ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/2415/19
адміністративне провадження № К/9901/27476/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2019 (головуючий суддя: Літвінова А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2019 (головуючий суддя: Парінов А.Б., судді: Степанюк А.Г., Лічевецький І.О.) у справі №640/2415/19 за позовом Акціонерного товариства «Укртрансгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними і скасування постанов,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У лютому 2019 року Акціонерне товариство «Укртрансгаз» (далі - АТ «Укртрансгаз» або позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), в якому просило:
визнати протиправною і скасувати постанову НКРЕКП від 18.01.2019 №40 «Про накладення штрафу на АТ «Укртрансгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу»;
визнати протиправною і скасувати постанову НКРЕКП від 18.01.2019 №41 «Про накладення штрафу на АТ «Укртрансгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності зі зберігання (закачування, відбору) природного газу».
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2019, позов задоволено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 22.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 16.11.2022 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що АТ «Укртрансгаз» здійснює господарську діяльність з транспортування магістральними трубопроводами та зберігання (закачування, відбору) природного газу на підставі ліценції Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики №211 від 28.02.2013. Згідно зведеного переліку суб`єктів природних монополій Антимонопольного комітету України, розміщеного на офіційному сайті Антимонопольного комітету України, станом на 31.12.2018 АТ «Укртрансгаз» віднесено до суб`єктів природних монополій з транспортування природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ трубопроводами, а також зі зберігання природного газу, газу (метану) вугільних родовищ.
Згідно із Планом перевірок, на підставі постанови від 18.12.2018 № 1964 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг у І кварталі 2019 року» та посвідчення про проведення планової перевірки від 20.12.2018 № 273, з 10.01.2019 по 23.01.2019 Регулятором було проведено планову виїзну перевірку щодо виконання позивачем Ліцензійних умов з транспортування та зберігання природного газу за період діяльності ліцензіата з 01.01.2017 по 31.12.2018.
Проте АТ «Укртрансгаз» було прийнято рішення про недопуск посадових осіб відповідача до проведення перевірки.
У зв`язку з цим, посадовими особами відповідача 10.01.2019 складено:
акт № 4 щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу, у якому зазначено про порушення позивачем пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, щодо обов`язку здійснення господарської діяльності з транспортування природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газотранспортної системи, Кодексу газосховищ, Кодексу газорозподільних систем, Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме: абзацу другого статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом;
акт № 5 щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності зі зберігання (закачування, відбору) природного газу, у якому зазначено про порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання (закачування, відбору) природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, щодо обов`язку здійснення господарської діяльність із зберігання природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газотранспортної системи», Кодексу газосховищ, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме абзацу другого статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
На підставі висновків зазначених актів, відповідачем 18.01.2019 прийнято постанови:
№40 про накладення штрафу на АТ «Укртрансгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу у розмірі 850 000 грн;
№ 41 про накладення штрафу на АТ «Укртрансгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності зі зберігання (закачування, відбору) природного газу у розмірі 850 000 грн.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що оскаржувані постанови не відповідають вимогам законодавства, позаяк відповідачем було порушено встановлений чинним законодавством строк накладення санкції, а також періодичність проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо ліцензованої діяльності АТ «Укртрансгаз». Стверджує, що норми Закону № 887-V визначають, що планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки. Відтак, на переконання позивача, наведене у статті 5 Закону № 887-V формулювання «не частіше одного разу на два роки» означає, що між проведеними перевірками (з урахуванням вимог пункту 12 Методики №342, згідно з яким обрахунок періодичності проведення наступного планового заходу має обчислюватися від дати закінчення планового періоду, в якому здійснювався попередній захід державного контролю) повинно минути 2 повних календарних роки. Отже, наступна планова виїзна перевірка ліцензійної діяльності з транспортування та зберігання природного газу щодо АТ «Укртрансгаз», з урахуванням попередньо проведеної перевірки 03.07.2017, могла бути проведена не раніше 01.01.2020.
Також з посиланням на принцип пропорційності порушення та покарання позивач зазначив, що суб`єкт владних повноважень при визначенні розміру санкції, повинен обґрунтовувати в своєму рішенні ступень тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність. Проте оскаржувані постанови не містять жодного обґрунтування щодо тяжкості вчиненого позивачем правопорушення та відповідності цього правопорушення розміру накладеного штрафу.
