ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 640/9688/22
адміністративне провадження № К/990/12455/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/9688/22
за позовом ОСОБА_1 до Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України про скасування наказу, поновлення на службі та зобов`язання виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_2 - представника ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 вересня 2022 року (суддя Катющенко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року (головуючий суддя - Карпушова О.В., судді: Губська Л.В., Епель О.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У червні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України (далі - ДВБ НПУ, відповідач), у якому просив:
- скасувати наказ ДВБ НПУ від 31 травня 2022 року № 229 о/с «По особовому складу» про реалізацію дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України, про звільнення майора поліції ОСОБА_1 , оперуповноваженого (за рахунок посади старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах) відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління;
- поновити на займаній посаді майора поліції ОСОБА_1 , оперуповноваженого (за рахунок посади старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах) відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління;
- зобов`язати відповідача виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу.
В обґрунтування позову зазначено, що ОСОБА_1 проходив службу в НПУ на посаді оперуповноваженого відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління ДВБ. Наказом відповідача від 31 травня 2022 року № 229 о/с «По особовому складу» позивача звільнено зі служби в поліції у зв`язку із застосуванням дисциплінарного стягнення. ОСОБА_1 вважає своє звільнення незаконним, а спірний наказ таким, що підлягає скасуванню. Підставами для цього позивач вказує те, що керівництвом НПУ не вчинялись жодні дії стосовно допомоги виїзду поліцейських на підконтрольну територію України, доведення наказів відбувалось усупереч чинному законодавству через месенджер «WhatsApp», при розгляді дисциплінарної справи комісією не враховано пояснення ОСОБА_1 та обставини, що пом`якшують відповідальність поліцейського.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 вересня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року, в задоволенні позову відмовлено.
Позиція суду першої інстанції ґрунтується на тому, що у висновку службового розслідування надано оцінку поясненням позивача, крім того, строк проведення службового розслідування був продовжений саме з метою отримання додаткових пояснень ОСОБА_1 щодо обставин, які були перешкодою для виїзду останнього з окупованої території та яким чином, яка саме інформація останнім передавалась керівництву Херсонського управління.
Суд звернув увагу, що у поясненнях від 13 травня 2020 року позивач стверджує, що керівництву Херсонського управління надавалась інформація щодо окупації військовослужбовцями збройних сил російської федерації чи учасниками контрольованих російської федерації незаконних збройних формувань території Херсонської області та неможливості евакуації на підконтрольну територію України. Водночас ця інформація є загальновідомою. Поряд із цим, позивач не надав суду жодного доказу, що ним вживались заходи щодо збору оперативної інформації, натомість зі змісту його пояснень вбачається лише те, що він перебуває у безпечному місці.
На тлі цього суд першої інстанції наголосив, що позивач проходив службу в поліції, яка забезпечує безперервне та цілодобове виконання своїх завдань, відповідно, останній зобов`язаний усвідомлювати свої вчинки та їх наслідки, а тому вибір залишитись у безпечному місці на окупованій території не може бути пов`язаний з подальшим проходженням служби в поліції та виконанням покладених завдань.
Також суд не прийняв до уваги твердження позивача про неможливість покинути територію Херсонської області через відсутність зелених коридорів, позаяк зазначена обставина не стала перешкодою для 40 відсотків мешканців Херсону, які з початку березня виїхали з міста (https://evacuation.city/articles/211745/z-timchasovo-okupovanoi-hersonschini-viihav-kozhen-pyatij-meshkanec; https://www.radiosvoboda.org/a/news-kherson-lyudy-vyyizd/31814774.html).
Окружний суд також відмітив, що позивач вперше звернувся до начальника Херсонського управління з рапортом 27 квітня 2022 року, тобто лише після припинення виплати грошового забезпечення. У свою чергу, ОСОБА_1 після ознайомлення з наказом Голови НПУ від 07 квітня 2022 року № 239 не повідомив відповідача про наявність об`єктивних причин, які унеможливлюють виїзд з окупованої території.
За наведених мотивів Окружний адміністративний суд міста констатував, що висновок відповідача про порушення ОСОБА_1 вимог пунктів 1, 2, 4, 5 частини третьої статті 1, частини першої статті 5 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, затвердженого Законом України від 15 березня 2018 року № 2337-VIIІ (далі - Дисциплінарний статут), пунктів 1, 2 частини першої статті 18, статті 64 Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII), абзаців 1, 2 пункту 1 розділу ІІ Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 листопада 2016 року № 1179 (далі - Правила), пункту 1 розділу ІІІ Положення про Департамент внутрішньої безпеки Національної поліції України від 09 листопада 2015 року № 83 (у редакції наказу Національної поліції України від 31 липня 2019 року № 765) є обґрунтованим та підтвердженим документально.
На додаток суд зауважив, що ОСОБА_1 не оскаржує наказ ДВБ НПУ від 31 травня 2022 року №157 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», а отже, спірний наказ від 31 травня 2022 року № 229 о/с (по особовому складу) не може бути скасований з підстав, заявлених у позовній заяві, оскільки ним лише реалізовано накладене на позивача дисциплінарне стягнення.
Отож у підсумку суд першої інстанції виснував, що позовна вимога ОСОБА_1 про скасування наказу від 31 травня 2022 року № 229 о/с «По особовому складу» є необґрунтованою і задоволенню не підлягають, як і похідні від неї вимоги про поновлення на займаній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Суд апеляційної інстанції погодився з позицією Окружного адміністративного суду міста Києва по суті спору та з мотивами ухвалення рішення від 13 вересня 2022 року, з огляду на що залишив його без змін постановою від 17 січня 2023 року.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Не погодившись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 вересня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року, представник ОСОБА_1 - ОСОБА_2 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову.
В якості підстав касаційного оскарження автор касаційної скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини шостої статті 14 та пункту 9 частини шостої статті 1 Дисциплінарного статуту в подібних правовідносинах. Уважає, що суди обох інстанцій проігнорували факт упередженого ставлення до позивача при підготовці та проведенні службового розслідування.
За словами скаржника, ще до початку призначення службового розслідування позивача фактично повідомили, що відносного нього буде проведено розслідування, результатом якого буде звільнення. Зокрема йдеться про те, що працівникам Херсонського управління ДВБ НПУ наголошено на тому, що відносно тих співробітників, хто не забезпечив виконання пунктів 1.3 наказу ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року № 72 та вимог наказу НПУ від 07 квітня 2022 року №293, будуть призначатися службові розслідування, за результатами яких працівники, які не розпочали виконання службових обов`язків та продовжують перебувати на тимчасово окупованих територіях, будуть звільнені за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII. Зазначені обставини, на думку скаржника, доводять упереджене ставлення керівництва та дисциплінарної комісії до позивача. Попри це, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що під час проведення службового розслідування відомості, які стали підставою для його проведення, знайшли своє підтвердження.
