ПОСТАНОВА
Іменем України
01 квітня 2020 року
Київ
справа №806/3155/17
провадження №К/9901/54214/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Житомирської місцевої прокуратури про визнання відмови в наданні інформації протиправною та зобов`язання надати інформацію на запит, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року (судді Капустинський М.М., Кузьменко Л.В., Охрімчук І.Г.),
І. Суть спору
1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Житомирської місцевої прокуратури, у якому просив визнати протиправною відмову у наданні інформації на його запит від 02 листопада 2017 року про номер кримінального провадження, посаду, прізвище, ім`я та по батькові слідчого та прокурора процесуального керівника та стан досудового розслідування в кримінальному провадженні (за фактами службового підроблення посадовими особами Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, справа № 295/15126/16-к) та просив зобов`язати відповідача надати таку інформацію.
2. Вважає, що запитувана ним інформація є відкритою і відповідач як розпорядник інформації (в розумінні Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації»; далі - Закон № 2939-VI) зобов`язаний її надати в повному обсязі.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.
3. 01 листопада 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Житомирської місцевої прокуратури з інформаційним запитом, у якому просив надати інформацію про номер кримінального провадження, посаду, прізвище, ім`я, по батькові слідчого та прокурора процесуального керівника та стан досудового розслідування в кримінальному провадженні (за фактами службового підроблення посадовими особами Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, справа № 295/15126/16-к).
4. 08 листопада 2017 року Житомирська місцева прокуратура листом № 101/20із17 повідомила, що на виконання ухвали слідчого судді Богунського районного суду міста Житомира від 08 грудня 2016 року у справі № 295/15126/16 уповноважені особи Житомирського ВП ГУНП в Житомирській області зареєстрували кримінальне провадження № 12016060020007721 від 22 грудня 2016 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366 Кримінального кодексу України.
5. Повідомила також, що інформація щодо процесуальних керівників, слідчих та стан розслідування у кримінальних провадженнях становить службову інформацію на підставі наказу Генерального прокурора України від 30 грудня 2014 року № 158.
6. У справі встановлено, що наказом Генерального прокурора України від 30 грудня 2014 року № 158 затверджено Перелік документів, у яких міститься службова інформація, до якої, зокрема, належать: відомості, що містяться в наказах, розпорядженнях, вказівках та інших управлінських актах, а також доповідних записках, довідках, інформаційних листах, аналізах, узагальненнях, документах прокурорського реагування, методичних рекомендаціях, відомчій кореспонденції та інших документах, для створення яких використовується службова інформація; відомості, одержані під час здійснення нагляду за додержанням законів органами, які провадять оперативно-розшукову та контррозвідувальну діяльність, які не віднесені до секретної інформації; відомості, що містять цифрові або відсоткові показники щодо здійснення правоохоронними органами оперативно-розшукової діяльності, негласних слідчих (розшукових) дій, а також дані статистичної звітності щодо здійснення нагляду із цих питань; відомості, які містять оперативні дані правоохоронних органів про злочини та причетних до їх вчинення осіб.
7. Окрім того, на чому наголосив суд апеляційної інстанції, згідно з пунктом 1.7 наказу Генерального прокурора України «Про організацію інформування суспільства щодо діяльності органів прокуратури України» від 18 вересня 2015 року № 218, поширення інформації про результати досудового розслідування у кримінальних провадженнях згідно зі статтею 222 Кримінального процесуального кодексу України оприлюднювати лише з дозволу слідчого або прокурора, який здійснює процесуальне керівництво за умови, що це не зашкодить швидкому, повному і неупередженому розслідуванню та не призведе до порушення прав учасників кримінального провадження.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
8. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 29 грудня 2017 року позов задовольнив.
8.1. Визнав протиправною відмову Житомирської місцевої прокуратури у наданні повної інформації на запит ОСОБА_1 від 01 листопада 2017 року про номер кримінального провадження, посаду, прізвище, ім`я по батькові слідчого та прокурора процесуального керівника та стан досудового розслідування в кримінальному провадженні (за фактами службового підроблення посадовими особами Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, справа № 295/15126/16-к).
8.2. Зобов`язав Житомирську місцеву прокуратуру надати ОСОБА_1 інформацію на його запит від 01 листопада 2016 року про посаду, прізвище, ім`я по батькові слідчого та прокурора процесуального керівника та стан досудового розслідування в кримінальному провадженні (за фактами службового підроблення посадовими особами Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, справа № 295/15126/16-к).
9. Суд першої інстанції виходив з того, що інформація, яку запитував позивач, не є службовою інформацією, тобто не містить конфіденційної інформації, а ненадання інформації на запит позбавило позивача на доступ до публічної інформації.
10. Житомирський апеляційний адміністративний суд постановою від 12 червня 2018 року скасував рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2017 року та прийняв нову постанову, якою відмовив ОСОБА_1 в задоволенні позову.
