ПОСТАНОВА
Іменем України
06 лютого 2020 року
Київ
справа №803/971/13-а
провадження №К/9901/5020/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Саприкіної І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційне підприємство «Каскад» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування припису та постанови, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційне підприємство «Каскад» на постанову Волинського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Костюкевича С.Ф., Ковальчука В.Д., Ксензюка А.Я., від 5 листопада 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Большакової О.О., Глушка І.В., Макарика В.Я., від 2 червня 2016 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційне підприємство «Каскад» (далі - ТОВ «ВКП «Каскад», позивач) звернулось з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Волинській області (далі - Інспекція ДАБК у Волинській області, відповідач) про визнання протиправними та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 11 квітня 2013 року № 16 та припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 8 квітня 2013 року № 22.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 7 червня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2015 року, позов задоволено.
3. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2015 року постанову Волинського окружного адміністративного суду від 7 червня 2013 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2015 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції на новий розгляд.
4. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2015 року здійснено заміну відповідача правонаступником Державною архітектурно-будівельною інспекцією України.
5. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 червня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.
6. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що об`єкт будівництва в експлуатацію в установленому законом порядку не введений, документів про введення об`єкта в експлуатацію ні при проведенні перевірки, ні при розгляді справи судом, позивачем не надано, у зв`язку з чим експлуатація цього об`єкта позивачем є неправомірною. Правопорушення у вигляді експлуатації об`єкта без його введення в експлуатацію, є триваючим, пов`язане з безперервним невиконанням встановлених законом правил та регламентованих законодавством обов`язків, факт притягнення до відповідальності не звільняє позивача від виконання обов`язку щодо припинення порушення та введення об`єкта в експлуатацію, не свідчить про правомірність експлуатації позивачем цього об`єкта на момент перевірки та не є підставою для звільнення від відповідальності у разі встановлення факту такого порушення в подальшому. Доводи позивача щодо неможливості застосування до спірних відносин Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в редакції Закону України від 22 грудня 2011 року №4220-VI не прийняті судом до уваги з огляду на те, що суспільна небезпека правопорушення, про яке йдеться у справі, насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об`єкта містобудування з початку його використання.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «ВКП «Каскад» звернулось із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Інспекцією ДАБК у Волинській області на підставі звернення виконавчого комітету Ковельської міської ради № 3.16/105 від 6 березня 2013 року, наказу №1/06-02 від 1 квітня 2013 року «Про проведення позапланової перевірки» було проведено позапланову перевірку позивача з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
9. За результатами перевірки складено акт від 8 квітня 2013 року, яким встановлено порушення частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», постанови Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів», а саме: у позивача відсутні документи, які надають право експлуатації приміщення з магазином і офісом, розташованого за адресою: м. Ковель, вул. Косачів, 8.
10. Враховуючи виявлені порушення відносно ТОВ «ВКП «Каскад» був складений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 8 квітня 2013 року та винесений припис № 22 від 8 квітня 2013 року, яким зобов`язано позивача оформити дозвільні документи на право експлуатації об`єкта до 20 травня 2013 року.
11. За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, на підставі акта перевірки та протоколу від 8 квітня 2013 року заступником начальника Інспекції ДАБК у Волинській області винесено постанову № 16 від 11 квітня 2013 року, якою ТОВ «ВКП «Каскад» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у сумі 51 615 грн.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що положення частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, та посилається на постанову Верховного Суду України від 4 березня 2014 року у справі № 21-433а13 з причин неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права. Також скаржник посилається на те, що згідно технічного паспорту добудова приміщення площею 67,1 кв.м. у 1997 році була завершена, тому трирічний строк, в межах якого відповідач мав право накладати штраф сплинув. Скаржник вважає оскаржувані припис та постанова відповідача протиправними та такими, що підлягають скасуванню.
13. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, в яких послався на необґрунтованість викладених в ній доводів. Просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Відповідно до частини першої і другої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
15. Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).
16. Згідно пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
17. Відповідно до пункту 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірки, яка не передбачена планом роботи інспекції.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб`єктом господарювання вимог інспекції; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
18. Відповідно до пункту 16 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. Форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном (пункт 15 Порядку № 553).
19. Як передбачено у пунктах 17, 19 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; припис складається у двох примірниках.
20. Статтею 4 Закону України «Про архітектурну діяльність» передбачено, що під час створення об`єкта архітектури виконується комплекс робіт, який, зокрема, включає прийняття спорудженого об`єкта в експлуатацію.
21. Відповідно до частин першої та п`ятої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I - III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації. Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката.
22. Як встановлено частиною восьмою статті 39 цього Закону, експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.
23. Аналогічні положення закріплені пунктами 11, 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461.
24. Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» встановлена відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
25. Згідно статті 1 цього Закону правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Вчинення суб`єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.
26. Відповідно до абзацу 3 пункту 6 частини другої статті 2 даного Закону суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації: об`єктів III категорії складності - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
27. Верховний Суд зазначає, що судами попередніх інстанцій при новому розгляді вказаної справи враховано висновки, викладені в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2015 року.
28. Частиною п`ятою статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час постановлення Вищого адміністративного суду України вищенаведеної ухвали) висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої чи апеляційної інстанції при розгляді справи.
29. Так, щодо застосування до спірних правовідносин Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в редакції Закону України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI судами попередніх інстанцій вірно враховано, що суспільна небезпека правопорушення, про яке йдеться у справі, насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об`єкта містобудування з початку його використання.
30. У зв`язку з чим, Верховний Суд вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій, що в разі існування обов`язку ввести об`єкт будівництва в експлуатацію на момент закінчення будівництва, такий обов`язок не вичерпується у зв`язку початком його фактичної експлуатації, з огляду на що позивач, здійснюючи в подальшому використання об`єкта у господарській діяльності, допустив триваюче правопорушення.
31. Також судами попередніх інстанцій вірно враховано те, що реєстрація права власності є актом офіційного визнання цивільного права, а не підтвердженням технічного стану новобудов. Суди правомірно врахували обставини закриття ухвалою Ковельського міськрайонного суду від 11 березня 2015 року кримінального провадження № 12013020110001092 відносно працівника КП Волинського обласного БТІ ОСОБА_1 за вчинення кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 Кримінального кодексу України, саме у зв`язку із закінченням строків давності, тобто з нереабілітуючих підстав.
32. Стосовно доводів скаржника щодо неправомірного застосування судами попередніх інстанцій положення частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до спірних правовідносин, посилаючись на постанову Верховного Суду України від 4 березня 2014 року у справі № 21-433а13 з причин неоднакового застосуванням судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, Верховний Суд відхиляє, оскільки предметом спору у справі, що розглядається є відсутність у позивача документів, які надають право експлуатації приміщення з магазином і офісом, що є порушення вказаної норми. У постанові, яку наводить скаржник, Верховний Суд України розглядав питання правомірності застосування статті 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» а не статті 39, що є не неоднаковим застосуванням судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права.
33. Доводи скаржника про закінчення будівництва у 1997 році згідно технічного паспорту є безпідставними, оскільки, як встановлено судами попередніх інстанцій, рішення органу місцевого самоврядування, яким позивачу було надано дозвіл на реконструкцію, було прийнято у 2000 році і саме з цього моменту підприємство набуло права здійснювати реконструкцію.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
34. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
35. За таких обставин, Верховний Суд приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційне підприємство «Каскад» залишити без задоволення, а постанову Волинського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2015 року та ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 червня 2016 року - без змін.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
І.В. Саприкіна