Окрім того, касатор посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини другої статті 5 Дисциплінарного статуту в подібних правовідносинах. Вважає, що суди попередніх інстанцій помилково не застосували цю норму права до спірних відносин з огляду на наявність об`єктивних причин неможливості виконання позивачем наказів у період військової агресії російської федерації.
Також суди попередніх інстанцій не дослідили, що саме перешкоджало дисциплінарній комісії провести службове розслідування у 15-денний термін, адже з доповідної записки голови комісії не вбачається, що строк проведення службового розслідування продовжено задля отримання пояснень ОСОБА_1 . Таким чином, ці твердження суду першої інстанції є надуманими.
До того ж, суди не досліджували склад дисциплінарної комісії, ураховуючи те, що всі її члени не є працівниками Херсонського управління ДВБ НПУ, які мали б об`єктивну можливість повідомити про факти порушення ОСОБА_1 службових обов`язків, а також у матеріалах особової справи відсутні згоди керівників на призначення підлеглих до складу дисциплінарної комісії.
У підсумку скаржник зазначив, що: при організації, та проведенні службового розслідування стосовно майора ОСОБА_1 мало місце упереджене ставлення безпосереднього командира та дисциплінарної комісії, що знайшло своє підтвердження у матеріалах справи; жодних дій з боку керівництва Херсонського управління ДВБ НПУ направлених на забезпечення прибуття ОСОБА_1 до місця тимчасової дислокації вжито не було, хоча вжиття таких заходів прямо передбачено наказом № 72 від 19 квітня 2022 року «Про визначення місць дислокації окремих територіальних (відокремлених) підрозділів Департаменту»; існували об`єктивні обставини, що перешкодили позивачу виїхати з окупованої території Херсонської області з початку військової агресії російської федерації проти України (відсутність особистого, службового чи будь-якого іншого транспорту для виїзду), існувала очевидна небезпека перетину блок-постів окупаційних військ російської федерації для військовослужбовців та правоохоронців. Про наявність таких перешкод, бажання виїхати та вжиття заходів з пошуку транспорту для виїзду позивач повідомляв свого безпосереднього керівника, підтримуючи з ним зв`язок, коли працював мобільний зв`язок чи інтернет. Проте, судами попередніх інстанцій не надано належну оцінку вказаним обставинам під час розгляду справи.
До того ж, оскільки справа № 640/9688/22 розглядалася судами за правилами спрощеного позовного провадження скаржник у якості підстав касаційного оскарження також посилається на те, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, і що справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу.
Аргументи автора касаційної скарги у цій частині полягають у тому, що з початком збройної військової агресії російської федерації проти України поліцейські, які не мали змоги виїхати з окупованих територій і прибути до місць дислокації підрозділів НПУ, були звільнені зі служби в поліції, що, у свою чергу, зумовило виникнення значної кількості судових спорів. Тому формування Верховним Судом висновку у справі № 640/9688/22 забезпечить єдність судової практики у справах про звільнення працівників поліції у період воєнного стану.
На підтвердження виняткового значення цієї справи для учасника, який подає касаційну скаргу, вказано, що звільнення ОСОБА_1 за вчинення дисциплінарного проступку, що виразився у порушенні вимог пунктів 1, 2, 4, 5 частини третьої статті 1, частини першої статті 5 Дисциплінарного статуту, може негативно вплинути на його подальше працевлаштування. Саме тому, захист порушеного права та відновлення репутації, шляхом скасування наказу про звільнення та поновлення на посаді є пріоритетом.
Ухвалою Верховного Суду від 06 червня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу ДВБ НПУ просить касаційну скаргу ОСОБА_2 - представника ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Відповідач зазначає, що підставою звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції слугував висновок службового розслідування, затверджений 31 травня 2022 року директором ДВБ НПУ, в якому встановлено грубе порушення позивачем службової дисципліни, що полягає у порушенні законів, наказів МВС, НПУ та ДВБ НПУ, що зумовлено неприбуттям на службу без поважних причин під час збройної агресії російської федерації проти України та ігноруванні вимог керівництва щодо належного виконання службових обов`язків. Встановлені службовим розслідуванням факти порушення позивачем дисципліни, а саме, відсутності на службі та неприбуття до міста Миколаїв для подальшого проходження служби, тобто самоусунення від виконання своїх безпосередніх функціональних обов`язків, є достатньою підставою для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та звільнення зі служби в поліції. За таких обставин відповідач уважає, що оскаржувані судові рішення слід залишити без змін, а касаційну скаргу ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 - без задоволення, оскільки касаційна скарга та викладені у ній відомості суперечать зібраним у справі доказам та фактичним обставинам справи. Касаційна скарга не містить жодних доводів щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Ухвалою від 20 листопада 2024 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
З 2009 року ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ, а з 07 листопада 2015 року - в поліції, з 02 липня 2020 року обіймав посаду оперуповноваженого відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління ДВБ НПУ.
07 квітня 2022 року Голова НПУ видав наказ № 239 «Про деякі питання проходження служби поліцейськими на період дії воєнного стану», яким, з метою забезпечення ефективного виконання службових обов`язків поліцейськими, які тимчасово перебувають поза місцем несення служби та не мають можливості повернутися до нього, наказав поліцейським головних управлінь Національної поліції в Автономній Республіці Крим та м. Севастополь, Донецькій, Запорізькій, Луганській, Харківській, Херсонській областях, територіальних (відокремлених) підрозділів міжрегіональних територіальних органів Національної поліції України, що дислокуються на території обслуговування вказаних головних управлінь Національної поліції, які перебувають поза місцем несення служби, крім тих, які виконують службові завдання, починаючи з 11.04.2022 протягом 1 доби після прибуття до відповідного регіону прибути до найближчого органу поліції для реєстрації та постановки на облік, а саме:
поліцейським, для яких проїзд у регіон місця проходження служби є неможливим у зв`язку з об`єктивними причинами (тимчасова окупація, повне зупинення транспортного сполучення);
поліцейським, які виховують одного або більше дітей віком до 18 років або на утриманні яких перебувають батьки, що потребують стороннього догляду та виїхали з метою супроводу дітей в евакуацію, та чоловіки (дружини) яких є поліцейськими, військовослужбовцями або особами рядового чи начальницького складу служби цивільного захисту, задіяними до виконання службових обов`язків за місцем проходження служби;
поліцейським, які мають статус одинокої матері (батька).
На період дії воєнного стану підпорядковувати поліцейських, визначених пунктом 1 цього наказу, керівникам територіальних органів поліції, на території обслуговування яких перебувають указані поліцейські.
З метою організації діяльності окремих територіальних (відокремлених) підрозділів Департаменту, наказом директора ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року № 72 тимчасово визначено місце дислокації (знаходження) окремих територіальних (відокремлених) підрозділів Департаменту, зокрема, Херсонського управління - за місцем знаходження Головного управління Національної поліції в Миколаївській області.
