ПОСТАНОВА
Іменем України
06 квітня 2020 року
Київ
справа №712/6280/16-а
касаційне провадження №К/9901/30250/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Позашкільного навчального закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 06.12.2016 (головуючий суддя: Романенко В.А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26.01.2017 (головуючий суддя: Парінов А.Б., судді: Грибан І.О., Губська О.А.) у справі №712/6280/16-а за позовом Позашкільного навчального закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкас» до Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради про визнання дій протиправними,
В С Т А Н О В И В:
У травні 2016 року Позашкільний навчальний заклад «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» (далі -позивач) звернувся до суду з позовом до Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради (далі - Департамент або відповідач), в якому просив визнати протиправними дії відповідача з проведення перевірки правильності складання кошторису доходів і видатків на 2016 рік та ефективності використання коштів за 2015 рік та 3 місяці 2016 в Позашкільному навчального закладі «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкас» та складання довідки перевірки від 18.05.2016.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що повноваженнями з державного контролю за діяльністю Позашкільного навчального закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» та періодичністю такого контролю наділенні - Управління освіти та міськвиконкому та засновник - Черкаська міська рада, а дії відповідача з призначення та проведення позапланового заходу здійснені поза межами наданих законодавцем повноважень. Також позивач вказав на те, що перевірка з питань ефективності використання ним бюджетних коштів була проведена фінансовою інспекцією, за результатами якої складено акт. Зазначена обставина на переконання позивача свідчить про відсутність правових підстав для проведення повторної перевірки з того самого питання відповідно до положень Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 06.12.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.01.2017, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що перевірка проведена у межах та у спосіб визначених законодавством повноважень. Суди констатували, що до компетенції відповідача належить, у т.ч., здійснення контролю за використанням установами, які фінансуються з міського бюджету, бюджетних коштів за цільовим призначенням. Щодо позовної вимоги про визнання протиправними дій відповідача зі складання довідки за результатами проведеного позапланового заходу, то суди попередніх інстанцій виходили з того, що такі вимоги не можуть бути об`єктом судового оскарження, оскільки не створюють для позивача прав та обов`язків. В спростування доводів позивача щодо повторності проведення перевірки суди зазначили про те, що предмети заходів не є однаковими.
Не погоджуючись з зазначеними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанцій скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій невірно трактували норми права, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає, що відповідач не є органом до компетенції якого належить здійснення контролю за дотриманням розпорядниками коштів бюджетного законодавства.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15.02.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 18.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 01.04.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позашкільний навчальний заклад «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси», відповідно до інформації, зазначеній у статуті, затвердженому рішенням Черкаської міської ради від 19.07.2007 №2-914, є комунальним комплексним позашкільним навчально-виховним закладом, заснованим на комунальній власності міста, розміщений за адресою: м. Черкаси, вул. Смілянська, 33. Засновником «Центру дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» є Черкаська міська рада. Позивач підпорядкований Черкаській міській раді, виконавчому комітету Черкаської міської ради, управлінню освіти виконкому Черкаської міської ради. Фінансування Центру творчості здійснюється за рахунок міського бюджету, а також може здійснюватись за рахунок додаткових джерел фінансування. Головним розпорядником коштів по галузі «Освіта» є департамент освіти та гуманітарної політики, якому підпорядкований ПНЗ «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси». Фінансування закладу здійснюється по КТКВК 070401 «Позашкільні заклади освіти, заходи із позашкільної роботи з дітьми».
Протягом квітня - травня 2016 року Департаментом фінансової політики Черкаської міської ради було проведено перевірку позивача з питань правильності складання ним кошторису доходів і видатків на 2016 рік та ефективності використання коштів за 2015 рік та 3 місяці 2016 року, за результатами якої складено оскаржувану довідку від 18.05.2016. Перевіркою встановлено ряд порушень установою бюджетного законодавства у зв`язку з чим позивачу запропоновано вжити заходи з метою їх усунення.
Позивач посилаючись на те, що у посадових осіб відповідача відсутні повноваження на проведення зазначеної перевірки звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.
Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України.
Пунктом 36 частини першої статті 1 Бюджетного кодексу України визначено, що місцевий фінансовий орган - установа, що відповідно до законодавства України здійснює функції з складання, виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов`язані з управлінням коштами місцевого бюджету. Для цілей цього Кодексу орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань фінансів віднесено до місцевих фінансових органів. Сільський, селищний, міський (міста районного значення) голова забезпечує виконання функцій місцевого фінансового органу, якщо такий орган не створено згідно із законом.
Відповідно до положень статті 78 Бюджетного кодексу України місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.
Частиною другою статті 111 Бюджетного кодексу України передбачено, що місцеві фінансові органи здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу щодо місцевих бюджетів.
Міністерство фінансів України та місцеві фінансові органи у встановленому законодавством порядку одержують від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, банків та інших фінансових установ усіх форм власності пояснення, матеріали та інформацію з питань, що виникають під час складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів та звітування про їх виконання (частина третя цієї норми).
