ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 802/208/17-а
адміністративне провадження №К/9901/16652/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку спрощеного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року у складі колегії суддів: Боровицького О.А., Сапальової Т.В., Матохнюка Д.Б.0 у справі №802/208/17-а за позовом заступника прокурора Вінницької області до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , про визнання протиправними та скасування наказів, -
УСТАНОВИВ:
Заступник прокурора Вінницької області (надалі по тексту також - прокурор) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (надалі по тексту також - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ № 2-10539/15-16-СГ від 15.08.2016 про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, розташовану за межами с. Хрінівка на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області.
Також Заступник прокурора Вінницької області звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ № 2-10546/15-16-СГ від 15.08.2016 про надання ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, розташовану за межами с. Хрінівка на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області.
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 22.02.2017 року згадані адміністративні справи об`єднані в одне провадження під спільним номером №802/208/17-а.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 04.04.2017 визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № 2-10539/15-16-СГ від 15.08.2016 про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, розташовану за межами с. Хрінівка на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № 2-10546/15-16-СГ від 15.08.2016 про надання ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, розташовану за межами с. Хрінівка на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року скасовано, прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Заступник прокурора Вінницької області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що оскаржувані накази відповідача прийняті з порушенням вимог чинного законодавства, внаслідок чого створюють передумови для незаконної передачі землі з державної у приватну власність фізичним особам, чим безпосередньо зачіпаються інтереси держави, як власника.
Відзиву на касаційну скаргу учасниками справи до суду не подано.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
У ході розгляду справи судами встановлено, що 17.11.2010 року між Іллінецькою районною державною адміністрацією та СТОВ "Камсит" укладено договір оренди землі, згідно якого орендодавець надає згідно з розпорядженням голови райдержадміністрації № 173 від 27.05.2004, № 102 від 29.03.2010, № 375 від 15.11.2010, а орендар приймає у строкове платне користування земельні ділянки сільськогосподарського призначення (рілля) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель резервного фонду Хрінівської сільської ради, розташованих за межами сіл Хрінівка та Пархомівка. В оренду передаються земельні ділянки загальною площею 159,9329 га (рілля), у тому числі: 63,7389 га, 4,1923 га, 73,6330 га, 18,3687 га. Договір укладено строком на 5 років.
Відповідно до Інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно рішенням державного реєстратора від 27.12.2013 земельна ділянка площею 73,633 га передана у власність Головного управління Держземагенства у Вінницькій області.
Відповідно до додаткової угоди № 277 від 25.05.2016 до договору оренди землі від 17.11.2010 орендодавець, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області №2-5144/15-16-СГ від 17.05.2016 "Про поновлення договору оренди земельних ділянок" надає (поновлює), а орендар, СТОВ "Камсит" приймає в строкове платне користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення, розташовану на території Хрінівської сільської ради (за межами населеного пункту) Іллінецького району Вінницької області. Додаткову угоду укладено (поновлено) на сім років з 14.04.2016. Дата закінчення терміну договору 13.04.2023.
01.07.2016 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області у власність для ведення особистого селянського господарства із земель резерву сільськогосподарського призначення рілля. До клопотання додано: викопіювання з кадастрової карти, копія паспорту, копія ідентифікаційного номера, погодження на вилучення земельної ділянки орендаря СТОВ "Камсит".
Також, 01.07.2016 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області звернувся ОСОБА_2 із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області у власність для ведення особистого селянського господарства із земель резерву сільськогосподарського призначення рілля. До клопотання додано: викопіювання з кадастрової карти, копія паспорту, копія ідентифікаційного номера, погодження на вилучення земельної ділянки орендаря СТОВ "Камсит".
15.08.2016 Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області було прийнято накази:
№ 2-10539/15-16-СГ про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, розташовану за межами с. Хрінівка на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області;
№ 2-10546/15-16-СГ про надання ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, розташовану за межами с. Хрінівка на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області.
Позивач вважаючи, що рішенням відповідача, порушуються норми ст. 14 Конституції України, згідно яких, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, звернувся до суду з даним позовом.
За результатом розгляду справи, суд першої інстанції, керуючись положеннями Конституції України Земельного кодексу України, Указу Президента України від 08.08.1995 року № 720/95 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" прийшов до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у позові, суд апеляційної інстанції вказав, що Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області, під час прийняття наказів за №2-10539/15-16-СГ, №2-10546/15-16-СГ про надання ОСОБА_1 , та ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 2,00 га у власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства розташовану за межами с.Хрінівка на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області, діяло у відповідності до вимог чинного законодавства, а тому відсутні підстави для скасування вищезазначених наказів відповідача.
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
Ключовими правовими питаннями у справі є правомірність наказів про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність та наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.
Насамперед, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
Звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та, покликаючись на частину 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відсутністю органу, наділеного повноваженнями звернення до суду про визнання недійсними наказів Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.
До суду з даним позовом прокурор звернувся в січні 2017 року, тобто, після набрання чинності розділом IV Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.
Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини 2 ст. 60 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.
Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
У справі, що розглядається, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що фактично відсутній орган державної влади чи інший орган, який наділений повноваженнями щодо оскаржень рішень органу державної влади із земельних питань. Захист інтересів держави у цих правовідносинах спрямований за запобігання
На думку Суду, таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави статусом прокурора як позивача з огляду на наступне.
Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.
У розвиток цього підходу Суд звертає увагу, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора до суду стала відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції.
Разом з тим, Суд зазначає, що відповідно до ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Таким органом була Державна інспекція сільського господарства України.
Проте постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 №447 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної інспекції сільського господарства за переліком згідно з додатком (п.1). Територіальні органи, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують виконання своїх функцій і повноважень до їх передачі відповідним органам виконавчої влади (п. 2).
Згодом розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року №910-р Кабінет Міністрів України вирішив погодитися з пропозицією Міністерства аграрної політики та продовольства щодо можливості забезпечення здійснення покладених на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року «Про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру» функцій і повноважень Державної інспекції сільського господарства, що припиняється, із здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Отже, Кабінет Міністрів України передав Держгеокадастру функції з контролю за землями, які раніше виконувала Держсільгоспінспекція.
Відповідно до Положення про Державну служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Відповідно до пункту 4 пп. 25- 1, пп.25-5 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль):
а) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:
- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;
-вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо:
- приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
Отже, забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.
Конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду).
У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом.
Якщо зазначений орган, котрий отримав звернення прокурора, протягом розумного строку не вживають відповідних заходів на захист інтересів держави, або здійснюють їх неналежно, прокурор, з`ясувавши причини та умови, що цьому сприяли, як виняток, може звернутися до суду на захист інтересів держави.
Натомість у справі, що розглядається, прокурором не надано доказів щодо звернення до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів.
Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Відповідно до останнього речення ч. 2 ст. 60 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
У ст. 108 КАС України (у редакції, що діяла на час вирішення справи) передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 155 КАС України у редакції, що діяла на час вирішення справи).
З огляду на вищенаведене, Суд дійшов висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень та ухвалення нового рішення про залишення позовної заяви без розгляду.
Керуючись статтями 262 263 344 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задовольнити частково.
Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року скасувати.
Позовну заяву заступника прокурора Вінницької області залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий А. Ю. Бучик
Судді: Л. Л. Мороз
А. І. Рибачук