Наказом ДВБ НПУ від 26 квітня 2022 року № 170 о/с «По особовому складу» на підставі доповідної записки начальника відділу кадрового забезпечення та оперативного прикриття підполковника поліції Клименка С.П. від 26 квітня 2022 року майорові поліції ОСОБА_1 припинено виплату грошового забезпечення у зв`язку з відсутністю на службі без поважних причин із 23 квітня 2022 року.
На підставі доповідної записки начальника Херсонського управління ДВБ НПУ Міженіна В.В. від 02 травня 2022 року № 3381/42-21//01-2022 щодо відсутності та невиходу на службу (робоче місце) з 23 квітня 2022 року оперуповноваженого відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління ДВБ НПУ майора поліції ОСОБА_1 04 травня 2022 року директором ДВБ НПУ видано наказ № 79 «Про призначення та проведення службового розслідування».
На підставі доповідної записки голови дисциплінарної комісії від 17 травня 2022 року № 3889/42-02/02-22 т.в.о. директора ДВБ НПУ видано наказ від 18 травня 2022 року № 89 «Про продовження строку проведення службового розслідування».
31 травня 2022 року директором ДВБ НПУ затверджено висновок службового розслідування.
Відповідно до цього висновку, у ході проведення службового розслідування опитаний підполковник поліції ОСОБА_5 пояснив, що 24 лютого 2022 року російською федерацією, яка є країною-агресором, учинено відкритий воєнний напад на територію України. З 01 березня 2022 року до теперішнього часу у м. Херсон перебувають військовослужбовці російської федерації. У подальшому з окупованої території м. Херсона з числа співробітників Херсонського управління Департаменту за умови відсутності офіційного «зеленого коридору» виїхали 7 працівників, а інші 8 залишилися на захопленій ворогом території. При цьому ОСОБА_5 особисто з кожним працівником Херсонського управління, які продовжували залишатися на окупованій території, неодноразово проводилися роз`яснювальні бесіди щодо необхідності вибуття за межі тимчасово окупованої території Херсонської області.
08 квітня 2022 року підпорядкованому особовому складу Херсонського управління ДВБ НПУ ОСОБА_5 у групі підрозділу, створеній на платформі месенджеру «WhatsApp», доведено вимоги наказу НПУ від 07 квітня 2022 року № 293 «Про деякі питання проходження служби поліцейськими на період дії воєнного стану», згідно з яким працівникам органів та підрозділів поліції 11 квітня 2022 року необхідно розпочати виконання функціональних обов`язків. Про ознайомлення з вимогами вказаного розпорядчого документа особисто проставив позначку кожен працівник Херсонського управління ДВБ НПУ, у тому числі майор поліції ОСОБА_1
19 квітня 2022 року працівникам Херсонського управління ДВБ НПУ в групі месенджеру «WhatsApp» ОСОБА_5 довів вимоги наказу ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року № 72 «Про визначення місць дислокації окремих територіальних (відокремлених) підрозділів Департаменту» та наголосив, що тимчасово місце дислокації Херсонського управління Департаменту визначено за місцем знаходження ГУНП в Миколаївській області (м. Миколаїв). Про ознайомлення з вимогами вказаного наказу поставив позначку кожен працівник підрозділу, у тому числі майор поліції ОСОБА_1 . Водночас, жоден із 8 співробітників управління, що продовжували перебувати на окупованій території, вимоги наказу НПУ від 07 квітня 2022 року №293 та наказу ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року № 72 не виконали.
23 квітня 2022 року ОСОБА_5 у групі месенджеру «WhatsApp» повторно розміщено вищезазначені накази та повідомлено працівникам Херсонського управління ДВБ НПУ, які продовжували перебувати на окупованих територіях, про необхідність прибути до м. Миколаєва та розпочати виконання покладених на кожного функціональних (службових) обов`язків. Кожного попереджено про персональну відповідальність. Про ознайомлення з вказаною інформацією всі 8 працівників Херсонського управління ДВБ НПУ, у тому числі майор поліції ОСОБА_1 , проставили відповідні позначки.
25 квітня 2022 року втретє працівникам Херсонського управління ДВБ НПУ наголошено на тому, що відносно тих співробітників, хто не забезпечив виконання пунктів 1.3 наказу від 19 квітня 2022 року № 72 та вимоги наказу НПУ від 07 квітня 2022 року № 293, будуть призначатися службові розслідування, за результатами яких працівники, які не розпочали виконання службових обов`язків та продовжують перебувати на тимчасово окупованих територіях, будуть звільнені за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII.
Також у телефонному режимі ОСОБА_5 було попереджено працівників управління, які продовжували залишатися на окупованій території, про те, що за фактами неприбуття до тимчасового місця дислокації Херсонського управління ДВБ НПУ відносно останніх будуть складатися відповідні акти про відсутність їх на службі.
27 квітня 2022 року майор поліції ОСОБА_1 надіслав рапорт, у якому повідомив, що неодноразово на власному автомобілі намагався виїхати з окупованого м. Херсону у напрямку смт. Снігурівка Миколаївської області, а також у напрямку с. Давидів Брід Великоолександрівської ОТГ. Проте ці спроби завершити не вдалося, оскільки військовослужбовці ворожих сил російської федерації на незаконно створених ними пропускних пунктах взагалі не пропускали жодні транспортні засоби, внаслідок чого ОСОБА_1 був вимушений повернутися назад. Майор поліції ОСОБА_1 повідомляв, що має намір повторно здійснювати спробу виїзду за умови відсутності офіційного «зеленого коридору». Крім того, майор поліції ОСОБА_1 зазначає про те, що з ворогом не співпрацює, залишається відданим Присязі працівника поліції, на теперішній час дотримується умов конспірації.
06 травня 2022 року майор поліції ОСОБА_1 повторно надіслав рапорт про те, що на той момент були відсутні безпечні шляхи виїзду за межі окупованої Херсонщини, відсутній офіційний «зелений коридор», внаслідок чого він не має змоги виїхати.
За фактами неприбуття за місцем несення служби майора поліції ОСОБА_1 заступником начальника відділу оперативних розробок Херсонського управління ДВБ НПУ підполковником поліції Краєвським O.Л. з 23 квітня 2022 року у присутності співробітників управління майора поліції Димитрова С.В. , майора поліції Явдика О.М. та капітана поліції Явдика С.М. складено відповідні акти про відсутність на службі (роботі), копії яких надсилалися до ДВБ НПУ.