Відповідач проти позову заперечує та наголошує на тому, що ним не порушено строки притягнення до відповідальності та періодичність проведення планового заходу державного нагляду (контролю).
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за приписами частини шостої статті 59 Закону №329-VIII рішення Регулятора про накладення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, може бути прийняте протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором. Вказаний строк є преклюзивним (присічний, присікальний або обмежений). Інших строків для притягнення суб`єкта господарювання до відповідальності законодавцем не визначено. З огляду на те, що акт перевірки складений 10.01.2019, а притягнення позивача до відповідальності на підставі оскаржуваних постанов відбулося 18.01.2019, суди обох інстанцій дійшли висновку про порушення 5-денного строку, визначеного законом. В підтвердження правомірності своєї позиції суди послалися на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 18.07.2018 у справі №826/14481/17.
Проаналізувавши положення статті 5 Закону № 887-V суди обох інстанцій дійшли висновку, що періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) визначається залежно від ступеня ризику в діяльності цих суб`єктів, який поділяється на високий, середній та незначний. Суб`єкти господарювання із високим ступенем ризику включаються до плану-графіка не частіше, ніж раз на два календарних роки.
Судами встановлено, що попередню планову перевірку ліцензійної діяльності АТ «Укртрансгаз» з транспортування та зберігання (закачування, відбору) природного газу за період діяльності з 01.01.2016 по 31.12.2016 було проведено відповідачем у період з 13.06.2017 по 03.07.2017 на підставі постанови НКРЕКП від 16.03.2017 №290 та посвідчень про проведення перевірок від 29.05.2017 №120, за результатами якої були складені акти планових виїзних перевірок дотримання ліцензійних умов з транспортування та зберігання природного газу №107 та №108 від 03.07.2017. Відтак, за висновками судів попередніх інстанцій, з урахуванням імперативно визначеної періодичності проведення планових заходів, наступна планова виїзна перевірка АТ «Укртрансгаз» Ліцензійних умов з транспортування та зберігання природного газу магістральними трубопроводами та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання природного газу за період діяльності ліцензіата з 01.01.2017 по 31.12.2018 має бути проведена відповідачем не раніше 01.01.2020.
Таким чином суди дійшли висновку про порушення відповідачем періодичності проведення перевірки АТ «Укртрансгаз».
Окремо апеляційний суд зазначив, що аналогічний висновок щодо тлумачення положень статті 5 Закону № 887-V в частині періодичності проведення планових заходів контролю міститься у висновку науково-правової експертизи від 29.05.2019 № 126/101-е, що наявний у матеріалах справи.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що положеннями статті 59 Закону №329-VIII, якими визначено п`ятиденний строк для прийняття Регулятором рішення про притягнення суб`єкта господарювання до відповідальності, не конкретизовано які саме це дні, календарні чи робочі, а також не враховано, що ліцензіат має право на надання зауважень та пояснень до виявлених порушень ліцензійних умов, які враховуються НКРЕКП як пом`якшуючі обставини при прийнятті рішення про притягнення до відповідальності. Також скаржник стверджує, що нормами Закону про НКРЕКП, який є спеціальним по відношенню до Закону №329-VIII, передбачена інша процедура розгляду питання про притягнення суб`єкта до відповідальності, яка є значно тривалішою за п`ять днів. Крім того, з посиланням на практику касаційного суду у податкових спорах (справи №810/5546/15 і №816/5759/13-а), скаржник констатував, що висновок щодо недотримання строку прийняття податкового рішення не може слугувати самостійною підставою для звільнення платника податку від відповідальності за податкове правопорушення.
