ПОСТАНОВА
Іменем України
27 лютого 2020 року
м. Київ
справа №640/18401/18
адміністративне провадження №К/9901/15589/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Стародуба О. П., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва (суддя Келеберда В. І.) від 14 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Лічевецький І. О., судді: Ісаєнко Ю. А., Мельничук В. П.) від 16 травня 2019 року у справі за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Екологічний центр поводження з небезпечними відходами», про визнання протиправним та скасування розпорядження від 14 вересня 2018 року № 93,
УСТАНОВИВ:
У листопаді 2018 року Міністерство екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної регуляторної служби України (далі - ДРС України), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Екологічний центр поводження з небезпечними відходами» (далі - ТОВ «Екологічний центр поводження з небезпечними відходами»), про визнання протиправним та скасування розпорядження ДРС України від 14 вересня 2018 року № 93 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування».
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 березня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2019 року, провадження у цій справі закрито на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Мінприроди подало до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просило скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2019 року і направити справу до суду першої інстанції для подальшого розгляду.
11 липня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 26 лютого 2020 року призначив її до розгляду.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
Як убачається з матеріалів справи, ТОВ «Екологічний центр поводження з небезпечними відходами та промислової технології» звернулося до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС України з апеляційною скаргою від 15 серпня 2018 року № 45 щодо прийняття Мінприроди наказу від 10 серпня 2018 року № 299 про анулювання йому ліцензії.
Рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС України від 13 вересня 2018 року № 4.1 (протокол № 12-18) вказану скаргу розглянуто та прийнято розпорядження від 14 вересня 2018 року № 93, яким зобов`язано Мінприроди усунути порушення вимог Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» шляхом скасування наказу від 10 серпня 2018 року № 299 в частині анулювання ліцензії ТОВ «Екологічний центр поводження з небезпечними відходами та промислової технології».
Вважаючи згадане розпорядження відповідача протиправним, позивач звернувся до суду за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Закриваючи провадження у цій справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що ані Законом України від 02 березня 2015 року № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII), ані будь-яким іншим нормативно-правовим актом не передбачено право Мінприроди на оскарження обов`язкових до виконання розпоряджень спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування. В цьому випадку орган ліцензування повинен діяти виключно на виконання повноважень, передбачених Законом. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що позивачем не доведено факту порушення оскаржуваним розпорядженням ДРС України індивідуально виражених прав чи інтересів Мінприроди.
Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».
За змістом наведених законодавчих норм убачається, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, оскільки це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18 лютого 2020 року в справі № 826/14309/17.
Як свідчать матеріали справи та встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, спірні правовідносини у цій справі виникли у зв`язку з прийняттям ДРС України розпорядження № 93 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування» в частині зобов`язання скасування наказу Мінприроди від 10 серпня 2018 року № 299 щодо анулювання ліцензії ТОВ «Екологічний центр поводження з небезпечними відходами» від 08 січня 2014 року на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (далі - Положення № 32), Мінприроди є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ).
Постановою КМУ від 05 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Мінприроди є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається КМУ, поводження з небезпечними відходами.
Так, одним із повноважень Мінприпроди, визначених підп. 7 п. 4 Положення № 32, є проведення ліцензування на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається КМУ, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов.
При цьому, п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою КМУ від 24 грудня 2014 року № 724 встановлено, що ДРС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується КМУ і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. ДРС України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на ДРС України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.
Відповідно до ст. 91 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому КМУ порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Статтею 21 Закону № 877-V установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.
Частинами 1, 2 ст. 4 Закону № 222-VIII визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.
Згідно з ч. 1 ст. 19 Закону № 222-VIII державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому КМУ за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що ДРС України та Мінприроди є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності.
При цьому, позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Мінприроди, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.
Верховний Суд вважає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір щодо розмежування компетенції між Мінприроди та ДРС України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону № 222-VIII він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача, як підконтрольного органу.
Як свідчать матеріали справи, Мінприроди обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.
З цього приводу, колегія суддів зазначає таке.
Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Водночас згідно ст. 21 Закону № 877-V право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.
Зважаючи на те, що право Мінприроди на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження ДРС України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивач у цій справі не має права на звернення до суду.
Такий висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постановах від 13 листопада 2019 року в справі № 826/3115/17 та від 04 грудня 2019 року в справі № 826/6233/17.
Ураховуючи зазначене, колегія суддів вважає вірними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про закриття провадження у цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Водночас, колегія суддів вважає за необхідне також зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суди першої та апеляційної інстанцій правомірно не роз`яснили позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Такий висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постановах від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18 та від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18.
З огляду на викладене Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що ухвала Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 березня 2019 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2019 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди першої та апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява № 303-A, п. 29).
Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст. 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України залишити без задоволення, ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна
Судді: О. П. Стародуб
С. М. Чиркін