ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 липня 2020 року
м. Київ
справа № 810/1017/18
адміністративне провадження № К/9901/24138/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 810/1017/18
за позовом Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави
до Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області
треті особи: Комунальне підприємство Міжнародний аеропорт «Жуляни», Державна авіаційна служба України, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Заступника прокурора Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року (головуючий суддя Василенко Г.Ю.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Шурка О.І., суддів: Василенка Я.М., Чаку Є.В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2018 року Перший заступник прокурора Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: Комунальне підприємство Міжнародний аеропорт «Жуляни», Державна авіаційна служба України, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 03.09.2014 № 79 «Про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови в селі Соф. Борщагівка Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району».
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив про те, що рішенням 18 сесії VII скликання Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 03.09.2014 № 79 «Про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови в селі Соф. Борщагівка Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району» затверджено детальний план території площею 48 га багатоквартирної житлової забудови, яка розміщена в районі вулиці Яблунева в східній частині села Софіївська Борщагівка та є приаеродромною територією. В ході здійснення функції представництва інтересів держави в суді прокурором встановлено порушення вимог законодавства під час прийняття рішення Софіївсько-Борщагівською сільською радою про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови в районі вулиці Яблунева в с. Софіївська Борщагівка, а саме: порушені вимоги Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Повітряного кодексу України, не виконано вимоги Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфраструктури України № 721 та вимоги Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України № 173.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 25 квітня 2019 року позов Першого заступника прокурора Київської області залишив без розгляду, на підставі положень п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України, оскільки вказаний позов подано прокурором, який не має адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з подібними позовними вимогами, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.
4. Позивач, не погодившись з вказаною ухвалою суду, звернувся до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою в даній справі.
5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 липня 2019 року ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року залишив без змін.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 22 серпня 2019 року Заступник прокурора Київської області звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року, в якій просить скасувати вказані рішення судів попередніх інстанцій та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
7. В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, оскільки Законом України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури віднесено лише виконавчі органи селищних рад та зазначав, що у центрального органу державної влади, який здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд у відповідності до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відсутні повноваження державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішень органами місцевого самоврядування, в даному випадку, відповідача про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні. Крім того, оскаржуваним рішенням порушуються інтереси у сфері безпеки авіації, проте і в Державної авіаційної служби України також відсутні повноваження щодо здійснення державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішення відповідними органами місцевого самоврядування.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. 23.08.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.08.2019 визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С.Г, суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 02.09.2019 вказану касаційну скаргу залишено без руху з підстав, передбачених статтею 330 КАС України та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом надання документа про сплату судового збору.
11. Скаржником вимоги ухвали суду про залишення касаційної скарги без руху виконано та усунуто зазначені в ній недоліки.
12. Ухвалою Верховного Суду від 12.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
13. Ухвалою Верховного Суду від 03.07.2020 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 07.07.2020.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
15. ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
16. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
17. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
18. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
19. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
20. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
21. Положення пункту 3 частини першої статті131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
22. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
23. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
24. Разом з тим, частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
25. Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме: нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
26. Таким чином, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
27. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
28. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
29. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
30. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
31. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
32. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
33. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
34. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
35. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
36. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
37. Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
38. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
39. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
40. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
41. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
42. Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
43. Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 17 липня 2019 року у справі № 810/3159/18, від 18 липня 2019 року у справі № 826/15794/17.
44. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Перший заступник прокурора Київської області в обґрунтування підстав для звернення до суду з цим адміністративним позовом, зазначає про порушення вимог законодавства під час прийняття рішення Софіївсько-Борщагівською сільською радою про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови в районі вулиці Яблунева в с. Софіївська Борщагівка, а саме: порушення вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», вимог Повітряного кодексу України, не виконано вимоги Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфраструктури України № 721 та вимог Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України № 173.
45. У вказаній справі прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, оскільки Законом України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури віднесено лише виконавчі органи селищних рад та зазначав, що у центрального органу державної влади, який здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд у відповідності до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відсутні повноваження державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішень органами місцевого самоврядування, в даному випадку, відповідача, про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні. Крім того, оскаржуваним рішенням порушуються інтереси у сфері безпеки авіації, проте і в Державної авіаційної служби України також відсутні повноваження щодо здійснення державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішення відповідними органами місцевого самоврядування.
46. Разом з тим, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що встановлені обставини свідчать про те, що у даних спірних правовідносинах відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави у суді.
47. З таким висновком колегія суддів погоджується, виходячи з наступного.
48. Відповідно до частини першої статті 5 Повітряного кодексу України, уповноважений орган з питань цивільної авіації реалізує державну політику і стратегію розвитку авіації України, здійснює державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації за такими напрямами, зокрема, як здійснення комплексних заходів щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки.
49. Згідно з положеннями частини другої статті 10 Повітряного кодексу України з метою забезпечення безпеки цивільної авіації уповноважений орган з питань цивільної авіації здійснює комплекс заходів, спрямованих на запобігання виникненню авіаційних подій, зокрема, шляхом проведення планових та позапланових перевірок, інспектування суб`єктів та об`єктів авіаційної діяльності.
50. Пунктом 1 Положення про Державну авіаційну службу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520, передбачено, що Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
51. Відповідно до п. 3 вказаного Положення, основними завданнями Державіаслужби є, зокрема, здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування.
52. Пунктом 4 вказаного Положення визначені повноваження Державної авіаційної служби України, до яких, зокрема, віднесено здійснення нагляду за безпекою польотів повітряних суден, льотною придатністю суден, внесених до Державного реєстру цивільних повітряних суден України, придатністю до експлуатації аеродромів, наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), інших об`єктів цивільної авіації, а також забезпечує державне регулювання, здійснює контроль та проводить перевірку ефективності системи авіаційної безпеки.
53. Зі змісту вказаних правових норм вбачається, що органом, уповноваженим на забезпечення заходів авіаційної безпеки є Державна авіаційна служба України.
54. Однак, Першим заступником прокурора Київської області не було підтверджено такої підстави для звернення його до суду, як відсутність згідно чинного законодавства у Державної авіаційної служби України, як державного органу контролю у сфері цивільної авіації, права на звернення до суду на виконання своїх повноважень. Відтак, прокурор не підтвердив підстав здійснення представництва.
55. З огляду на зазначене, Суд вважає, що у цій справі не було передбачених законом виключних випадків, за яких прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
56. Доводи скаржника з приводу того, що судом першої інстанції вже було відкрито провадження у справі, а тому на даній стадії неможливо залишати позов без розгляду, Суд вважає безпідставними та необґрунтованими, оскільки положення ст. 240 КАС України не позбавляють права суду першої інстанції дійти висновку про залишення позову без розгляду, якщо під час розгляду справи по суті буде встановлено відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності.
57. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.
58. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
59. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам процесуального права, а тому відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.
60. Зважаючи на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника прокурора Київської області залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук Л.В. Тацій