Опитана з цього приводу заступник начальника відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління ДВБ НПУ підполковник поліції Данник О.О. пояснила, що у групі месенджеру «WhatsApp» ознайомилася з вимогами наказу НПУ від 07 квітня 2022 року № 293 «Про деякі питання проходження служби поліцейськими на період дії воєнного стану» та необхідності прибуття 11 квітня 2022 року до місця несення служби. Про ознайомлення з вимогами вказаного розпорядчого документа особисто також проставив позначку кожен працівник Херсонського управління ДВБ НПУ, у тому числі оперуповноважений відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління майор поліції ОСОБА_1. 11 квітня 2022 року Данник О.О. за умови відсутності офіційного «зеленого коридору» з членами своєї родини (чоловіком та неповнолітнім сином) виїхала з окупованого м. Херсона спільно з оперуповноваженим відділу оперативних розробок Херсонського управління майором поліції Димитровим С.В. та його дружиною ОСОБА_6 на приватному автомобілі, що належить ОСОБА_6 Загалом з окупованої території м. Херсона з числа співробітників Херсонського управління за умови відсутності офіційного «зеленого коридору» виїхали 9 поліцейських. (....) З 01 травня 2022 року до теперішнього часу Данник О.О. постійно в телефонному режимі спілкувалася з майором поліції ОСОБА_1 з приводу наявних можливостей виїзду з окупованої території Херсонської області за умови відсутності «зеленого коридору», повідомлялося про проведення службового розслідування за фактом порушень виконавської дисципліни у частині незабезпечення виконання останнім вимог наказу НПУ від 07 квітня 2022 року № 293, наказу ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року № 72. Інформація щодо спроби виїзду майора поліції ОСОБА_1 на підконтрольну Україні територію не надходила.
13 травня 2022 року майор поліції ОСОБА_1 через месенджер «WhatsApp» надіслав пояснення щодо вищевказаних обставин. Так, у поясненнях ОСОБА_1 зазначив, що з 24 лютого 2022 року до теперішнього часу перебуває на території Херсонської області та намагається виконувати функції та завдання, покладені на нього як на працівника поліції відповідно до пункту 2 частини першої статті 2, пункту 24 частини першої статті 23 Закону № 580-VIII, при цьому суворо та неухильно дотримуючись принципів, визначених відповідними нормами чинного законодавства. Після окупації території Херсонської області функції та повноваження, визначенні законодавством здійснюються ОСОБА_1 з приховуванням належності до правоохоронних органів України, з метою захисту життя і здоров`я його сім`ї та близьких осіб. Здійснення евакуації ускладнено тими обставинами, що Херсонська область перебуває в повній окупації військ російської федерації, у зв`язку з чим виїзди за всіма можливими напрямками на підконтрольну територію України полягають через блокпости окупантів. Крім того, на цих шляхах періодично ведуться активні бойові дії, насамперед артилерійської зброєю, що може створити небезпеку для життя та здоров`я його сім`ї, яка вимушена буде евакуюватись з ним («зелені коридори» не створювалися). Протягом останнього часу військовослужбовці російської федерації чи учасники контрольованих російською федерацією незаконних збройних формувань закрили виїзд будь-кому з території Херсонської області на невизначений період, розвертають при цьому транспортні засоби назад, мотивуючи це тим, що на шляхах, визначених громадянами для проїзду, ведуться активні бойові дії і проїзд буде можливий лише в період відсутності вказаних дій. З огляду на вищевикладене у ОСОБА_1 на теперішній час відсутня можливість безпосереднього прибуття до визначеного місця дислокації Херсонського управління ДВБ НПУ у м. Миколаїв із тимчасово окупованої території Херсонської області, оскільки всі існуючі маршрути, якими громадяни України покидали непідконтрольну Україні територію Херсонської області на власний розсуд, ризикуючи своїм життям та здоров`ям, перекриті.
17 травня 2022 року голова дисциплінарної комісії підполковник поліції Клименко С.П. звернувся з доповідною запискою щодо продовження строку проведення службового розслідування ще на 15 календарних днів, у зв`язку з неможливістю прийняття обґрунтованого рішення в термін 15 календарних днів.
Наказом ДВБ НПУ від 18 травня 2022 року № 89 продовжено строк проведення службового розслідування, з яким у месенджері «WhatsApp» ОСОБА_1 був ознайомлений, підтвердженням про що є скріншот.
23 травня 2022 року майору поліції ОСОБА_1 через месенджер «WhatsApp» надіслано бланк пояснень з переліком запитань.
Так, на запитання чи був він ознайомлений з наказом ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року №72 ОСОБА_1 повідомив, що з наказом надісланим через менеджер «WhatsApp» начальником Херсонського управління підполковником поліції ОСОБА_5 він ознайомився.
На запитання, які ним вчинялися заходи щодо забезпечення вимог наказу ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року № 72 у період з 23 квітня до 23 травня 2022 року майор поліції ОСОБА_1 повідомив, що на виконання вимог пункту 1.3 цього наказу та наказу НПУ від 07 квітня 2022 року № 293 він неодноразово вчиняв дії щодо виїзду з м. Херсон на підконтрольну Україні територію. Зокрема, 14 травня 2022 року ОСОБА_1 намагався здійснити виїзд в напрямку міста Берислав з метою подальшого виїзду за межі Херсонської області, однак на блокпосту на перетині автошляхів М14, Р47, Е58 та М17, Е97 військовослужбовцями збройних сил російської федерації повідомлено, що на теперішній час виїзд за межі Херсонської області закритий на невизначений період, проїзд буде можливий лише в період відсутності вказаних дій, при цьому військовим російської федерації було здійснено фотографування паспорта громадянина України, водійського посвідчення, а також автомобіля ОСОБА_1 . Також 20 травня 2022 року ОСОБА_1 здійснив намір виїзду з м. Херсона, однак на блокпосту на автошляху М14 та Е97 військовослужбовцями збройних сил російської федерації було повідомлено, що на теперішній час виїзд за межі Херсонської області закритий на невизначений період, а в разі бажання залишити територію Херсонської області запропонував ОСОБА_1 виїхати на територію тимчасово окупованої Автономної Республіки Крим.
На запитання чи надавав ОСОБА_1 у період з 23 квітня до 23 травня 2022 року і до теперішнього часу керівництву Херсонського управління ДВБ НПУ інформацію оперативного характеру щодо окупації військовими російської федерації м. Херсон і чи є підтверджувальні документи (рапорти) надання такої інформації, майор поліції ОСОБА_1 повідомив, що керівництву Херсонського управління надавав інформацію щодо окупації військовослужбовцями збройних сил російської федерації чи учасниками контрольованих російською федерацією незаконних збройних формувань території Херсонської області.
Однак, підполковник поліції ОСОБА_5 зазначив, що ОСОБА_1 у вищевказаний період інформацію оперативного характеру щодо розташування сил та засобів військовослужбовців російської федерації не доповідав та жодних з переліку визначених посадовими обов`язками завдань не виконував.