11. З посиланням, зокрема, на пункт 1.7 наказу Генерального прокурора України «Про організацію інформування суспільства щодо діяльності органів прокуратури України» від 18 вересня 2015 року № 218, Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України № 139 від 06 квітня 2016 року суд апеляційної інстанцій ствердив, що із відповіді відповідача на інформаційний запит позивача висновується, що в обсязі порушених питань відповідь є вичерпною. Більш конкретну інформацію щодо кримінального провадження позивач може отримати відповідно до вимог КПК, а не на підставі Закону № 2939-VI.
V. Касаційне оскарження
12. У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Зазначив, що інформація, яку він запитував, не є службовою чи конфіденційною. Кримінальне провадження, щодо якого подано запит, зареєстровано за його заявою, тож він вважає, що має право отримати усю інформацію, яка його цікавить.
13. Вважає, що правильними є висновки суду першої інстанції, рішення якого скасовано помилково.
14. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін.
15. Зокрема зазначив, що наказом Генерального прокурора України від 30 грудня 2014 року № 158 затверджено Перелік відомостей, що становлять службову інформацію та можуть міститися в документах органів прокуратури України, за пунктом 11 якого до службової інформації віднесено відомості, які зберігаються га матеріальних носіях інформаційної бази даних Єдиного реєстру досудових розслідувань.
16. Відомості, зокрема, про прізвище, ім`я, по батькові керівника прокуратури, органу досудового розслідування, слідчого, прокурора, який вніс відомості до Реєстру та/або розпочав досудове розслідування та/або здійснює досудове розслідування чи процесуальне керівництво підлягає внесенню Єдиного реєстру досудових розслідувань. Відомості з цього Реєстру, відповідно до пункту 1 глави 4 розділу І Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 06 квітня 2016 року № 139, надаються у вигляді витягу в порядку, встановленому КПК України, за формою, наведеною у додатку 6 до цього Положення.
17. Відповідач вважає, що суд апеляційної інстанції надав правильну правову оцінку спірним відносинам, підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
18. Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
19. За частиною другою статті 2 Закону № 2939-VI цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.
20. Відповідно до частин першої-четвертої статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі.
21. За частиною першою статті 22 Закону № 2939-VI, розпорядник інформації має право відмовити у задоволенні запиту на інформацію у наступних випадках: розпорядник не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; інформація, що запитується, належить до категорії інформації, з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила, передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
22. За частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI до службової може належати така інформація:
1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;
2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
23. Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
24. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація: 1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень; 2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
25. Відповідно до частини першої статті 221 Кримінального процесуального кодексу України (у редакції, чинній на дату виникнення спірних відносин) слідчий, прокурор зобов`язаний за клопотанням сторони захисту, потерпілого, представника юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, надати їм матеріали досудового розслідування для ознайомлення, за виключенням матеріалів про застосування заходів безпеки щодо осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, а також тих матеріалів, ознайомлення з якими на цій стадії кримінального провадження може зашкодити досудовому розслідуванню. Відмова у наданні для ознайомлення загальнодоступного документа, оригінал якого знаходиться в матеріалах досудового розслідування, не допускається.
26. Відповідно до частини першої, другої статті 222 Кримінального процесуального кодексу України (у редакції, чинній на дату виникнення спірних відносин) відомості досудового розслідування можна розголошувати лише з дозволу слідчого або прокурора і в тому обсязі, в якому вони визнають можливим. У необхідних випадках слідчий, прокурор попереджає осіб, яким стали відомі відомості досудового розслідування, у зв`язку з участю в ньому, про їх обов`язок не розголошувати такі відомості без його дозволу. Незаконне розголошення відомостей досудового розслідування тягне за собою кримінальну відповідальність, встановлену законом.
27. Відповідно до підпункту 1 пункту 1 глави 4 Розділу І Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України № 139 від 06 квітня 2016 року, відомості з Реєстру надаються у вигляді витягу в порядку, встановленому КПК України, за формою, наведеною у додатку 6 до цього Положення.
VІ. Висновки Верховного Суду
28. Аналізуючи наведені положення законодавства через призму обставин цієї справи колегія суддів дійшла висновку, що Закон № 2939-VI, гарантуючи доступ до публічної інформації, не може слугувати альтернативним способом отримати інформацію, режим доступу до якої є предметом спеціального правового регулювання.
29. Внесенням відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань є юридичним фактом, з яким процесуальний закон пов`язує початок досудового розслідування. Ці правовідносини регулює, зокрема Кримінальний процесуальний кодекс України та підзаконні акти, видані на підставі та на його виконання, тож отримувати доступ до інформації, яка здобута чи створюється в рамках досудового розслідування можна з дотриманням вимог спеціального для цих правовідносин законодавства.
30. На думку колегії суддів, в обсязі встановлених обставин справи суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про відмову у задоволенні позовних вимог. Доводи касаційної скарги цих висновків, як і обставин справи не спростовують.
31. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX).
32. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
33. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX; далі - КАС) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
34. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
35. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року в цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. М. Бевзенко
Н. А. Данилевич