ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 712/14819/17
адміністративне провадження № К/9901/46427/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Відділу ведення Державному реєстрі виборців Соснівського району Департаменту організаційного забезпечення Черкаської міської ради (правонаступником якого є Департамент організаційного забезпечення Черкаської міської ради) про визнання незаконним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Соснівського районного суду міста Черкаси від 12.12.2017 (суддя Мельник І.О.), та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року (судді Файдюк В.В., Мезенцева Є.І., Чаку Є.В.),
І. Суть спору
1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Соснівського районного суду міста Черкаси з адміністративним позовом до Відділу ведення Державного реєстру виборців Соснівського району Департаменту організаційного забезпечення Черкаської міської ради (далі - Відділ ведення ДРВ), в якому просив визнати незаконним рішення відповідача про відмову у задоволенні її заяви про зміну виборчої адреси у Державному реєстрі виборців, та зобов`язати відповідача внести дані до Державного реєстру виборців про зміну виборчої адреси позивача згідно з відомостями про місце знаходження (місце постійного проживання) позивача, вказаними у довідці про реєстрацію позивача як внутрішньо переміщеної особи.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначив, що від початку 2014 року в Україні виникли обставини загрози національній безпеці країни, у зв`язку з чим діють обмеження прав людини щодо свободи пересування (це стосується переміщення цивільного населення на території Криму та окупованих територій Сходу України, а також з цих територій в інші регіони України), щодо права власності, щодо права на місцеве самоврядування. Унаслідок зазначених вище обставин в Україні стало масовим явищем внутрішнє переміщення осіб. Позивач внаслідок вище наведених обставин був змушений покинути своє місце проживання, оскільки життя і здоров`я, особисті права і свободи на непідконтрольній Україні території знаходяться у небезпеці, і на цей час позивач взятий на облік державою як ВПО. У його паспорті залишилась відмітка про реєстрацію місця проживання на непідконтрольній території, але місце його фактичного постійного проживання зазначене у довідці про взяття на облік як ВПО за адресою: АДРЕСА_1 . Він є громадянином України, виборцем, включеним до Державного реєстру виборців, та має намір здійснювати свої виборчі права. Оскільки він не може реалізувати свої виборчі права на місцевих виборах, то звернувся до відповідача з заявою про зміну виборчої адреси з проханням видати відповідний наказ, однак на дану заяву отримав відповідь з відмовою у зміні виборчої адреси. Виходячи з вищезазначеного просить визнати незаконним рішення відповідача органу ведення Державного реєстру виборців про відмову у задоволенні заяви позивача про зміну виборчої адреси у Державному реєстрі виборців, що містяться у відповіді відповідача та зобов`язати відповідача орган ведення Державного реєстру виборців внести дані до Державного реєстру виборців про зміну виборчої адреси позивача згідно з відомостями про місце знаходження (місце постійного проживання) позивача, що вказані у довідці про реєстрацію позивача, як внутрішньо переміщеної особи.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 за даними паспорту громадянина України зареєстрований у АДРЕСА_2 .
4. Згідно довідки № 7102002480 від 09.06.2016 ОСОБА_1 є внутрішньо переміщеною особою, фактичне місце перебування якої є АДРЕСА_3 .
5. Позивач 27.11.2017 звернувся до Відділу ведення Державного реєстру виборців із заявою про видачу наказу про зміну її виборчої адреси у Державному реєстрі виборців та включення його до списку виборців на місцевих виборах за виборчою адресою по АДРЕСА_4 .
6. Позивачу була надана відповідь про відмову у розгляді її заяви по суті через необґрунтованість, оскільки до вказаного Закону документами, до яких вносяться відомості про місце проживання громадян України, є паспорт громадянина України, тимчасове посвідчення громадянина України. Натомість довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи є документом, до якого вносяться відомості про місце перебування особи. Водночас у паспорті позивача, який пред`явлено відділу ведення Державного реєстру виборців Соснівського району департаменту організаційного забезпечення Черкаської міської ради, відсутні відомості про реєстрацію місця проживання за адресою, вказаною у заяві про зміну виборчої адреси.
7. Уважаючи таку відмову протиправною, позивач звернулася до суду з позовом, в якому просив зобов`язати відповідача внести дані до Державного реєстру виборців про зміну виборчої адреси згідно з відомостями про місце її постійного проживання, що вказані у довідці про її реєстрацію, як внутрішньо переміщеної особи.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Соснівського районного суду міста Черкаси постановою від 12 грудня 2017 року відмовив у задоволенні позову.
9. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 27 лютого 2018 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.
10. Відмовляючи в задоволенні позову суди попередніх інстанцій виходили з того, що довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи (далі також - ВПО) не підтверджує факт реєстрації позивача за вказаною адресою. Відповідно до відміток у паспорті громадянина України (щодо зареєстрованого місця проживання) позивач не належить до територіальної громади Обухівського району Київської області, оскільки місцем її реєстрації в паспорті зазначена інша адреса.
11. Суди зазначили, що місце проживання ВПО не є місцем реєстрації такої особи, а місце голосування і виборча адреса не є тотожними поняттями.
IV. Касаційне оскарження
12. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
13. Обґрунтовуючи касаційну скаргу позивач зазначив про помилковість висновків судів стосовно того, що довідка ВПО не може підтверджувати місця проживання ВПО та належність її до територіальної громади. Позивач також зауважила, що чинний Закон України від 22 лютого 2007 року № 698-V "Про Державний реєстр виборців" (далі - Закон № 698-V) прийнято ще до початку збройного конфлікту на сході України, який зумовив масове вимушене переселення людей з цих неконтрольованих Україною територій. Зокрема, цим Законом не передбачено механізму реалізації громадянами зі статусом ВПО своїх виборчих прав за місцем свого нового постійного проживання.
14. Відповідач подав заперечення на касаційну скаргу, у яких просить залишити оскаржені судові рішення без змін. З посиланням на пункт 20 статті 92 Конституції України, статтю 3 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1382-IV "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (далі - Закон № 1382-IV), статтю 8 Закону України від 20 жовтня 2014 року № 1706-VII "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" (далі - Закон № 1706-VIІ) зазначив, що ВПО не мають права голосу на місцевих виборах за місцем їх фактичного проживання, оскільки вони залишаються членами тих територіальних громад, на території яких зареєстроване їх місце проживання.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
15. За змістом пункту 20 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються організація і порядок проведення виборів і референдумів.
16. Відповідно до статті 1 Закону № 698-V Державний реєстр виборців (далі - Реєстр) - автоматизована інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, обробки даних, які містять передбачені цим Законом відомості, та користування ними, створена для забезпечення державного обліку громадян України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України (далі - виборці).
17. Відповідно до пункту частини п`ятої статті 14 Закону № 698-V органом ведення Реєстру є:
1) у районі, районі в місті Києві, місті Севастополі - відповідний структурний підрозділ апарату районної, районної у місті державної адміністрації;
2) у місті обласного (республіканського в Автономній Республіці Крим) значення без районного поділу - відповідний виконавчий орган міської ради;
3) у районі в місті обласного значення з районним поділом - відповідний виконавчий орган районної у місті ради або відповідний структурний підрозділ створеного у районі виконавчого органу міської ради.
18. Відповідно до частин першої, другої статті 8 Закону № 698-V виборча адреса виборця визначається згідно з цією статтею та є підставою для віднесення виборця до відповідної виборчої дільниці.
19. Виборчою адресою виборця є адреса, за якою зареєстровано його місце проживання відповідно до Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні".
20. Відповідно до статті 2 Закону № 1382-IV громадянам України, а також іноземцям та особам без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, гарантуються свобода пересування та вільний вибір місця проживання на її території, за винятком обмежень, які встановлені законом.
21. Реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.
22. За змістом статті 3 Закону № 1382-IV реєстрацією є внесення інформації до реєстру територіальної громади, документів, до яких вносяться відомості про місце проживання/перебування особи, із зазначенням адреси житла/місця перебування із подальшим внесенням відповідної інформації до Єдиного державного демографічного реєстру в установленому Кабінетом Міністрів України порядку.
23. Документами, до яких вносяться відомості про місце проживання, є паспорт громадянина України, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист.
24. Відповідно до частин першої - третьої статті 3 Закону України від 14 липня 2015 року № 595-VIII "Про місцеві вибори" (далі - Закон № 595-VIII) право голосу на виборах депутатів сільської, селищної, міської ради, виборах сільського, селищного, міського голови мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до відповідної територіальної громади та проживають в межах відповідного виборчого округу.
25. Громадяни України, які мають право голосу на відповідних місцевих виборах, є виборцями.
26. Документом, який посвідчує особу, підтверджує громадянство та засвідчує місце проживання виборця на місцевих виборах є: 1) паспорт громадянина України; тимчасове посвідчення громадянина України (для осіб, недавно прийнятих до громадянства України).
27. Належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначається його зареєстрованим місцем проживання.
28. Відповідно до статті 8 Закону № 1706-VII внутрішньо переміщена особа реалізує своє право голосу на виборах Президента України, народних депутатів України, місцевих виборах та референдумах шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси згідно з частиною третьою статті 7 Закону України "Про Державний реєстр виборців".
29. Відповідно до статті 7 Закону № 698-V до персональних даних, які визначають місце та умови голосування виборця, належать: 1) виборча адреса виборця, визначена відповідно до статті 8 цього Закону; 2) номер територіального або зазначення закордонного виборчого округу, до якого віднесений виборець; 3) номер виборчої дільниці, до якої віднесений виборець; 4) відомості про постійну нездатність виборця пересуватися самостійно (за наявності підстав).
30. Територіальний виборчий округ та виборча дільниця, утворені на відповідних виборах чи референдумах, до яких відноситься виборець, визначаються органом ведення Реєстру на підставі відомостей про виборчу адресу виборця.
31. За мотивованим зверненням виборця, який має право голосу на відповідних виборах чи референдумі, орган ведення Реєстру може тимчасово (на період їх проведення) змінити виборцю місце голосування (виборчу дільницю) без зміни його виборчої адреси. Таке звернення подається до органу ведення Реєстру за місцезнаходженням зазначеної виборцем виборчої дільниці або за виборчою адресою не пізніше ніж за п`ять днів до дня голосування на відповідних виборах чи референдумі. Тимчасова зміна місця голосування виборця (виборчої дільниці) підтверджується посвідченням за формою, встановленою Центральною виборчою комісією, яке видається виборцю.
32. Відповідно до частин першої-четвертої статті 20 Закону № 698-V кожен виборець у разі зміни його персональних даних, зазначених у частині першій статті 6 та пунктах 1 і 4 частини першої статті 7 цього Закону, може особисто звернутися до органу ведення Реєстру відповідно до своєї виборчої адреси із заявою про внесення змін до його персональних даних у Реєстрі. До заяви додаються документи (копії документів), що підтверджують ці зміни. У разі якщо до заяви додаються копії документів, їх оригінали пред`являються органу ведення Реєстру. Виборець, який постійно не здатний пересуватися самостійно, може уповноважити на подання такої заяви іншу особу. Виборець, який проживає чи перебуває за межами України, звертається із заявою до відповідної закордонної дипломатичної установи України, яка невідкладно передає заяву разом з документами (їх копіями), що додаються до неї, органу ведення Реєстру в Міністерстві закордонних справ України.
33. У разі звернення щодо зміни виборчої адреси виборець подає органу ведення Реєстру за новою виборчою адресою заяву, до якої додаються документи (копії документів), що підтверджують зміну виборчої адреси виборця.
34. Орган ведення Реєстру може провести перевірку зміни персональних даних виборця, зазначених у заяві, шляхом звернення до відповідних органів, закладів, установ, зазначених у статті 22 цього Закону. За наявності підстав, визначених частиною третьою статті 17 цього Закону, керівник органу ведення Реєстру видає наказ про внесення відповідних змін до персональних даних виборця в Реєстрі (крім випадку, передбаченого частиною четвертою цієї статті).
35. У разі звернення виборця із заявою щодо зміни виборчої адреси орган ведення Реєстру вивчає обґрунтованість заяви. За підсумками вивчення керівник органу ведення Реєстру може прийняти таке рішення:
1) видати наказ про внесення до Реєстру зміни щодо виборчої адреси виборця (якщо зміна виборчої адреси виборця відбувається в межах території, на яку поширюються повноваження цього органу ведення Реєстру);
2) звернутися за допомогою засобів автоматизованої інформаційно-телекомунікаційної системи Реєстру до органу ведення Реєстру за попередньою виборчою адресою виборця про необхідність внесення змін щодо виборчої адреси виборця (якщо попередня виборча адреса виборця не належить до території, на яку поширюються повноваження цього органу ведення Реєстру);
3) відмовити виборцю у внесенні зміни до його виборчої адреси.