Окрім того ОСОБА_1 повідомив, що перебуває у безпечному місці, з військовослужбовцями збройних сил російської федерації не співпрацює, бажає продовжувати проходження служби в поліції, у зв`язку з чим має намір здійснити евакуацію на підконтрольну територію України з урахуванням факторів безпеки, котрі не перевищують ризиків для життя. Просив керівництво ДВБ НПУ не звільняти його зі служби та не припиняти виплату грошового забезпечення.
За результатами проведеного службового розслідування, дисциплінарна комісія дійшла висновку, що відомості, які стали підставою для призначення службового розслідування, визнати такими, що знайшли своє об`єктивне підтвердження; за вчинення дисциплінарного проступку, що виразився в порушенні вимог пунктів 1, 2, 4, 5 частини третьої статті 1, частини першої статті 5 Дисциплінарного статуту, пунктів 1, 2 частини першої статті 18, статті 64 Закону № 580-VIII, абзаців 1, 2 пункту 1 розділу ІІ Правил, пункту 1 розділу ІІІ Положення про ДВБ НПУ від 09 листопада 2015 року № 83 (у редакції наказу від 31 липня 2019 року № 765), що виявилося у неналежному виконанні обов`язків поліцейського, ненаданні інформації керівництву Херсонського управління Департаменту оперативного характеру про розташування сил та засобів військовослужбовців російської федерації на тимчасово окупованій території м. Херсон та Херсонської області, невиявленні фактів втягнення поліцейських, державних службовців та інших працівників поліції у злочинну діяльність, та невжитті належних заходів щодо виконання вимог наказу НПУ від 07 квітня 2022 року № 293, наказу ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року № 72, що призвело до неприбуття останнього до місця тимчасової дислокації Херсонського управління у період з 23 квітня до 30 травня 2022 року, застосовано до майора поліції ОСОБА_1 , оперуповноваженого відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління ДВБ НПУ, дисциплінарне стягнення у виді звільнення зі служби в поліції; дні невиходу майора поліції ОСОБА_1 , оперуповноваженого відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління ДВБ НПУ, на службу з 23 квітня до 30 травня 2022 року вважати прогулами.
Наказом відповідача від 31 травня 2022 року № 157 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» застосовано до майора поліції ОСОБА_1 , оперуповноваженого відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління ДВБ НПУ, дисциплінарне стягнення у виді звільнення зі служби в поліції.
Наказом відповідача від 31 травня 2022 року № 229 о/с (по особовому складу) майора поліції ОСОБА_1 (0096269), оперуповноваженого (за рахунок посади старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах) відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління, з 31 травня 2022 року звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України).
Вважаючи своє звільнення незаконним, позивач звернувся з цим позовом до суду.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини четвертої статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Частиною четвертою статті 8 Закону № 580-VIII, яка набула чинності 01 травня 2022 року, передбачено, що під час дії воєнного стану поліція діє згідно із призначенням та специфікою діяльності з урахуванням тих обмежень прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, що визначаються відповідно до Конституції України та Закону України «Про правовий режим воєнного стану».
Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 580-VIII поліція забезпечує безперервне та цілодобове виконання своїх завдань. Кожен має право в будь-який час звернутися за допомогою до поліції або поліцейського.
Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 18 Закону № 580-VIII поліцейський зобов`язаний: неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва.
Відповідно до частин першої, другої статті 19 Закону № 580-VIII у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову, матеріальну та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
Згідно з пунктом 24 частини першої статті 23 Закону № 580-VIII поліція відповідно до покладених на неї завдань бере участь відповідно до повноважень у забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації у разі їх введення на всій території України або в окремій місцевості.
Відповідно до частини другої статті 24 Закону № 580-VIII у разі виникнення загрози державному суверенітету України та її територіальної цілісності, а також у ході відсічі збройної агресії проти України органи та підрозділи, що входять до системи поліції, відповідно до законодавства України беруть участь у виконанні завдань територіальної оборони, забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості.
Частиною третьою статті 24 Закону № 580-VIII передбачено, що у ході забезпечення та здійснення заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості, виконання завдань територіальної оборони органи та підрозділи, що входять до системи поліції та дислокуються в межах Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, області, міста Києва, підпорядковуються відповідному начальнику Головного управління Національної поліції в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, області, місті Києві.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 580-VIII служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
Статтею 64 Закону № 580-VIII визначено, що особа, яка вступає на службу в поліції, складає Присягу на вірність Українському народові такого змісту: «Я, (прізвище, ім`я та по батькові), усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права і свободи людини, честь держави, з гідністю нести високе звання поліцейського та сумлінно виконувати свої службові обов`язки». Порядок складання Присяги працівника поліції встановлює Міністерство внутрішніх справ України.
Пунктом 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII передбачено, що поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.
За змістом пункту 1 розділу І Правил вони поширюються на всіх поліцейських, які проходять службу в Національній поліції України (далі - поліція). Дотримання вимог цих Правил є обов`язком для кожного поліцейського незалежно від займаної посади, спеціального звання та місцеперебування.
Відповідно до абзаців другого, третього та тринадцятого пункту 1 розділу II Правил під час виконання службових обов`язків поліцейський повинен: неухильно дотримуватися положень Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; професійно виконувати свої службові обов`язки, діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що визначені Конституцією, законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, міжнародними договорами України, а також цими Правилами; інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.
Згідно з частиною першою статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна - дотримання поліцейським Конституції і законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів Національної поліції України, нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, Присяги поліцейського, наказів керівників.
Відповідно до частини другої статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна ґрунтується на створенні необхідних організаційних та соціально-економічних умов для чесного, неупередженого і гідного виконання обов`язків поліцейського, повазі до честі і гідності поліцейського, вихованні сумлінного ставлення до виконання обов`язків поліцейського шляхом зваженого застосування методів переконання, заохочення та примусу.
Пунктами 1, 2, 4, 5 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту передбачено, що службова дисципліна, крім основних обов`язків поліцейського, визначених статтею 18 Закону № 580-VIII, зобов`язує поліцейського: бути вірним Присязі поліцейського, мужньо і вправно служити народу України; знати закони, інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження поліції, а також свої посадові (функціональні) обов`язки; безумовно виконувати накази керівників, віддані (видані) в межах наданих їм повноважень та відповідно до закону; вживати заходів до негайного усунення причин та умов, що ускладнюють виконання обов`язків поліцейського, та негайно інформувати про це безпосереднього керівника.
Частинами першою - четвертою статті 4 Дисциплінарного статуту передбачено, що наказ є формою реалізації службових повноважень керівника, згідно з якими визначаються мета і предмет завдання, строк його виконання та відповідальна особа. Наказ має бути чітко сформульований і не може допускати подвійного тлумачення.
Наказ, прийнятий на основі Конституції та законів України і спрямований на їх виконання, віддається (видається) керівником під час провадження ним управлінської діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданих повноважень.
Наказ може віддаватися усно чи видаватися письмово, у тому числі з використанням технічних засобів зв`язку.