Також скаржник не погодився із висновками судів попередніх інстанцій про порушення періодичності проведення планового заходу контролю. Стверджує, що План здійснення заходів державного контролю суб`єкта господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік розроблений у відповідності до вимог статті 5 Закону № 887-V. З урахуванням роз`яснень, наданих ДРС України у листі від 16.01.2019 №266/0/20-19, скаржник стверджує, що для суб`єкта господарювання, якого віднесено до високого ступеня ризику, і останній плановий захід державного нагляду (контролю), якого проводився за діяльність 2016 року у 2017 році, дворічний період у такому випадку складається із 2017 і 2018 років. Відповідно наступний плановий захід державного нагляду (контролю) такого суб`єкта повинен бути проведений у 2019 році, який у цьому випадку є новим плановим роком (обчислюється з 01 січня по 31 грудня) і є початковим відліку для наступного дворічного періоду.
Відповідно до позиції ДРС України, викладеної у листі від 16.01.2019 №266/0/20-19, дата проведення планових перевірок АТ «Укртрансгаз» з 10.01.2019, визначена Планом здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2019 рік, затвердженого наказом ДРС України від 15.11.2018 №152, та Планом здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2019 рік, не є порушенням вимог Закону №887-V у частині періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Окрім вищенаведеного, скаржник також зазначив, що позивач в порядку статті 5 Закону №887-V мав право письмово відмовитися від проведення комплексного планового заходу державного контролю на 2019 рік, проте таких правом не скористався.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить касаційний суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає таке.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом України від 22.09.2016 №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон №1540-VIII).
Відповідно до частини першої - третьої статті 1 Закону №1540-VIII Нацкомісія є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (Нацкомісія) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
Згідно зі статтею 3 Закону № 1540-VIII Нацкомісія здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
Відповідно до статті 19 Закону №1540-VIII Регулятор (Нацкомісія) здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Статтею 22 цього Закону передбачено, що суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».
Постановою від 14.06.2018 № 428 Нацкомісія затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема, організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
Зміст наведених норм права дає підстави дійти висновку, що метою здійснення діяльності НКРЕКП є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. В свою чергу, державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок за результатом яких складаються акти.
Закон України від 09.04.2015 № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII) визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.
Згідно із пунктом 32 частини першої статті Закону № 329-VIII Регулятор - національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами проведених планових заходів державного нагляду (контролю), Регулятором складено акти від 10.01.2019 №4 та №5.
Згідно із постановою НКРЕКП від 18.01.2019 №40 «Про накладення штрафу на АТ «Укртрансгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу» позивача за порушення пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, щодо обов`язку здійснення господарської діяльності з транспортування природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газотранспортної системи, Кодексу газосховищ, Кодексу газорозподільних систем, Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме: абзацу другого статті 11 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, притягнуто до відповідальності у вигляді накладення штрафу у розмірі 850 000 грн.
Згідно із постановою НКРЕКП від 18.01.2019 №41 «Про накладення штрафу на АТ «Укртрансгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання (закачування, відбору) природного газу» позивача за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання (закачування, відбору) природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, щодо обов`язку здійснення господарської діяльність із зберігання природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу» чинних Кодексу газотранспортної системи», Кодексу газосховищ, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме абзацу другого статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, притягнуто до відповідальності у вигляді накладення штрафу у розмірі 850 000 грн.
За приписами частини другої статті 59 Закону №329-VIII правопорушеннями на ринку природного газу у тому числі (…) є порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.
Згідно із частиною третьою статті 59 Закону №329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді:
1) попередження про необхідність усунення порушень;
2) штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
Положеннями частини шостої статті 59 Закону N 329-VIII визначено, що рішення Регулятора про накладення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, може бути прийняте протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.
Колегія суддів зазначає, що вказаний строк є преклюзивним (присічний, присікальний або обмежений) (від лат. praeclusio - закривання або перешкода) і чинним на момент спірних правовідносин законодавством не було передбачено можливості його поновлення.
Слід також зазначити, що встановлення законодавцем обмеженого строку притягнення до відповідальності є однією із умов дисциплінування суб`єкта владних повноважень для належного виконання законодавчо визначених обов`язків.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивача притягнуто до відповідальності 18.01.2019, тоді як акт перевірки складено 10.01.2019, тобто із порушенням 5-денного строку, визначеного законом.
За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про порушення відповідачем строків притягнення позивача до відповідальності.