36. Згідно з частиною шостою статті 20 Закону № 698-V керівник органу ведення Реєстру відмовляє у задоволенні заяви виборця, зазначеної в частинах першій та другій цієї статті, з таких підстав:
1) якщо встановлено, що особа, яка звернулася із заявою, не включена до Реєстру;
2) якщо перевіркою, передбаченою частиною третьою цієї статті, виявлено невідповідність у змісті відомостей, зазначених у заяві та наданих відповідними органом, закладом, установою;
3) якщо заяву про зміну виборчої адреси визнано необґрунтованою;
4) якщо встановлено, що до Реєстру вже внесено відповідні зміни до персональних даних виборця.
37. Відповідно до положень статті 6 Закону № 1207-VII за зверненням громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території або переселилися з неї, за місцем їх перебування оформляються і видаються органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, довідки, що підтверджують місце їх перебування. Такі довідки видаються громадянам у день звернення на підставі паспорта громадянина України чи іншого документа, до якого згідно із Законом України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" вносяться відомості про реєстрацію місця проживання, та письмової заяви, в якій зазначається адреса, за якою громадянину може бути вручена офіційна кореспонденція. При цьому відомості (відмітка) про місце перебування такої особи не вносяться до її паспорта.
VІ. Висновки Верховного Суду
38. Аналізуючи наведені норми законодавства в аспекті обставин цієї справи насамперед треба зазначити, що Конституція України містить основоположні норми щодо виборчих прав громадян України. Організація і порядок проведення виборів, за Конституцією України, визначається законами України.
39. Позивач як громадянин України має право реалізувати свої виборчі права, зокрема як виборець. Однак реалізувати вона їх може за правилами і з дотриманням вимог чинного законодавства, яке регламентує суспільні відносини в цій сфері.
40. Виборча адреса виборця, яка є підставою для віднесення його до певної виборчої дільниці, на якій громадянин (під час виборів, зокрема місцевих) може безпосередньо реалізувати своє право обирати, визначається за його зареєстрованим місцем проживання. Останнє, своєю чергою, підтверджується документами, зазначеними у статті 3 Закону № 1382-IV, з-поміж яких - паспорт громадянина України.
41. Довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, відповідно до статті 4 Закону № 1706-VII, підтверджує факт внутрішнього переміщення цієї особи. Однак цей документ, в розумінні законів № № 595-VIII, 1382-IV, не є документом, який підтверджує зареєстроване місце проживання особи, за якими можна визначити його виборчу адресу (як виборця).
42. Доводи позивача щодо обмеження її виборчих прав полягають у незгоді з чинним законодавчим регулюванням організації і проведення місцевих виборів, яке, як твердить позивач, не враховує соціального становища ВПО і тих життєвих обставин, в яких вони опинилися у зв`язку зі збройним конфліктом на території Донецької та Луганської областей. Проте, змінити існуюче нормативно-правове регулювання в цій сфері у тій площині, на яку звертає увагу позивач, можна тільки шляхом законодавчих змін до згаданих законів, що є компетенцією парламенту як єдиного органу законодавчої влади в Україні.
43. Відповідач як суб`єкт владних повноважень не міг діяти усупереч встановлених законами №№ 698-V, 1382-IV правил визначення виборчої адреси. Тому в обсязі встановлених в цій справі обставин і наведеного законодавчого регулювання спірних правовідносин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про правомірність відмови відповідача змінити виборчу адресу позивача на підставі довідки ВПО.
44. Висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо правильності застосування норми права, порушеного в касаційній скарзі, відповідають висновку Верховного Суду, викладеному у постанові від 25 липня 2018 року у справі №161/16573/16-а.
45. Колегія суддів також звертає увагу, що цей спір за правилами пункту 1 частини другої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України в попередній його редакції (далі - КАС) та статті 20 КАС у чинній редакції предметно підсудний окружному адміністративному суду (як суду першої інстанції).
46. Однак беручи до уваги положення частини третьої статті 3, частини третьої статті 353 КАС (у чинній редакції), оскільки учасник справи, який подав касаційну скаргу, при розгляді справи судом першої інстанції не заявляв про непідсудність справи, судові рішення в цій справі не можуть бути скасовані з підстави, встановленої пунктом 7 частини третьої статті 353 КАС.
47. Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
48. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
49. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги колегія суддів дійшла висновку, що підстави для їх скасування чи зміни відсутні.
50. Доводи касаційної скарги висновків судів та обставин справи не спростовують.
VІІ. Судові витрати
51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
52. Керуючись статтями 3 341 345 349 351 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Соснівського районного суду міста Черкаси від 12 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року в цій справі залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий О.О. Шишов
Судді І.В. Дашутін
М.М. Яковенко