Наказ віддається (видається), як правило, у порядку підпорядкованості. За потреби прямий керівник може віддати (видати) наказ підлеглому, минаючи його безпосереднього керівника, про що він повідомляє безпосередньому керівнику підлеглого або підлеглий сам доповідає про отримання нового наказу своєму безпосередньому керівнику.
Згідно з частиною першою статті 5 Дисциплінарного статуту поліцейський отримує наказ від керівника в порядку підпорядкованості та зобов`язаний неухильно та у визначений строк точно його виконувати. Забороняється обговорення наказу чи його критика.
Частиною першою статті 11 Дисциплінарного статуту передбачено, що за порушення службової дисципліни поліцейські незалежно від займаної посади та спеціального звання несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
Відповідно до статті 12 Дисциплінарного статуту дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
Згідно з частинами першою, другою статті 13 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення є засобом підтримання службової дисципліни, що застосовується за вчинення дисциплінарного проступку з метою виховання поліцейського, який його вчинив, для безумовного дотримання службової дисципліни, а також з метою запобігання вчиненню нових дисциплінарних проступків. Дисциплінарне стягнення має індивідуальний характер та не застосовується до поліцейського, вина якого у вчиненні дисциплінарного проступку не встановлена у визначеному порядку або який діяв у стані крайньої необхідності чи необхідної оборони.
До поліцейських можуть застосовуватися такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову відповідність; 5) пониження у спеціальному званні на один ступінь; 6) звільнення з посади; 7) звільнення із служби в поліції (частина третя статті 13 Дисциплінарного статуту).
Відповідно до частини другої, третьої, десятої статті 14 Дисциплінарного статуту службове розслідування проводиться з метою своєчасного, повного та об`єктивного з`ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків. Службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення. Порядок проведення службових розслідувань у Національній поліції України встановлюється Міністерством внутрішніх справ України.
Згідно з частиною першою статті 18 Дисциплінарного статуту під час проведення службового розслідування поліцейський має право на захист, що полягає в наданні йому можливості надавати письмові пояснення щодо обставин вчинення дисциплінарного проступку та докази правомірності своїх дій.
Частинами шостою, сьомою, восьмою статті 18 Дисциплінарного статуту передбачено, що у разі відсутності поліцейського на службі дисциплінарна комісія викликає його для надання пояснень. Виклик для надання пояснень надсилається рекомендованим листом з повідомленням на адресу місця проживання поліцейського, що зазначена в його особовій справі. Виклик про надання пояснень надсилається з таким розрахунком, щоб поліцейський, який викликається, мав не менше двох діб для прибуття на засідання дисциплінарної комісії. Фактом, що підтверджує отримання або неотримання поліцейським виклику про надання пояснень, є отримання органом, що проводить службове розслідування, поштового повідомлення про вручення або про відмову від отримання такого виклику чи повернення поштового відправлення з позначкою про невручення.
Порядок застосування дисциплінарних стягнень визначено у статті 19 Дисциплінарного статуту, частиною третьої якої передбачено, що під час визначення виду стягнення дисциплінарна комісія враховує характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, особу порушника, ступінь його вини, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, попередню поведінку поліцейського, його ставлення до служби.
Статтею 21 Дисциплінарного статуту передбачено, що дисциплінарне стягнення застосовується не пізніше одного місяця з дня виявлення дисциплінарного проступку і не пізніше шести місяців з дня його вчинення шляхом видання дисциплінарного наказу. У разі проведення службового розслідування за фактом вчинення дисциплінарного проступку днем його виявлення вважається день затвердження висновку за результатами службового розслідування. Перебування поліцейського на лікарняному (у період тимчасової непрацездатності) чи у відпустці не перешкоджає застосуванню до нього дисциплінарного стягнення.
Відповідно до частини першої статті 26 Дисциплінарного статуту у період дії воєнного стану службове розслідування проводиться з дотриманням вимог цього Статуту з урахуванням особливостей, визначених цим розділом. Службове розслідування призначається та проводиться у формі письмового провадження.
Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку проведення службових розслідувань у Національній поліції України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07 листопада 2018 року № 893, службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення. Підставами для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації, рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
Частиною першою статті 10 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII) у період дії воєнного стану не можуть бути припинені повноваження Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Національного банку України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, судів, органів прокуратури, органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, розвідувальних органів та органів, підрозділи яких здійснюють контррозвідувальну діяльність.
Відповідно до статті 16 Закону № 389-VIII за рішенням Ради національної безпеки і оборони України, введеним у дію в установленому порядку указом Президента України, утворені відповідно до законів України військові формування залучаються разом із правоохоронними органами до вирішення завдань, пов`язаних із запровадженням і здійсненням заходів правового режиму воєнного стану, згідно з їх призначенням та специфікою діяльності.
VІ. Позиція Верховного Суду
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Предметом судового контролю у справі № 640/9688/22 є наказ ДВБ НПУ від 31 травня 2022 року № 229 о/с «По особовому складу» про звільнення майора поліції ОСОБА_1 , оперуповноваженого (за рахунок посади старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах) відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління ДВБ НПУ, у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту.
Підставою відкриття касаційного провадження у цій справі є пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, що полягає у відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах - частини шостої статті 14 та пункту 9 частини шостої статті 1, а також частини другої статті 5 Дисциплінарного статуту.
Вирішуючи питання про обґрунтованість доводів касаційної скарги, колегія суддів виходить з такого.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що службова дисципліна полягає у виконанні (дотриманні) законодавчих та підзаконних актів із питань службової діяльності та бездоганному і неухильному додержанні порядку і правил, що такими нормативно-правовими актами передбачені.
Службова дисципліна зобов`язує поліцейського бути вірним Присязі поліцейського, мужньо і вправно служити народу України.
Поняття «службова дисципліна» включає у себе не лише обов`язок особи належним чином виконувати свої службові обов`язки, а і обов`язок дотримуватися положень чинного законодавства України та Присяги працівника поліції.
Положення статей 8, 18 Закону № 580-VIII та Правил покладають на поліцейського обов`язок бути прикладом у дотриманні законності, службової дисципліни, бездоганному виконанні вимог Присяги працівника поліції, статутів, наказів, норм моралі, етичної поведінки поліцейських.
Відповідно до вимог статті 12 Дисциплінарного статуту дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» у зв`язку з військовою агресією Російською Федерацією проти України, на підставі пропозицій Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону № 389-VIII, з 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року на території України введено воєнний стан строком на 30 діб. У подальшому воєнний стан неодноразово продовжувався указами Президента України та триває на момент розгляду цієї справи.
Відповідно до статті 1 Закону № 389-VIII воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
Згідно з частиною четвертою статті 8 Закону № 580-VIII, яка набула чинності 01 травня 2022 року, під час дії воєнного стану поліція діє згідно із призначенням та специфікою діяльності з урахуванням тих обмежень прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, що визначаються відповідно до Конституції України та Закону № 389-VIII.