Частиною другою статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України 15.07.1997 визначено, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Так, рішенням Черкаської міської ради від 23.05.2013 №3-1682 затверджене Положення про департамент фінансової політики (далі - Положення).
Згідно з пунктом 1.1 Положення Департамент є місцевим фінансовим органом, який на підставі Бюджетного кодексу України здійснює функції зі складання, виконання місцевого бюджету, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов`язані з управлінням коштами місцевого бюджету.
Відповідно до пункту 2.1.5 Положення до основних напрямків діяльності Департаменту належить здійснення відповідно до чинного законодавства контролю за дотриманням зобов`язань щодо платежів до місцевого бюджету підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами, використання ними бюджетних коштів та коштів цільових фондів, утворених міською радою.
Пунктом 2.2.15 Положення передбачено, що Департамент забезпечує захист фінансових інтересів територіальної громади міста та здійснює у межах своєї компетенції контроль за дотриманням бюджетного законодавства.
Згідно з пунктом 2.2.25 Положення Департамент перевіряє правильність складання і затвердження кошторисів та планів використання коштів установами і організаціями, які фінансуються з міського бюджету.
Пунктом 42 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 встановлено, що (…) місцеві фінансові органи щороку у межах своєї компетенції після прийняття відповідних бюджетів перевіряють правильність складення і затвердження кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячних планів використання бюджетних коштів.
Системний аналіз зазначених норм права свідчить, що Департамент фінансової політики Черкаської міської ради, як місцевий фінансовий орган, наділений повноваженнями щодо перевірки правильності складання кошторису доходів і видатків розпорядниками коштів міського бюджету та ефективності використання ними цих коштів, до яких відноситься позивач.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірна перевірка проведена на виконання Плану роботи відділу фінансування галузей соціально-культурної сфери департаменту фінансової політики на квітень - травень 2016 року, затвердженого директором департаменту фінансової політики Черкаської міської ради.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що перевірка проведена відповідачем у межах та у спосіб визначених законодавством повноважень, а тому відсутні правові підстави для визнання дій Департаменту щодо проведення спірного заходу протиправними.
Судами попередні інстанцій обґрунтовано відхилені посилання позивача на акт ревізії господарської діяльності позашкільного навчального закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» за період з 01.05.2009 року по 31.08.2015, складений ДФІ в Черкаській області №03-18/15 від 25.12.2015, як на підставу для неможливості проведення спірної перевірки, оскільки перевірки вказаних органів мали неоднаковий предмет, а право відповідача на проведення перевірки передбачено Бюджетним кодексом.
Також обґрунтовано суди попередніх інстанцій відхилили посилання позивача на застосування до спірних правовідносин положень Закону №877-V, оскільки відповідно до статті 2 цього Закону його дія не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
Щодо вимог позивача про визнання протиправною довідки від 18.05.2016, складної відповідачем за результатами проведеної перевірки, колегія суддів зазначає таке.
За змістом статті 2 КАС України (в редакції, чинній на час вирішення спору в судах попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ним при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Відповідно до частин першої, другої статті 17 КАС України, в наведеній вище редакції, юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку з здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
З огляду на викладене, можна дійти висновку про те, що позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас належний захист прав та інтересів особи можливий лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.
Дії суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо відповідні дії не повинні вчинюватись таким суб`єктом стосовно цієї особи, виходячи з наданої йому компетенції.
При цьому оспорювані дії повинні бути юридично значимими, тобто мати безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом або позбавлення можливості повністю чи в частині реалізувати належне цій особі право, або шляхом безпідставного покладення на цю особу будь-якого обов`язку.
В свою чергу, діяльність із оформлення результатів проведених заходів (складання довідки від 18.05.2016) є службовою діяльністю посадових осіб місцевого фінансового органу на виконання своїх посадових обов`язків із збирання доказової інформації щодо дотримання підконтрольною установою бюджетного законодавства.
Наявність акта перевірки чи включення до його змісту певних висновків самі собою не створюють жодних перешкод для діяльності бюджетної установи.
Виключно результат реалізації повноважень місцевого фінансового органу, а саме його рішення (акт індивідуальної дії), а не процес реалізації цих повноважень (як-то дії зі складання довідки) може бути об`єктом судового оскарження. При цьому дотримання місцевим фінансовим органом вимог нормативних положень та законодавчих приписів при складанні довідки входить до предмета доказування при вирішенні спору про правомірність рішення, прийнятого цим органом за результатами такої перевірки.
Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в позовній заяві та апеляційній скарзі з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга позивача не містить.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України» та «Рябих проти Російської Федерації», у справі «Нєлюбін проти Російської Федерації») повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для їх скасування - відсутні.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Позашкільного навчального закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» залишити без задоволення.
Постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 06.12.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26.01.2017 у справі №712/6280/16-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
В. М. Шарапа