ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 640/19133/19
адміністративне провадження № К/9901/11830/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.01.2020 (головуючий суддя: Шейко Т.І., судді: Пащенко К.С., Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2020 (головуючий суддя: Оксененко О.М., судді: Лічевецький І.О., Мельничук В.П.) у справі № 640/19133/19 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій та визнання протиправною і нечинною постанову,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому просив:
визнати дії Кабінету Міністрів України при прийнятті постанови Кабінету Міністрів України від 14 серпня 2019 року № 804 «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян» неправомірними;
визнати постанову Кабінету Міністрів України № 804 від 14 серпня 2019 року «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян» протиправною та нечинною повністю.
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 23.01.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2020, позов задовольнив:
визнав дії Кабінету Міністрів України при прийнятті постанови Кабінету Міністрів України від 14 серпня 2019 року № 804 «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян» неправомірними;
визнав постанову Кабінету Міністрів України від 14 серпня 2019 року «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян» протиправною та нечинною повністю.
зобов`язав Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 06.02.2024 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позов обґрунтовано тим, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України не відповідає акту вищої юридичної сили - Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», оскільки нею не враховано усіх складових грошового забезпечення, передбачених частиною третьою статті 43 Закону, зменшено та розстрочено термін виплати сум підвищення перерахованої пенсії.
Також, незважаючи на визнання протиправними та нечинними пунктів 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 103 в судовому порядку (справа № 826/3858/18), оскаржуваною постановою Урядом знову встановлено перерахунок пенсій, виходячи лише з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби, та обмежено виплату перерахованих у 2019 році пенсій у розмірі лише 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеної станом на 1 березня 2018 року.
Відповідач позов не визнав. Наполягає, що оскаржуваний нормативний акт виданий у межах компетенції та у відповідності до Конституції та законів України. Своєю чергою, прийняття правових актів Кабінету Міністрів України, що приймаються на основі та на виконання Конституції та законів України, є реалізацією дискреційних повноважень Уряду, тобто наданих державному органу повноважень діяти на власний розсуд в межах закону.
Також відповідач зазначив, що встановлення законодавчих обмежень щодо соціальних виплат узгоджується із практикою ЄСПЛ (справи «Валентина Ніканорівна Великода проти України», «Ейрі проти Ірландії», Кйартан Асмундсон проти Ісландії»).
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач у січні 2005 року звільнений з військової служби у запас та отримує пенсію відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
Позивач стверджує, що до 01 січня 2018 року пенсія йому виплачувалась у відповідності до вимог пункту 5 постанови Кабінету Міністрів України № 45 від 13 лютого 2008 року, яка обчислювалася виходячи з: посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням та відсоткової надбавки за вислугу років; надбавки за знання та використання в роботі іноземної мови, почесне звання «заслужений» чи «народний», службу в умовах режимних обмежень, спортивні звання, доплати за науковий ступінь кандидата або доктора наук та вчене звання; щомісячні надбавки, доплати та підвищення; інші щомісячні надбавки, доплати.
Водночас, 21 лютого 2018 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» (далі - Постанова № 103), текст якої офіційно оприлюднений 23.02.2018 на Урядовому порталі.
Пунктом 1 Постанови КМ України № 103 постановлено перерахувати пенсії, призначені згідно із Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон) до 1 березня 2018 р. (крім пенсій, призначених згідно із Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, вищі навчальні заклади), що визначені станом на 1 березня 2018 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 р. № 704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» (далі - Постанова № 7 04).
Пунктом 2 Постанови № 103 постановлено виплату перерахованих відповідно до пункту 1 цієї постанови підвищених пенсій (з урахуванням доплат до попереднього розміру пенсій, підвищень, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством (крім підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, що визначені законом) проводити з 01.01.2018 у таких розмірах: з 1 січня 2018 р. - 50 відсотків; з 01.01.2019 р. по 31.12.2019 р. - 75 відсотків; з 01.01.2020р. - 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01.03.2018.
Також, Постановою Кабінету Міністрів України № 103 внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 № 45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Постанова КМ України № 45), а саме, у Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», затвердженому Постановою КМУ № 45,
- пункт 5 викладено в наступній редакції: «Під час перерахунку пенсій використовуються такі види грошового забезпечення, як посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною або аналогічною посадою та військовим (спеціальним) званням».
- додаток 2 до Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» викладено в новій редакції, в якій довідка про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій, не містить такі складові грошового забезпечення, як щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії.
Суди констатували, що внесені Постановою КМУ № 103 зміни не враховували усіх складових грошового забезпечення та встановлювали поетапність виплати підвищення до пенсії.
Згідно із інформацією наявною в листах ГУПФУ у Хмельницькій області, останнє виплачує позивачу пенсію, починаючи з 01 січня 2018 року в розмірах, визначених Постановою № 103.
Проте, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва у справі №826/3858/18 від 12 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, за позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» та зміни до пункту 5 і додатку 2 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року № 45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
Постановою Верховного Суду від 12 листопада 2019 року у справі № 826/3858/18 рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року залишено без змін.
У подальшому, 14 серпня 2019 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №804 «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян» (далі - Постанова № 804), якою установив, що «Виплата пенсій, призначених згідно із Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» до 1 березня 2018 р. (крім пенсій, призначених згідно із зазначеним Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським) та перерахованих з 1 січня 2018 р. з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, заклади вищої освіти), що визначені станом на 1 березня 2018 р. відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 р. №704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб», здійснюється у 2019 році в розмірі 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеної станом на 1 березня 2018 року».
За твердженнями позивача, вказаною постановою Кабінету Міністрів України №804 скасовано надбавки, доплати, підвищення, премії.
За таких обставин, позивач вважає, що встановлення Постановою № 804 здійснення у 2019 році перерахунку в розмірі 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеної станом на 1 березня 2018 року, фактично зменшує та розстрочує виплату всієї суми підвищення перерахованої пенсії.
Не погоджуючись із вказаною постановою, позивач звернувся з позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що судовим рішенням у справі № 826/3858/18, яке набрало законної сили, визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 Постанови Уряду №103.
У цих рішеннях суди зазначили, що Уряд (відповідач), визначаючи новий порядок перерахунку раніше призначених пенсій, з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною посадою, не враховував всі види грошового забезпечення військовослужбовців, вичерпний перелік яких встановлений Законом України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», і які відображають умови, особливості військової служби кожної особи, яка має право на пенсію за Законом № 2262-XII.
Відтак, оскаржувані пункти Постанови № 103, всупереч вимогам статей 13, 43, частини четвертої статті 63 та частини третьої статті 11 Закону № 2262-XII, змінюють умови і норми пенсійного забезпечення військовослужбовців, зокрема позивача.
Своєю чергою частина третя статті 11 Закону № 2262-XII визначає, що зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».
Також, до повноважень Кабінету Міністрів України не входить зміна структури грошового забезпечення, а приводом для перерахунку пенсій є підвищення грошового забезпечення відповідних категорій, саме розмір якого, а не складові, можуть змінюватись Кабінетом Міністрів України.
Отже, суди у справі № 826/3858/18 дійшли висновку, що зміна умов чи норм пенсійного забезпечення (зокрема, визначення видів грошового забезпечення для перерахунку пенсій) підзаконними нормативно-правовими актами є порушенням закону
Суди у справі № 826/3858/18 також констатували відсутність у Кабінету Міністрів України права здійснювати розстрочку виплати перерахованої пенсії.
Водночас у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що приймаючи 14 серпня 2019 року оскаржувану постанову Кабінет Міністрів України знову ж таки не врахував всіх складових грошового забезпечення для перерахунку пенсій, зокрема, надбавок, доплат, підвищень і премій, які отримував військовий пенсіонер під час служби, та які враховувались при попередніх перерахунках пенсій, здійснивши вказівку лише на розмір окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, заклади вищої освіти), а також обмежив виплату перерахованих сум пенсій, чим фактично звузив зміст та обсяг існуючих прав і свобод, у тому числі, і позивача.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга Кабінету Міністрів України обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень неправильно застосовані норми Закону № 2011-ХІІ та Закону № 2262-ХІІ, а також положення Бюджетного кодексу України.