Статтею 24 Закону № 580-VIII визначені додаткові повноваження поліції, а саме: у разі виникнення загрози державному суверенітету України та її територіальної цілісності, а також у ході відсічі збройної агресії проти України органи та підрозділи, що входять до системи поліції, відповідно до законодавства України беруть участь у виконанні завдань територіальної оборони, забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості. У ході забезпечення та здійснення заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості, виконання завдань територіальної оборони органи та підрозділи, що входять до системи поліції та дислокуються в межах Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, області, міста Києва, підпорядковуються відповідному начальнику Головного управління Національної поліції в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, області, місті Києві.
На основі вказаних нормативних положень можна зробити висновок, що законодавством прямо передбачено обов`язок працівників поліції у разі виникнення загрози державному суверенітету України, її територіальної цілісності та під час дії правового режиму воєнного стану брати участь у виконанні завдань територіальної оборони, забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану та в цілому виконувати обов`язки щодо охорони прав і свобод людини, честі держави, тощо.
Нагадаємо, що майора поліції ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення. Передумовою цьому слугувало те, що з початком повномасштабного вторгнення російської федерації на територію України позивач не виконав накази НПУ від 07 квітня 2022 року № 293 і ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року № 72, не виїхав з окупованого м. Херсона та не прибув до місця тимчасової дислокації Херсонського управління ДВБ НПУ (м. Миколаїв) у період з 23 квітня до 30 травня 2022 року, тобто фактично самоусунувся від виконання службових обов`язків.
Фактична відсутність позивача на службі підтверджується наявними в матеріалах справи актами та не ним заперечується.
Такі дії ОСОБА_1 кваліфіковані як вчинення дисциплінарного проступку, що виразився у порушенні вимог пунктів 1, 2, 4, 5 частини третьої статті 1, частини першої статті 5 Дисциплінарного статуту, пунктів 1, 2 частини першої статті 18, статті 64 Закону № 580-VIII, абзаців 1, 2 пункту 1 розділу ІІ Правил, пункту 1 розділу ІІІ Положення про ДВБ НПУ від 09 листопада 2015 року № 83 (у редакції наказу від 31 липня 2019 року № 765), що виявилося у неналежному виконанні обов`язків поліцейського, ненаданні інформації керівництву Херсонського управління Департаменту оперативного характеру про розташування сил та засобів військовослужбовців російської федерації на тимчасово окупованій території м. Херсон та Херсонської області, невиявленні фактів втягнення поліцейських, державних службовців та інших працівників поліції у злочинну діяльність, та невжитті належних заходів щодо виконання вимог наказу НПУ від 07 квітня 2022 року № 293, наказу ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року № 72, що призвело до неприбуття останнього до місця тимчасової дислокації Херсонського управління у період з 23 квітня до 30 травня 2022 року.
На думку колегії суддів, у межах спірних правовідносин визначальне значення має зв`язок між державою і поліцейським, який в світлі специфіки виконуваної функції є носієм частини її суверенної влади, що відображено в змісті Присяги поліцейського та набуває особливого значення в особливий період, зокрема, із введенням в державі правового режиму воєнного стану через повномасштабне вторгнення.
Із тексту Присяги поліцейського, неухильне дотримання якої визначено законом, вбачається, що в основі поведінки працівника поліції закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, поліцейський покладає на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.
Верховний Суд зауважує, що служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень (частина перша статті 59 Закону №580-VIII).
Водночас держава може встановлювати для поліцейських окремий порядок проходження служби, який відрізняється від виконання обов`язків працівником за трудовим законодавством, і такий порядок може обмежувати права осіб, які проходять службу у поліції по відношенню до прав працівників, які виконують роботу за трудовим законодавством, у тому числі й шляхом зобов`язання залишити окуповану територію з метою подальшого виконання службових обов`язків.
Питання кадрового наповнення службовцями, які перебувають з державою в спеціальних відносинах, заснованих на вірності і відданості та діють як представники державної влади і відповідають за захист загальнодержавних інтересів та інтересів інших державних органів, що набуває особливої ваги під час воєнного стану, лежить в площині реалізації державою її суверенної влади.
У цьому випадку публічний інтерес полягає у формуванні корпусу поліцейських з тих осіб, які здатні виконувати свої специфічні функціональні обов`язки в умовах, що відрізняються від мирного часу та відповідним реагуванням на випадки, які свідчать про нездатність забезпечити їх виконання.
Зважаючи на наведене Суд погоджується з позицією судів, що позивач, будучи поліцейським, повинен був виконувати обов`язки щодо захисту загальнодержавних інтересів, у тому числі, й під час воєнного стану, оскільки склав Присягу поліцейського та несла службу особливого характеру. Нездатність відповідати цим вимогам у розглядуваному випадку вказує на несумісність зі службою в поліції.
Тож не заперечуючи доцільність аргументів позивача про ризик для життя і здоров`я під час виїзду з окупованої території, варто зауважити, що функціональні обов`язки поліцейського так само передбачають вірогідність виникнення ситуацій, небезпечних для життя і здоров`я під час несення служби, що водночас вимагає їх розв`язання, а не уникнення. Служба в поліції передбачає необхідність у її працівників певних психологічних якостей, таких як: відчуття відповідальності, здатність логічно мислити і дотримуватися спокою в складних ситуаціях, здатність приймати рішення у складних ситуаціях тощо.
Отже позивач, як поліцейський, який склав Присягу на вірність Українському народові та сумлінність виконання службових обов`язків, на виконання Закону № 580-VIII та Дисциплінарного статуту, мав вживати всіх можливих заходів з метою виконання наказів керівництва щодо прибуття до місця тимчасової дислокації Херсонського управління ДВБ НПУ з метою продовження виконання службових повноважень необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.
Поліцейському не надано повноважень самостійного, вільного визначення поліцейським місця несення служби, зміну підрозділу, самостійного усунення поліцейським від виконання обов`язків за основним місцем несення служби без відповідного наказу безпосереднього керівника.
Вирішуючи спір, суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях дійшли висновку, що характер вчиненого позивачем проступку є несумісним з подальшим проходженням служби в поліції.
Суди обох інстанцій визнали необґрунтованими доводи позивача про неможливість виїхати з окупованої території через відсутність зелених коридорів, позаяк зазначена обставина не стала перешкодою для 40 відсотків мешканців Херсону, які з початку березня виїхали з міста. Більше того, з окупованої території м. Херсона з числа співробітників Херсонського управління за умови відсутності офіційного «зеленого коридору» виїхали 7 працівників, а інші 8 залишилися на захопленій ворогом території.
