ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 липня 2025 року
м. Київ
справа № 640/22123/22
адміністративне провадження № К/990/24083/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Єзерова А.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/22123/22
за позовом Громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» (далі - Громадська організація) до Криворізької міської ради Дніпропетровської області, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, Публічного акціонерного товариства «АрселорМіттал Кривий Ріг» (далі - Товариство), Компанії «АрселорМіталл Дуізбург Бетайлігунгегезельшафт мбх» (далі - Компанія), треті особи: Садівниче товариство «КОМЕТА», Державна екологічна інспекція України, Державна екологічна інспекція Придніпровського округу, про визнання бездіяльності протиправною, припинення діяльності юридичної особи, зобов`язання відшкодувати шкоду, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Громадської організації
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23.02.2023, постановлену суддею Лисенко В.І.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2024, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Парінова А.Б., суддів Беспалова О.О., Грибан І.О.,
ВСТАНОВИВ:
РУХ СПРАВИ
1. 14.12.2022 Громадська організація звернулася до суду з позовом, у якому просила:
1) визнати протиправною бездіяльність Криворізької міської ради під час розгляду розміщеного на офіційному вебсайті Товариства повідомлення про те, що 20.12.2021 вночі, о 03:20, з боку східного борту розташованого в Інгулецькому районі міста Кривий Ріг хвостосховища «Центральне» стався витік технічної води об`ємом близько 80 тисяч кубометрів (4% загального об`єму чаші об`єкта) та повідомлення (заяви) Громадської організації від 24.01.2022 № 1-1 про порушення Товариством природоохоронного законодавства і заподіяння шкоди суспільним інтересам територіальної громади міста Кривий Ріг, екологічним правам та інтересам засновників і членів Садівничого товариства «КОМЕТА», передбаченим пунктами «а», «и», «ї» частини першої статті 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» щодо:
- виконання повноважень місцевої ради у галузі охорони навколишнього природного середовища для забезпечення реалізації екологічної політики України, організації роботи по ліквідації екологічних наслідків аварії;
- залучення до цих робіт Товариства та Компанії;
- припинення в порядку, встановленому Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншим законодавством України, діяльності Товариства у сфері поводження з відходами металургійного та гірничодобувного виробництва на належних територіальній громаді міста Кривий Ріг земельних ділянках кадастрові номери 1211000000:05:279:0001, 1211000000:02:500:0001, 1211000000:02:242:0005;
- прийняття участі в обговоренні та внесення пропозицій до проектів нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об`єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь в прийнятті рішень з цих питань;
- прийняття участі в розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального і комплексного використання природних ресурсів;
- забезпечення вільного доступу до інформації про стан навколишнього природного середовища (екологічна інформація) та вільного отримання, використання, поширення та зберігання такої інформації, за винятком обмежень, встановлених законом;
- участі у громадських обговореннях з питань впливу планованої діяльності на довкілля;
2) визнати протиправною бездіяльність Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, яка полягає у невикористанні для розгляду розміщеного на офіційному вебсайті Товариства повідомлення про те, що 20.12.2021 вночі, о 03:20, з боку східного борту розташованого в Інгулецькому районі міста Кривий Ріг хвостосховища «Центральне» стався витік технічної води об`ємом близько 80 тисяч кубометрів (4% загального об`єму чаші об`єкта) та зареєстрованих Урядовим контактним центром скарг Громадської організації від 07.06.2022 №НІ-14113529, від 06.07.2022 № НІ-14248624, заяви Садівничого товариства «КОМЕТА» від 31.05.2022 № 011/02-2022 (вх. Держінспекції від 31.05.2022 № 2033/22) щодо:
- здійснення заходу державного нагляду (контролю) на належній їй земельній ділянці, передбаченого пунктом «а» частини першої статті 20-1 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», розділом VI Основних напрямів державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджених постановою Верховної Ради України від 05.03.1998 № 188/98-ВР, і підпунктами 2, 141, 142, 159 пункту 4 та підпунктами 5, 12, 17, 26 пункту 10 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.06.2020 № 614, компетенцією центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища для: реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів шляхом видачі наказу та доручення про здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням Товариством вимог законодавства, зокрема, щодо охорони земель, екологічної безпеки, охорони атмосферного повітря, поводження з відходами на земельних ділянках кадастрові номери 1211000000:05:279:0001, 1211000000:02:500:0001, 1211000000:02:242:0005, 1211000000:02:241:0010;
- забезпечення виконання законодавства з питань, що належать до компетенції Міндовкілля, зокрема частини одинадцятої статті 11-1 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», якою Міндовкілля уповноважено зупинити (повністю або частково) дію виданого 06.08.2021 Товариству дозволу на викиди №UA12060170010270453-I-003;
- участі у плануванні та здійсненні заходів із запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них шляхом встановлення відповідно до пункту «б» частини першої статті 23-1, пункт «а» частини першої статті 32 Закону України «Про відходи» для Товариства заборони здійснення операцій у сфері поводження з відходами без одержання від місцевих органів виконавчої влади дозволу відповідно до вимог частини другої статті 21 Закону України «Про відходи»;
- передачі відповідно до наказу Офісу Генерального прокурора, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, Міністерства аграрної політики та продовольства України від 16.06.2022 №94/363/150/226/356 «Про затвердження порядку взаємодії між органами прокуратури, Національної поліції України, Служби безпеки України, уповноваженими органами державного нагляду (контролю), державними спеціалізованими установами під час виявлення та здійснення досудового розслідування кримінальних правопорушень проти довкілля» правоохоронним органам матеріалів про виявлені правопорушення;
3) припинити відповідно до частини другої статті 10 та частини третьої статті 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» діяльність юридичної особи ЄДРПОУ 24432974 на належних територіальній громаді міста Кривий Ріг земельних ділянках: площею 1758.3877 га кадастровий номер 1211000000:02:500:0001; площею 1095,4141 га кадастровий номер 1211000000:05:279:0001; площею 4,3865 га кадастровий номер 1211000000:02:242:0005 як таку, що перешкоджає здійсненню прав громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їх екологічних прав, завдає шкоду навколишньому природному середовищу;
4) зобов`язати Товариство та Компанію згідно з положеннями частини першої, другої і третьої статті 69 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» відшкодувати заподіяну у період 2018-2022 років внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища шкоду в розмірі, необхідному для впровадження комплексу організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктивності порушених земель Садівничого товариства «КОМЕТА» (земельна ділянка площею 29,01 га кадастровий номер 1211000000:02:242:0001) і земель запасу (земельна ділянка площею 10.3453 га кадастровий номер 1221855500:02:002:0020), в сумі 787837758 грн.
2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 23.02.2023, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2024, повернуто позовну заяву позивачеві на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. 23.06.2024 до Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга Громадської організації, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, позивач просить ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23.02.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2024 у справі №640/22123/22 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для розгляду по суті.
4. Верховний Суд ухвалою від 29.07.2024 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 09.08.2024 Товариство надіслало до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Ухвалюючи судове рішення про повернення позовної заяви, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позовні вимоги Громадської організації до Товариства та Компанії не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а отже позивачем порушено правила об`єднання позовних вимог.
7. Касаційну скаргу Громадська організація обґрунтовує тим, що суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми процесуального права, зокрема, неправильно застосували положення закону, якими встановлено правила об`єднання позовних вимог (стаття 172 КАС України). Також, позивач звертає увагу на те, що суд першої інстанції не скористався процесуальним правом, передбаченим частиною шостою статті 172 КАС України, відповідно до якої суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Справа стосується головним чином застосування судами попередніх інстанцій статті 172 КАС України та повернення без розгляду позовної заяви.
9. Відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
10. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
11. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12. Визначення поняття «адміністративна справа» наведено у пункті 1 частини першої статті 4 КАС України, під якою розуміється переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
13. Пункт другий частини першої статті 4 КАС України містить положення, згідно з якими публічно-правовий спір - це спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
14. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
15. Тобто, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома конкретними суб`єктами суспільства стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а цей суб`єкт відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта.
16. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення (частина перша статті 19 КАС України).
17. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
18. Під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
19. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
20. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
21. Як видно з матеріалів справи, Громадська організація звернувшись до суду з позовом, об`єднала вимоги до чотирьох відповідачів, два з яких є Товариство і Компанія, які не є суб`єктами владних повноважень чи суб`єктами, які виконують делеговані владні управлінські функції, а тому такі вимоги не можуть бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства. При цьому положеннями статті 172 КАС України не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.
22. Виходячи з наведеного, суди першої та апеляційної інстанцій прийшли до висновку, що в одному позові заявлені вимоги, які підлягають розгляду в порядку цивільного і адміністративного судочинства, тому не можуть бути об`єднані в одне провадження та розглянуті в порядку адміністративного судочинства.
23. Колегія суддів Верховного Суду погоджується із зазначеним висновком судів попередніх інстанцій про те, що позовні вимоги заявлені до Товариства та Компанії не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції та не можуть бути об`єднані в одне позовне провадження з вимогами заявленими до інших відповідачів.
24. Пунктами 3, 4, 6 частини першої статті 171 КАС України визначено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема чи:
- відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу;
- належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;
- немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
25. Частиною другою зазначеної статті визначено, що суддя відкриває провадження у адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
26. Відповідно до частини першої статті 172 КАС в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
27. Водночас, згідно з частиною четвертою названої статті КАС України не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.
28. Аналогічне правило викладене в частині шостій статті 21 КАС України, згідно з якою не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.
29. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку щодо неможливості об`єднання в одне провадження позовних вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства.
30. Роз`єднання позовних вимог з їх подальшим розглядом адміністративним судом за таких обставин є неможливим.
31. Пунктом 6 частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо ним порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
32. З огляду на зміст та юридичну природу обставин, описаних у позовній заяві, колегія суддів Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов правильного висновку про те, що КАС України не передбачає можливості розгляду окружним адміністративним судом позовів у яких об`єднано вимоги, що належить розглядати за правилами цивільної та адміністративної юрисдикції.
33. Такий підхід щодо неможливості об`єднання позовних вимоги, які належить розглядати за правилами цивільної та адміністративної юрисдикції, спрямований головним чином на забезпечення дотримання принципу ефективного захисту порушеного права особи судом встановленим законом.
34. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та № 35548/06; пункт 33).
35. Згідно з частинами першою та другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
36. Касаційна скарга не містять належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.
37. При цьому, суд звертає увагу, що повернення позовної заяви не є перешкодою для звернення до суду у разі дотримання імперативних положень процесуального закону щодо об`єднання позовних вимог, встановлених статтею 172 КАС України.
38. Так, відповідно до частини восьмої статті 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
39. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
40. З урахуванням вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанцій прийняли рішення при дотриманні норм процесуального права, а доводи касаційної скарги цього не спростовують, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
41. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23.02.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2024 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді: А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик
А.А .Єзеров