою Верховної Ради України № 1584-VII від 04.07.2014., ОСОБА_2 призначений на посаду члена Національної ради постановою Верховної Ради України №1583-VII від 04.07.2014., ОСОБА_1 призначений на посаду члена Національної ради постановою Верховної Ради України №1585-VII від 04.07.2014.
Відповідно до витягу з протоколу засідання Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 01.08.2019 №19 у складі членів Національної ради ОСОБА_3 (головуюча), ОСОБА_4 , ОСОБА_2 , ОСОБА_7., ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_8., ОСОБА_1 на засіданні прийнято, зокрема, рішення про призначення позапланової виїзної перевірки ТОВ «Партнер ТВ».
Позивач, вважаючи, що три члени Національної ради, а саме ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , всупереч приписам частини третьої статті 4 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» виконували повноваження члена Національної ради після спливу передбаченого законом п`ятирічного строку їх повноважень, звернувся до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.07.2021 в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки Верховна Рада України не приймала постанову (постанов) про припинення повноважень відповідачів, а комітет Верховної Ради України, до компетенції якого віднесені питання телерадіомовлення (Комітет Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики), не оприлюднював оголошення про відбір кандидатур на посаду члена (членів) Національної ради, а отже відповідачі на той момент були діючими та повноважними членами Національної ради.
Суд дійшов висновку, що підстав для прийняття Національною радою наказів про звільнення відповідачів не було, а отже останні перебували на посаді та виконували свої службові обов`язки відповідно до закону.
Також суд першої інстанції врахував те, що 31.10.2019 Верховною Радою України прийнято постанову "Про звільнення з посад членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення" (постанова набирає чинності з моменту прийняття, проект постанови зареєстровано за №2344), відповідно до якої Верховна Рада звільнила з посад членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , ОСОБА_1 у зв`язку із закінченням п`ятирічного строку повноважень.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021 рішення суду першої інстанції змінено в мотивувальній частині.
В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що сам лише факт участі відповідачів у засіданні Національної комісії, їх голосування за прийняття тих чи інших рішень, жодним чином не порушує будь-яких прав позивача, не зачіпає його свобод та інтересів. Самі лише такі дії відповідачів не є перешкодою у здійсненні позивачем будь-якої діяльності, у тому числі і пов`язаної із реалізацією ліцензії на мовлення.
Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що межі предмету спору у даній справі не вирішують будь-яких публічно-правових спорів за участі позивача, а фактично є виключно намаганням покласти на суд контрольні (наглядові) функції стосовно належного виконання посадовими особами суб`єкта владних повноважень окремих норм закону. Спір у даній справі не призведе до відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, позаяк такі у даному спорі не зачіпаються.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що протиправність дій щодо участі певних осіб у засіданні Національної комісії, відсутність у них повноважень, можуть бути покладені в основу підстав позову про визнання протиправним та скасування владного, управлінського рішення, яке було прийняте Національною комісією та безпосередньо стосується позивача й впливає на його права та інтереси (зокрема рішення про призначення позапланової перевірки).
Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що дії відповідачів а також питання наявності/відсутності у них повноважень, що є предметом розгляду вказаного провадження, не мають та не можуть мати негативного впливу на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку у заявлений ним спосіб, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
З рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій не погодився позивач, подав касаційну скаргу.
В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, порушення норм процесуального права та неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на те, що три члени Національної ради, всупереч приписам ч. З ст. 4 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», продовжували виконувати повноваження члена Національної ради після спливу передбаченого законом п`ятирічного строку їх повноважень.
Також покликається на те, що незаконне продовження виконання членами Національної ради ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , ОСОБА_1 повноважень членів колегіального органу дозволило Національній раді, як суб`єкту владних повноважень, прийняти рішення неправомочним складом, тобто з порушенням принципу законності.