Суд першої інстанції зауважив, що позивач після ознайомлення за допомогою засобів електронної комунікації з наказами НПУ від 07 квітня 2022 року № 239 та ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року № 72 не повідомив відповідача про наявність об`єктивних причин, які унеможливлюють виїзд з окупованої території. Натомість, лише після припинення виплати відповідачем грошового забезпечення, позивач вперше звернувся до начальника Херсонського управління з рапортом від 27 квітня 2022 року.
Також суди критично оцінили доводи ОСОБА_1 про те, що перебуваючи на окупованій території, він продовжував виконувати функціональні обов`язки та надавав керівництву Херсонського управління інформацію оперативного характеру, позаяк ані в ході службового розслідування, ані під час судового розгляду справи позивачем не надано будь-які докази на підтвердження вказаних обставин.
Разом із тим, Верховний Суд як суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог, що стали підставою для відкриття касаційного провадження.
Так, звертаючись до Верховного Суду з касаційною скаргою, скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях помилково не застосували положення частини шостої статті 14 та пункту 9 частини шостої статті 1 Дисциплінарного статуту, оскільки вважає, що у рамках спірних правовідносин мав факт упередженого ставлення керівництва та дисциплінарної комісії до позивача. Водночас, суди не застосували зазначені норми права та ці обставини не досліджували і
У якості аргументів скаржник апелює тим, що ще до початку призначення службового розслідування працівникам Херсонського управління було повідомлено, що ті поліцейські, які не забезпечать виконання вимог наказів НПУ та ДВБ НПУ, будуть звільнені зі служби за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII. Це, на думку скаржника, свідчить про те, що керівництво заздалегідь було обізнане про звільнення поліцейських, які залишилися на окупованих територіях, у тому числі ОСОБА_1 .
Згідно з частиною шостою статті 14 Дисциплінарного статуту службове розслідування проводиться на засадах неупередженості та рівності всіх поліцейських перед законом незалежно від займаної посади, спеціального звання, наявних у них державних нагород та заслуг перед державою.
Під час виконання службових обов`язків поліцейський має право на неупереджений розгляд скарг, поданих на його рішення, дії чи бездіяльність, а також на неупереджений розгляд поданих ним скарг, у тому числі на рішення, дії чи бездіяльність його керівників (пункт 9 частини шостої статті 1 Дисциплінарного статуту).
Як установлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції наказом від 31 травня 2022 року № 229 о/с, у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення, застосованого на підставі наказу від 31 травня 2022 року № 157 за результатами службового розслідування щодо відсутності та невиходу на службу (робоче місце) з 23 квітня 2022 року оперуповноваженого відділу моніторингу та зонального контролю Херсонського управління ДВБ НПУ майора поліції ОСОБА_1 , призначеного наказом від 04 травня 2022 року № 79
Отже, рішенню про звільнення позивача передувала визначена законом процедура службового розслідування. Тобто це рішення приймалося лише після з`ясування усіх обставин та встановлення у діях позивача складу дисциплінарного проступку.
Судами встановлено, що службове розслідування проведено відповідачем у спосіб передбачений законом; позивач було надано можливість надати письмові пояснення щодо обставин вчинення дисциплінарного проступку; висновок службового розслідування сформований у межах компетенції, з урахуванням пояснень допитаних осіб та позиції позивача, та реального військового стану в державі; вина позивача у порушенні службової дисципліни доведена належними та допустимими доказами.
Оцінка скаржником дій керівництва щодо попередження поліцейських про можливе настання негативних наслідків у виді звільнення зі служби для тих, які не виконають вимоги наказів про прибуття до місця несення служби, як упередженого ставлення до позивача, є суто суб`єктивною і не ґрунтується на доказах, які б дійсно підтверджували ці обставини.
Навпаки, на переконання Суду, такі дії відповідача щодо попередження поліцейських, які залишилися на окупованих територіях, були спрямовані на доведення останнім будь-яким доступним способом про можливі наслідки невиконання наказів і нез`явлення на службу для вчинення ними необхідних заходів для прибуття до місць несення служби, визначених наказом керівництва.
На тлі цього колегія суддів уважає необґрунтованими твердження скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень пункту 9 частини шостої статті 1 та частини шостою статті 14 Дисциплінарного статуту.
Окрім того, у касаційній скарзі скаржник вказує про неправильне застосування судами обох інстанцій положень частини другої статті 5 Дисциплінарного статуту, що полягає у незастосуванні цієї норми до спірних правовідносин, обґрунтовуючи це тим, що в матеріалах службового розслідування, як і в матеріалах справи наявні докази існування великої кількості інших об`єктивних причин неможливості виконання ОСОБА_1 наказу відповідача під час військової агресії російської федерації проти України.
По-перше відмітимо, що у касаційній скарзі її автор не зазначає, які саме докази існування інших об`єктивних причин неможливості виконання позивачем наказу відповідача наявні у матеріалах справи та службового розслідування не взяті до уваги судами попередніх інстанцій.
По-друге, змістом згаданої норми обумовлено, що за відсутності можливості виконати наказ поліцейський зобов`язаний негайно повідомити про це безпосередньому керівнику з обґрунтуванням причин невиконання і повідомленням про вжиття заходів до подолання перешкод у виконанні наказу.
Водночас, як уже зазначалося, судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що після доведення до відома ОСОБА_1 змісту наказів НПУ від 07 квітня 2022 року № 293 і ДВБ НПУ від 19 квітня 2022 року № 72 (08 та 19 квітня 2022 року відповідно) він звернувся з рапортом до начальника Херсонського управління ДВБ НПУ лише 27 квітня 2022 року, тобто після припинення виплати грошового забезпечення відповідно до наказу від 26 квітня 2022 року №170 о/с. При цьому в рапорті позивач зазначив, що перебуває у безпечному місці, продовжує виконувати функціональні обов`язки та просив не припиняти виплату грошового забезпечення і не звільняти зі служби.
За таких обставин Суд не вбачає підстав для висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень частини другої статті 5 Дисциплінарного статуту.
У вимірі підстави касаційного оскарження принагідно зауважити, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах) скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права та як на думку скаржника відповідна норма повинна застосовуватися.
Отже, оскарження судових рішень з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а і підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, тощо), а також значення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду.
Разом із тим, доводи скаржника щодо відсутності висновку Верховного Суду з питань застосування зазначених правових норм та відповідно потреби у такому висновку не пов`язані з наявністю колізій, можливістю неоднозначного тлумачення, їх різним застосуванням, судами тощо, натомість по своїй суті зводяться до незгоди з висновками судів попередніх інстанцій щодо установлення обставин справи.
Проте, до повноважень Верховного Суду не належить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Беручи до уваги викладене, Верховний Суд уважає необґрунтованими наведені скаржником посилання на наявність передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України підстави касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи наведені у цій постанові висновки, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VІІ. Судові витрати
З огляду на результат касаційного перегляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_2 - представника ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 вересня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року у справі № 640/9688/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк