ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 694/1174/16-а
адміністративне провадження №К/9901/18021/18, №К/9901/18023/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Смоковича М. І.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 694/1174/16-а
за позовом ОСОБА_1 до голови Звенигородської районної ради Кучера Володимира Петровича, Звенигородської районної ради Черкаської області про визнання дій та бездіяльності незаконними та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_1 , Звенигородської районної ради Черкаської області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року, ухвалену у складі: головуючого судді Парінова А.Б., суддів Грибан І.О., Губської О.А.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до голови Звенигородської районної ради Кучера Володимира Петровича (далі - відповідач-1), Звенигородської районної ради Черкаської області (далі - Звенигородська районна рада, відповідач-2) з вимогами:
1.1. визнати незаконними дії голови Звенигородської районної ради Черкаської області Кучера В. П. щодо порушення процедури скликання та порядку проведення 4 сесії Звенигородської районної ради VII скликання;
1.2. визнати незаконним рішення 4 сесії Звенигородської районної ради Черкаської області VII скликання від 29 січня 2016 року №4-9 унаслідок порушення процедури його прийняття.
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням процедури та без урахування думки територіальної громади.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Рішенням Звенигородської районної ради Черкаської області від 29 січня 2016 року №4-9 «Про реорганізацію Гусаківської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів» вирішено припинити юридичну особу - Гусаківську загальноосвітню школу І-ІІ ступенів шляхом перетворення її в Гусаківську загальноосвітню школу І ступеня.
4. Не погоджуючись з цим рішенням, позивачка звернулася до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
5. Постановою Звенигородського районного суду Черкаської області від 03 січня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
6. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення відповідачем прийнято на підставі, у межах повноважень та в порядку, визначеному чинним законодавством.
7. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року постанову Звенигородського районного суду Черкаської області від 03 січня 2017 року скасовано та прийнято нову, яким адміністративний позов задоволено частково:
7.1. визнано незаконним рішення Звенигородської районної ради Черкаської області VII скликання від 29 січня 2016 року №4-9 «Про реорганізацію Гусаківської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів».
7.2. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
8. Частково задовольняючи адміністративний позов, суд апеляційної інстанції керувався тим, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням процедури - без опублікування його проєкту та без проведення консультацій з громадськістю.
9. Суд апеляційної інстанції уважав, що оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей) як право на освіту, у зв`язку з чим відповідач зобов`язаний був опублікувати його проєкт і провести громадське обговорення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10. Рішення суду апеляційної інстанції оскаржили позивачка та відповідач-2.
11. Позивачка, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог і прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.
12. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначала, що рішення суду апеляційної інстанції, у частині відмови в задоволенні позовних вимог, є незаконним і необґрунтованим, адже судом апеляційної інстанції неповно встановлені обставини, що мають значення для справи.
13. Відповідач-2 у касаційній скарзі, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
14. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач-2 зазначив, що судом першої інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення у суду апеляційної інстанції не було.
15. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача-2.
16. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивачки.
17. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
18. 07 лютого 2018 року касаційну скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
19. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Бевзенка В.М., суддів Шарапи В.М., Данилевич Н.А.
20. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 29 квітня 2020 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
21. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 квітня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Смоковичу М.І.
V. Позиція Верховного Суду
22. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
23. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
25. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
26. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
27. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
28. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
29. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
30. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
31. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
32. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
33. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
34. За змістом статті 55 Господарського кодексу України (далі - ГК України) суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
35. Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.
36. Згідно із статтею 59 ГК України припинення суб`єкта господарювання здійснюється відповідно до закону.
37. Відповідно до статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
38. Частиною четвертою статті 18 Закону України «Про освіту» від 23 травня 1991 року № 1060-XII (далі - Закон № 1060-XII) установлено, що потреба в навчальних закладах, заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
39. Згідно з положеннями частини четвертої статті 36 Закону № 1060-XII створення загальноосвітніх навчальних закладів здійснюється відповідно до Закону України «Про загальну середню освіту». Реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).
40. Відповідно до частини шостої статті 11 Закону №1060-XII реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).
41. Частиною третьою статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) встановлено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
42. Згідно з пунктом 20 частини першої статті 43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
43. З аналізу викладених положень чинного законодавства випливає, що до компетенції районної ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
44. Предметом цієї справи є дії голови Звенигородської районної ради Черкаської області щодо порушення процедури скликання та порядку проведення 4 сесії Звенигородської районної ради VII скликання, а також прийняте на цій сесії рішення від 29 січня 2016 року №4-9 про реорганізацію Гусаківської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів шляхом перетворення її в Гусаківську загальноосвітню школу І ступеня.
45. Таким чином, скликаючи відповідну сесію ради, приймаючи на ній оскаржуване рішення, Звенигородська районна рада діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи (Комунального закладу «Гусаківська загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів»), а тому дії, з якими не погоджується позивачка, та оспорюване рішення в цьому випадку не є дією/рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС України, а є дією/рішенням власника корпоративних прав (засновника), комунальної установи, необхідним для здійснення відповідних реєстраційних дій щодо припинення (реорганізації) закладу.
46. Аналогічні висновки у подібних правовідносинах викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18, предметом якої було рішення Сокальської районної ради Львівської області про створення комунальної установи.
47. Визначаючи юрисдикцію спору у цій справі, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що районна рада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС України, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.
48. Також у постанові від 10 вересня 2019 року у справі № 921/36/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спори, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності юридичної особи, є корпоративними, у розумінні пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України, незалежно від того, чи є позивач акціонером (учасником) юридичної особи, і мають розглядатися за правилами ГПК України.
49. У постанові від 09 вересня 2020 року Велика Палата Верховного Суду, усуваючи розбіжності у висновках, викладених в постановах Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах, зазначила, що розмежування юрисдикції спорів про оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи про створення, реорганізацію чи припинення діяльності такої установи в залежності від характеру та сфери діяльності такої комунальної установи не ґрунтується на положеннях законодавства.
50. Спори з приводу оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.
51. Ураховуючи наведене правове регулювання, висновок Великої Палати Верховного Суду та фактичні обставини цієї справи, Суд дійшов висновку, що дії та рішення Звенигородської районної ради Черкаської області щодо припинення Комунального закладу «Гусаківська загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів» не можуть бути предметом судового розгляду за правилами КАС України. Такий спір підсудний судам господарської юрисдикції.
52. Пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
53. Згідно з пунктом 1 частини першої статті стаття 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
54. Отже, постанова Звенигородського районного суду Черкаської області від 03 січня 2017 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
55. Відповідно до частини 1 статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
56. Відповідно до частини 1 статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
VI. Судові витрати
57. З огляду на результат касаційного розгляду справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають. Суд роз`яснює, що судовий збір може бути повернутий особі за її клопотанням відповідною ухвалою суду згідно з пунктом 5 частини 1 статті 7 Закону України «Про судовий збір».
58. Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX, статтями 239 345 349 354 355 356 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
59. Касаційні скарги ОСОБА_1 та Звенигородської районної ради Черкаської області задовольнити частково.
60. Постанову Звенигородського районного суду Черкаської області від 03 січня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року у справі №694/1174/16-а скасувати.
61. Провадження в справі №694/1174/16-а за позовом ОСОБА_1 до голови Звенигородської районної ради Кучера Володимира Петровича, Звенигородської районної ради Черкаської області про визнання дій та бездіяльності незаконними та скасування рішення закрити.
62. Роз`яснити позивачці, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства, а також роз`яснити, що позивачка має право протягом десяти днів з дня отримання нею копії цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
63. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
М.І. Смокович