ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 812/1060/18
адміністративне провадження № К/9901/65208/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №812/1060/18
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Луганській області про стягнення винагороди за безпосередню участь в антитерористичній операції, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 10 липня 2018 року, прийняте в складі головуючого судді Пляшкової К.О., та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Міронової Г.М., суддів Геращенка І.В., Ястребової Л.В.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив стягнути з відповідача грошову винагороду за безпосередню участь в антитерористичній операції за період з 07.11.2015 по 20.01.2016 у загальному розмірі 18550,07 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що він в спірний період проходив службу в Національній поліції України та безпосередньо брав участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України в районах проведення АТО на території Луганської області, а тому має право на отримання винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 31.01.2015 №24.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 10 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходив з відсутності доказів на підтвердження фактичної участі позивача в антитерористичній операції.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 10 липня 2018 року та постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що його безпосередня участь в антитерористичній операції на території Луганської області в спірний період підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи.
IV. Позиція інших учасників справи
7. Відповідач подав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 01 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 10 липня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року.
9. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 07 травня 2020 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 06 травня 2020 року №748/0/78-20.
10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 22 вересня 2020 року справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження на 24 вересня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
11. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 у період з 07.11.2015 по 05.02.2018 проходив службу на посадах поліцейського батальйону поліції особливого призначення ГУНП в Луганській області та поліцейського взводу №2 роти №2 батальйону поліції особливого призначення ГУНП в Луганській області, що підтверджено довідкою про проходження служби в органах внутрішніх справ, виданою заступником начальника Управління кадрового забезпечення ГУНП в Луганській області.
12. Згідно з копіями витягів із наказів першого заступника керівника Антитерористичного Центру при Службі безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Луганської та Донецької областей) (по стройовій частині) від 07.12.2015 № 341 та від 23.02.2018 № 54дск ОСОБА_1 у період з 07.11.2015 по 05.02.2018 перебував у складі сил та засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в Антитерористичній операції на території Донецької та Луганської областей, забезпеченні її проведення, з метою виконання службових (бойових) завдань.
13. На підставі вищевказаних наказів ГУНП в Луганській області видано позивачу довідку від 29.12.2017 №А-11292 про безпосередню участь особи в Антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України.
14. Відповідно до довідок про грошове забезпечення по видам доходу за період проходження служби в ГУНП в Луганській області від 25.10.2017 №901/111/22-2017 та від 26.04.2018 №481/111/22-2018 у межах спірних правовідносин позивачу за період з 07.11.2015 по 31.01.2016 нараховано грошове забезпечення: за листопад 2015 року в сумі 4781,83 грн; за грудень 2015 року в сумі 7977,29 грн; за січень 2016 року в сумі 3790,96 грн.
15. Також за даними вказаних довідок винагорода за безпосередню участь в антитерористичній операції за спірний період позивачу не нараховувалась.
16. Спірним питанням у справі є наявність підстав для нарахування та виплати позивачу винагороди за безпосередню участь в антитерористичній операції за період з 07.11.2015 по 31.01.2016.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
17. Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом, далі - КАС України)
Частина друга статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
19. Статтею 13 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, визначено, що при проведенні антитерористичної операції використовуються сили і засоби (особовий склад, спеціалісти, зброя, спеціальні і транспортні засоби, засоби зв`язку, інші матеріально-технічні засоби) суб`єктів боротьби з тероризмом, а також підприємств, установ, організацій, які залучаються до участі в антитерористичній операції, в порядку, визначеному згідно з Положенням, зазначеним у частині другій статті 12 цього Закону.
За рішенням керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України, погодженим із керівництвом відповідних суб`єктів боротьби з тероризмом, до широкомасштабних, складних антитерористичних операцій у районі їх проведення залучаються та використовуються сили та засоби (особовий склад та спеціалісти окремих підрозділів, військових частин, зброя, бойова техніка, спеціальні і транспортні засоби, засоби зв`язку, інші матеріально-технічні засоби) Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної гвардії України, Збройних Сил України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону, та органів охорони державного кордону, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, Управління державної охорони України.
Працівники правоохоронних органів, військовослужбовці та інші особи, які залучаються до антитерористичної операції, на час її проведення підпорядковуються керівнику оперативного штабу.
20. Згідно з пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.2015 №24 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій" (далі - постанова Кабінету Міністрів України від 31.01.2015 №24) установлено, що в особливий період або під час проведення антитерористичної операції військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу Збройних Сил, інших утворених відповідно до законів військових формувань, правоохоронних органів, Державної служби з надзвичайних ситуацій, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду виплачується винагорода у відсотках місячного грошового забезпечення.
21. Стаття 1 Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» передбачає, що Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
22. Стаття 1 Закону України «Про основи національної безпеки України» визначає, що правоохоронні органи - органи державної влади, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій.
Частина друга статті 2 Закону України «Про Національну поліцію» встановлює, що завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності; надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.
Відповідно до Розділу XI Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію» до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
23. Відповідно до статті 2 Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів" правоохоронні органи - органи прокуратури, Національної поліції, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Національне антикорупційне бюро України, органи охорони державного кордону, органи доходів і зборів, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції.
Пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.2015 №24 затверджено розмір винагороди військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду згідно з додатком 1, розмір додаткових винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу та резервістам за виконання окремих завдань під час безпосередньої участі у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду згідно з додатком 2.
24. Наказом Міністерства оборони України «Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій» від 02 лютого 2015 року №49, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05 лютого 2015 року за №135/26580, затверджено Порядок та умови виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу та резервістам, механізм підтвердження виконання окремих завдань під час безпосередньої участі у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду (далі - Порядок №49).
Пунктом 4 розділу І Порядку встановлено, що виплата винагород та додаткових винагород здійснюється військовослужбовцям за місцем проходження служби на підставі наказів командирів (начальників) органів військового управління (військових частин, закладів, установ, організацій), керівництва військових формувань та органів державної влади. Командирам (начальникам) військових частин (закладів, установ, організацій) - наказами вищих командирів (начальників, керівників).
Згідно з пунктом 6 розділу 1 даного Порядку виплата винагород військовослужбовцям здійснюється за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи АТО, інших заходах в умовах особливого періоду, визначених додатком 1 до постанови Кабінету Міністрів України «Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій» від 31 січня 2015 року № 24.
Пунктами 1, 2, 3, 7 розділу ІІ вказаного Порядку передбачено, що військовослужбовцям (крім резервістів) у період мобілізації (у тому числі часткової) або з моменту введення воєнного стану та до дати завершення демобілізації або закінчення (скасування) воєнного стану, у період проведення АТО за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи АТО, здійсненні заходів із забезпечення правопорядку на державному кордоні, відбитті збройного нападу на об`єкти, що охороняються військовослужбовцями, звільненні таких об`єктів у разі їх захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою виплачується винагорода у розмірі 100 відсотків місячного грошового забезпечення.
Згідно з пунктом 5 розділу ІІ вказаного Порядку військовослужбовці вважаються такими, що беруть безпосередню участь в АТО, у разі одночасного дотримання таких умов:
1) залучені до проведення АТО;
2) перебувають у підпорядкуванні (виконують завдання) керівництва штабу АТО (крім військовослужбовців військових прокуратур та розвідувальних органів України);
3) перебувають у районі проведення АТО.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
26. Проаналізувавши вищенаведені правові норми, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що винагорода за безпосередню участь в АТО виплачується не за весь час залучення особи до складу сил та засобів АТО, а тільки за час фактичної участі цієї особи у відповідних заходах. Так, зарахування особи до списку осіб, що безпосередньо беруть участь у проведенні антитерористичних операцій, здійснюється на підставі відповідних наказів командирів (штабу АТО), в яких зазначається про дату початку такої участі та дату фактичного завершення такої участі. В подальшому, на підставі вмотивованого рапорту керівника структурного підрозділу, де проходить службу особа, Головним управлінням МВС України в області видається відповідний наказ, який, в свою чергу, є підставою для нарахування грошової винагороди особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, призначеної за безпосередню участь у проведенні АТО.
27. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що військовослужбовець вважається таким, що бере безпосередню участь в АТО, у разі одночасного дотримання таких умов, як залучення до проведення АТО; перебування у підпорядкуванні (виконання завдань) керівництва штабу АТО; перебування у районі проведення АТО. Зарахування особи до списку осіб, що безпосередньо беруть участь у проведенні антитерористичних операцій, здійснюється на підставі відповідних наказів командирів (штабу АТО), в яких зазначається про дату початку такої участі та дату фактичного завершення такої участі. Тобто винагорода за безпосередню участь в АТО виплачується не за весь час залучення особи до складу сил та засобів АТО, а тільки за час фактичної участі цієї особи у відповідних заходах.
28. Як правильно встановлено судами та вбачається з матеріалів справи, наказами Антитерористичного Центру при Службі безпеки України (по стройовій частині) від 07.12.2015 №341, від 23.02.2018 №54дск та довідкою Головного управління Національної поліції в Луганській області від 25.10.2017 №901/111/22-2017 підтверджується, що позивач в період з 07.11.2015 по 31.01.2016 брав безпосередню участь в антитерористичній операції на території Донецької та Луганської областей, проходив службу у Головному управлінні Національної поліції у Луганській області, яке є правоохоронним органом.
29. За спірний період позивачу нараховано та сплачено грошове забезпечення.
30. Вищезазначені накази першого заступника керівника Антитерористичного Центру при Службі безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей) підтверджують включення ОСОБА_1 до сил та засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в Антитерористичній операції на території Луганської області. Військовослужбовці з числа включених до таких сил та засобів у подальшому можуть залучатися до проведення Антитерористичної операції.
31. Спірний період часу є загальним періодом, що визначає участь в проведенні антитерористичної операції. Накази АТЦ при СБУ про включення та виключення особи до (зі) складу сил та засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в антитерористичній операції на території Донецької та Луганської областей, не свідчать про фактичну участь у заходах, про що йдеться у п. 2 наказу МВС України від 23.07.2014 № 719 та у п. З розділу 2 Порядку від 02.02.2015 №48. Вищезазначені накази Антитерористичного Центру при Службі безпеки України підтверджують включення позивача до сил та засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в Антитерористичній операції на території Донецької та Луганської областей. Військовослужбовці з числа включених до таких сил та засобів у подальшому можуть залучатися до проведення Антитерористичної операції.
32. Аналогічна правова позиція була викладена у постановах Верховного Суду від 01.08.2018 №820/4770/16, від 20.12.2019 №360/3453/16, від 24.01.2020 №812/1487/17, від 24.04.2020 №812/1511/17, і колегія суддів Верховного Суду не знаходить підстав для відступу від неї.
33. Посилання скаржника на те, що він брав безпосередню участь в АТО з 07 листопада 2015 року по 01 січня 2016 року суд вважає безпідставними, оскільки вказаний період часу є загальним періодом, що визначає участь позивача в проведенні антитерористичної операції.
34. Інші доводи касатора не впливають на правильне вирішення цієї справи по суті судами першої та апеляційної інстанцій.
35. Судами попередніх інстанції правильно встановлено що позивачем до матеріалів справи не надано доказів, які б свідчили про його фактичну участь у проведенні антитерористичної операції у періоді з 07.11.2015 по 20.01.2016.
36. Натомість відповідачем до матеріалів справи приєднано довідку Управління превентивної діяльності ГУНП в Луганській області від 25.04.2018 №1109/111/21-2018, надану на запит Відділу правового забезпечення ГУНП в Луганській області від 23.04.2018 № 290/111/28-2018, з якої слідує, що в Управлінні відсутні відомості та документи щодо безпосередньої участі ОСОБА_1 в антитерористичній операції у періоді з 07.11.2015 по 20.01.2016.
37. За таких обставин колегія суддів Верховного Суду погоджується висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог.
38. З урахуванням викладеного колегія суддів Верховного Суду не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення рішення судами першої та апеляційної інстанцій.
39. У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ІХ. Судові витрати
40. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341 343 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 10 липня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року в справі №812/1060/18 залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: О. Р. Радишевська
С.А. Уханенко