Зазначає, що нормативний підхід до розуміння норм права, що регулюють відносини перерахунку і виплати пенсій на умовах норм Закону № 2262-XII, дає можливість зробити висновок, що зі зміною правового регулювання підстав проведення перерахунку пенсії Кабінету Міністрів України делеговано право встановлювати умови, порядок та розміри пенсійних виплат при перерахунку пенсії військовослужбовців, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, що узгоджується із функціями Уряду України, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України.
Своєю чергою, основною метою прийняття постанови № 804 є врегулювання питання здійснення виплат у 2019 році особам, пенсії яких з 01 січня 2018 року були перераховані відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України №103 та виплачувалися у 2019 році у порядку, встановленому пунктом 2 постанови №103.
Крім того, за позицією скаржника, встановлення законодавчих обмежень щодо соціальних виплат узгоджується із практикою ЄСПЛ (справи «Валентина Ніканорівна Великода проти України», «Ейрі проти Ірландії», «Кйартан Асмундсон проти Ісландії»).
За таких обставин скаржник вважає, що оскаржуваний нормативний акт виданий у межах компетенції та у відповідності до Конституції та законів України
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить Верховний Суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
Стверджує, що судами попередніх інстанцій правильно застосовані норми матеріального права, а також обґрунтовано взяті до уваги висновки судів у справі № 826/3858/18 про визнання протиправними та нечинними пунктів 1,2 постанови Уряду № 103.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та ограни місцевого самоврядування, їх посадові особи, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, Законом України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних постанов; Закон № 794-VII), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 та іншими нормативно-правовими актами.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до статті 3 Закону № 794 -VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
Згідно із положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Кабінет Міністрів України відповідно до статті 116 Конституції України є органом, який забезпечує проведення державної політики у соціальній сфері.
Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Так, 14 серпня 2019 року Кабінет Міністрів України прийняв оскаржувану постанову, якою установив, що виплата пенсій, призначених згідно із Законом №2262-ХІІ до 1 березня 2018 року (крім пенсій, призначених згідно із зазначеним Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським) та перерахованих з 1 січня 2018 р. з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, заклади вищої освіти), що визначені станом на 1 березня 2018 р. відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб», здійснюється у 2019 році в розмірі 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеної станом на 1 березня 2018 року.
Із пояснювальної записки до проекту вказаної постанови слідує, що метою її прийняття є врегулювання питання здійснення виплат в 2019 році особам, пенсії яких з 01 січня 2018 року були перераховані відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 103 та виплачувалися у 2019 році у порядку, встановленому пунктом 2 Постанови №103.
В обґрунтування необхідності прийняття акта в пояснювальній записці також зазначено, що відповідно до статті 8 Закону № 2262-ХІІ виплата пенсій, доплат, надбавок та підвищень до них звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, забезпечується за рахунок коштів Державного бюджету України. Порядок здійснення видатків за рахунок коштів Державного бюджету України регулюється Бюджетним кодексом України, відповідно до пунктів 20 та 29 частини першої статті 116 якого взяття зобов`язань без відповідних бюджетних асигнувань та здійснення видатків бюджету з перевищенням бюджетних призначень є порушенням бюджетного законодавства. З метою визначення порядку використання бюджетних коштів, призначених для пенсійних виплат згідно із Законом №2262, відповідно до статті 4 Бюджетного кодексу України та у зв`язку з набранням законної сили рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року по справі №826/3858/18, яким було визнано протиправними та нечинними, зокрема, пункти 1, 2 Постанови № 103, виникла потреба у врегулюванні питання здійснення пенсійних виплат особам, пенсії яких з 01 січня 2018 року були перераховані відповідно до пункту 1 Постанови № 103 та виплачувалися у 2019 році у порядку, встановленому пунктом 2 Постанови № 103.
Таким чином, Уряд у проекті запропонував, що виплата пенсій, призначених згідно із Законом № 2262-ХІІ до 01 березня 2018 року (крім пенсій, призначених згідно із Законом № 2262-ХІІ особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), та перерахованих з 01 січня 2018 року з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, заклади вищої освіти), що визначені станом на 1 березня 2018 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 704, здійснюється у 2019 році в розмірі 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеної станом на 1 березня 2018 року.
Згідно із положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди мали перевірити, чи прийнято оскаржувану Постанову № 804 на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, добросовісно, пропорційно.
Так, статтею 43 Закону № 2262-ХІІ передбачено, що пенсії особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей обчислюються з розміру грошового забезпечення, враховуючи відповідні оклади за посадою, військовим (спеціальним) званням, процентну надбавку за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, установлених законодавством, з якого було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Тобто, вказана норма безпосередньо визначає складові грошового забезпечення для обчислення пенсій.
Своєю чергою, порядок перерахунку пенсій врегульований розділом VIII «Порядок перерахунку пенсій» Закону № 2262-XII.
Частиною четвертою статті 63 № 2262-XII закріплено, що усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі, якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.
Отже, зі змісту процитованих вище норм права вбачається, що перерахунок раніше призначених пенсій визначений статтею 63 Закону № 2262-XII. Своєю чергою, Кабінету Міністрів України лише надано право на встановлення умов, порядку та розміру для перерахунку пенсій, передбачених вказаною статтею.
У той же час, обчислення пенсії встановлюється статтею 43 Закону, яка має загальний характер та визначає вихідні дані відносно визначення грошового забезпечення для встановлення розміру як призначуваних пенсії, так і для перерахунку останніх, що є однорідними правовідносинами, виходячи зі змісту процитованого Закону.
Законодавець делегував Уряду повноваження на встановлення умов, порядку та розміру перерахунку пенсій особам, звільненим з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб.
Так, під «умовами» слід розуміти встановлення Кабінетом Міністрів України необхідних обставин, які роблять можливим здійснення перерахунку пенсії.
Під «порядком» розуміється, що Кабінет Міністрів України має право на встановлення певної послідовності, черговості, способу виконання, методу здійснення перерахунку пенсій у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців.
Величина грошового забезпечення, як виплати, що є визначальною при перерахунку пенсії, встановлюється Кабінетом Міністрів України в межах повноважень щодо визначення «розміру» перерахунку пенсій.
Натомість орган виконавчої влади не уповноважений та не вправі змінювати визначений Законом перелік складових грошового забезпечення, які встановлені статтею 43 Закону № 2262-XII.
Водночас, до повноважень Кабінету Міністрів України не входить зміна структури грошового забезпечення, а приводом для перерахунку пенсій є підвищення грошового забезпечення відповідних категорій, саме розмір якого, а не складові, можуть змінюватись Кабінетом Міністрів України.
Частина 6 статті 92 Конституції України встановлює, що виключно законами України визначаються, зокрема, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення.
Абзац 3 статті 1-1 Закону України № 2262-XII містить безумовне застереження, що зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».
Конституційний Суд України у рішенні від 13.05.2015 за № 4-рп/2015 у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_3 щодо офіційного тлумачення положень частини третьої статті 63 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» наголосив на тому, що виключно Верховна Рада України шляхом прийняття законів визначає види грошового забезпечення для обчислення та перерахунку пенсій військовослужбовців та осіб, які мають право на пенсію за Законом, а Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо забезпечення права осіб на пенсійне забезпечення, керуючись Конституцією та законами України.
За такого нормативного регулювання, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що зміна умов чи норм пенсійного забезпечення (зокрема, визначення видів грошового забезпечення для перерахунку пенсій) підзаконними нормативно-правовими актами є порушенням закону.
Також, цією постановою Уряд запровадив обмеження виплати перерахованих сум підвищених пенсій у 2019 році в розмірі 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеної станом на 1 березня 2018 року.
Строки перерахунку призначених пенсій визначаються статтею 51 Закону №2262-ХІІ.