Як на підставу касаційного оскарження покликається на відсутність висновків Верховного Суду, які б надали оцінку строку дії повноважень членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, передбачених ч. З ст. 4 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» (в редакції від 01.01.2019у, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) та чи можуть члени Національної ради здійснювати свої повноваження після спливу строку передбаченого ч. З ст.4 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення»
Просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та постановити рішення про задоволення позовних вимог.
У візивах на касаційну скаргу відповідачі просять відмовити у її задоволенні, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
У візиві на касаційну скаргу третя особа Національна рада просить відмовити у її задоволенні, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Правові засади діяльності Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада) як конституційного, постійно діючого, колегіального, наглядового та регулюючого державного органу в галузі телерадіомовлення визначено Законом України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» (Закон №538/97-ВР).
Відповідно до статті першої Закону №538/97-ВР, в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону №538/97-ВР Національна рада складається з восьми осіб. З них чотири члени Національної ради призначаються Верховною Радою України і чотири члени Національної ради призначаються Президентом України.
Повноваження Національної ради передбачено Розділом ІІІ Закону №538/97-ВР, до яких, серед іншого належать і наглядові повноваження (стаття 13 Закону).
Зокрема, статтею 13 Закону №538/97-ВР передбачено, що Національна рада здійснює нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами вимог законодавства України щодо реклами та спонсорства у сфері телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензій.
Відповідно до частини першої статті 17 Закону № 538/97-ВР Національна рада в межах своїх повноважень приймає регуляторні акти, у тому числі нормативно-правові, а також інші акти індивідуальної дії.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Так, за правилами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Верховний Суд в складі Великої Палати у постанові від 23.05.2018 у справі №914/2006/17 зробив висновок, що до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
Предметом оскарження, у справі яка розглядається, є відсутність повноважень та протиправні, на думку позивача, дії трьох членів Національної ради щодо їх участі та голосуванні на засіданні Національної ради.
Водночас, Закон №538/97-ВР не наділяє членів Національної ради самостійними повноваженнями, в т.ч. наглядовими, і не визначає їх як суб?єктів правовідносин в галузі телерадіомовлення. Не є такі члени також і посадовими особами Національної ради.
Таким чином, члени Національної ради у спірних правовідносинах не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, відтак не відповідають визначеному Кодексом адміністративного судочинства України поняттю суб?єкта владних повноважень.
Крім того, участь членів Національної ради в її засіданнях та голосування за ті чи інші рішення ради не створює правових наслідків, не зумовлює виникнення або припинення відносин, в т.ч. публічно-правових, не справляє вплив на права та інтереси позивача, відтак, такі дії не відповідають ознакам тих рішень, дій чи бездіяльності, оскарження яких відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України здійснюється за правилами адміністративного судочинства.
Не відповідає така справа і ознакам компетенційного спору, оскільки за приписами пункту 3 частини першої статті 19 КАС України сторонами такого спору можуть виступати лише суб?єкти владних повноважень.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд в складі Великої Палати у постанові від 13.03.2019 у справі № 820/3713/17.
Інших позовних вимог, які б могли бути розглянуті за правилами адміністративного судочинства, в межах цієї справи не заявлено.
Натомість, запроваджене Законом №538/97-ВР правовове регулювання вказує на те, що саме Національна рада є тим суб?єктом владних повноважень, який у галузі телерадіомовлення здійснює публічно-владні управлінські функції, в т.ч. у сфері нагляду.
Відтак, якщо позивач вважає порушеними свої права у цій сфері, належним способом захисту буде оскарження рішень, дій чи бездіяльності Національної ради, а відсутність повноважень у членів, які брали участь у його прийнятті, буде слугувати підставою відповідного позову.
Відповідно до пункту 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
При цьому, поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства", в даному випадку слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанції слід скасувати, а провадження у справі - закрити.
Керуючись статтями 341 345 349 354 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
постановив:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Партнер ТВ" задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021 скасувати.
Провадження у справі №640/17010/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Партнер ТВ" до Членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи: Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Верховна Рада України, про визнання протиправними дій, - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді
О.П. Стародуб
Н.В. Коваленко
В.М. Кравчук