Про необхідність дотримання п`ятиденного строку для накладення штрафу з моменту закінчення перевірки вказано також в постановах Верховного Суду від 18.07.2018 у справі №826/14481/17, від 06.06.2019 у справі №804/7661/17, від 30.09.2020 у справі №300/775/19 та від 15.02.2022 у справі № 120/1139/19-а.
Щодо періодичності проведення планових заходів нагляду (контролю), колегія суддів зазначає таке.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовано Законом України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
Положеннями статті 2 цього Закону визначено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Закон України від 02.03.2015 №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон №222-VIII) регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.
За приписами частини першої статті 19 Закону №222-VIII державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.
Згідно із пунктом 7 статті 19 Закону №222-VIII контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону №877-V з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Згідно із Законом України №1726-VIII від 03.11.2016, який набрав чинності 01.01.2017, частину першу - третю статті 5 Закону №877-V викладено в новій редакції.
За загальним правилом, визначеним у частині першій статті 5 Закону №877-V, у редакції Закону №1726-VIII, планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок.
Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.
Відповідно до частини другої статті 5 Закону №877-V орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
Орган державного нагляду (контролю) оприлюднює критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті у порядку, визначеному законодавством.
Планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена:
до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки;
до середнього ступеня ризику - не частіше одного разу на три роки;
до незначного ступеня ризику - не частіше одного разу на п`ять років.
У пункті 3.1 Порядку №428 також передбачено, що планові перевірки ліцензіатів, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, проводяться не частіше одного разу на два роки відповідно до річного плану, який затверджується НКРЕКП до першого грудня року, що передує плановому, та оприлюднюється на офіційному веб-сайті не пізніше п`яти днів до початку відповідного планового періоду.
При цьому, абз. 2 пункту 12 Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 (далі - Методика №342), розробленої відповідно до частини другої статті 5 Закону №877-V, визначено, що періодичність проведення наступного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо відповідного суб`єкта господарювання відраховується від дати закінчення планового періоду, в якому здійснювався захід державного нагляду (контролю).
У справі, що розглядається судами встановлено, що відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.11.2018 №1584, позивач належить до високого ступеня ризику, проведення планового заходу державного нагляду (контролю) за період з 01.01.2017 по 31.12.2018 заплановано провести з 10.01.2019 по 23.01.2019.
Водночас, судами попередніх інстанцій встановлено, що попередню планову перевірку ліцензійної діяльності АТ «Укртрансгаз» з транспортування та зберігання (закачування, відбору) природного газу за період діяльності з 01.01.2016 по 31.12.2016 було проведено відповідачем у період з 13.06.2017 по 03.07.2017 на підставі постанови НКРЕКП від 16.03.2017 №290, за результатами яких були складені акти планових виїзних перевірок дотримання ліцензійних умов з транспортування та зберігання природного газу №107 та №108 від 03.07.2017.
Відтак, з огляду на те, що планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про недотримання періодичності проведення державного нагляду (контролю), що як наслідок свідчить про порушення відповідачем вимог Закону №877-V стосовно гарантованих прав та законних інтересів позивача, зокрема щодо плановості й системності державного нагляду (контролю).
Правова позиція щодо необхідності дотримання періодичності проведення державного нагляду (контролю) також узгоджується із практикою Верховного Суду, викладеною у постанові від 31.03.2021 у справі №1440/2324/18.
Одночасно з цим колегія суддів відхиляє доводи скаржника щодо застосування до спірних правовідносин правових позицій, викладених Верховним Судом у податкових спорах, оскільки такі виникли за різного правового регулювання та не є подібними.
Також колегія суддів зазначає, що листи міністерств, інших органів влади не є нормативно-правовими актами і не можуть встановлювати нові правові норми, а мають лише інформаційний, рекомендаційний, роз`яснювальний характер та є службовою кореспонденцією. Відтак, колегія суддів відхиляє аргументи скаржника щодо необхідності врахування при вирішенні цієї справи позиції ДРС України, викладеної у листі від 16.01.2019 №266/0/20-19, щодо тлумачення положень статті 5 Закону №877-V в частині періодичності проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Інші доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) у відзиві на позовну заяву та апеляційній скарзі з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2019 у справі №640/2415/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
В. М. Шарапа