Згідно із частиною третьою статті 52 Закону № 2262-ХІІ виплата пенсій провадиться за поточний місяць загальною сумою у встановлений строк, але не пізніше останнього числа місяця, за який виплачується пенсія.
За приписами частини другої статті 55 Закону № 2262-ХІІ нараховані суми пенсії, не отримані пенсіонером з вини органу Пенсійного фонду України, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.
Саме у такий спосіб законодавець розмежував наступні поняття «строки перерахунку пенсії», «строки виплати пенсії» та «порядок перерахунку пенсії».
Така правова конструкція статей 51, 52, 55, 63 Закону № 2262-ХІІ свідчить, що наявність у Кабінету Міністрів України права встановлювати порядок перерахунку пенсії не є тотожним та не визначає право встановлювати відстрочку або розстрочку виплати пенсії, тобто змінювати часові межі виплати.
В цьому контексті в статті 1 Першого протоколу до Конвенції: кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
За сталою судовою практикою, право на пенсію підпадає під сферу дії статті 1 Протоколу першого Конвенції, якщо за національним законодавством особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках національної системи соціального забезпечення та якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити у таких виплатах доти, доки виплати передбачено законодавством.
Відтак, обмеження виплати пенсії, нарахованої особі в порядку, передбаченому Законом, не може бути встановлено постановою Кабінету Міністрів України.
У контексті обставин цієї справи, суди попередніх інстанцій цілком слушно зазначили, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 у справі № 826/3858/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019, визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» та зміни до пункту 5 і додатку 2 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року №45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
Судові рішення судів попередніх інстанцій у справі № 826/3858/18 залишені без змін постановою Верховного Суду від 12.11.2019.
Приймаючи вказану постанову, Верховний Суд виходив з того, що зміна умов чи норм пенсійного забезпечення (зокрема, визначення видів грошового забезпечення для перерахунку пенсій) підзаконними нормативно-правовими актами є порушенням закону, тому пункт 1 Постанови № 103 підлягає скасуванню.
Обмеження виплати перерахованих сум підвищених пенсій у період з 01 січня 2018 року по 01 січня 2020 року, встановлені пунктом 2 Постанови №103, щодо поетапності виплати суми підвищення пенсії, є також неправомірними.
Водночас у справі, що розглядається, суди констатували, що незважаючи на скасування в судовому порядку Постанови № 103 в частині, Урядом, оскаржуваною постановою № 804, знову встановлено перерахунок пенсій, виходячи лише з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби, та обмежено виплату перерахованих у 2019 році пенсій у розмірі лише 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеної станом на 1 березня 2018 року.
За наведеного правового регулювання та фактичних обставин у справі, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України № 804 всупереч вимогам частини третьої статті 1-1, статті 43, частини четвертої статті 63 та Закону № 2262-ХІІ, змінює умови і норми пенсійного забезпечення військовослужбовців, зокрема позивача.
Відповідно, з огляду на наведене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованих висновків, що Постанова № 804 є протиправною та такою, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили.
Колегія суддів відхиляє твердження скаржника про те, що метою оскаржуваної Постанови є лише врегулювання питання здійснення виплат у 2019 році особам, пенсії яких з 01 січня 2018 року були перераховані відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 103, і така не встановлює порядок перерахунку пенсій, оскільки, як вже було зазначено вище, оскаржуваний нормативний документ звужує складові грошового забезпечення, які підлягають врахуванню при обрахунку пенсії вказаним особам (зокрема позивачу) та встановлює відсоткове обмеження виплати перерахованих сум підвищених пенсій у 2019 році.
Також колегія суддів відхиляє посилання скаржника на рішення ЄСПЛ, позаяк спірним у цій справі є не можливість встановлення законодавчих обмежень щодо соціальних виплат виходячи з фінансових ресурсів держави, а наявність у Кабінету Міністрів повноважень на зміну умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за Законом № 2262-ХІІ.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.01.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2020 у справі №640/19133/19.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
Я. О. Берназюк
В. М. Кравчук