ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 813/1229/17
адміністративне провадження №К/9901/29766/18, №К9901/29769/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Смоковича М.І.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку спрощеного провадження без повідомлення (виклику) сторін адміністративну справу №814/2605/17
за позовом ОСОБА_1 до Мостиської районної державної адміністрації, голови Мостиської районної державної адміністрації Буняка Степана Остаповича про визнання незаконним дій, розпорядження, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами: ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2017 року, ухвалену у складі: головуючого судді Ільчишин Н.В., суддів Большакової О.О., Довгополова О.М., та Мостиської районної державної адміністрації на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2017 року, ухвалену у складі: головуючого судді Гулкевич І.З., і постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2017 року, ухвалену у складі: головуючого судді Ільчишин Н.В., суддів Большакової О.О., Довгополова О.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Мостиської районної державної адміністрації (далі - відповідач-1, Мостиська РДА), голови Мостиської районної державної адміністрації Буняка Степана Остаповича (далі - відповідач-2) з вимогами:
1.1. визнати незаконними дії відповідачів щодо виявлених порушень чинного законодавства, переведення на нижчу посаду без згоди позивача, затримку у видачі трудової книжки, примус до роботи;
1.2. визнати незаконним розпорядження Мостиської РДА №174/01-05 від 07 листопада 2016 року «Про призначення ОСОБА_1 » в порядку переведення з 07 листопада 2016 року на посаду спеціаліста Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА;
1.3. відновити посаду головного спеціаліста Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА з 07 листопада 2016 року;
1.4. анулювати запис в трудовій книжці позивачки про переведення на посаду спеціаліста Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА, який зроблено на основі розпорядження №174/01-05 від 07 листопада 2016 року, привести трудову книжку відповідно до записів в особовій справі;
1.5. зобов`язати відповідача-1 протягом 3-х календарних днів з дня набрання рішенням суду законної сили внести відповідний запис до трудової книжки позивачки про звільнення її з посади головного спеціаліста з питань державних закупівель та торгівлі Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА за частиною третьою статті 38 Кодексу законів про працю України та остаточний розрахунок у терміни, передбачені статтею 116 Кодексу законів про працю України;
1.6. стягнути з відповідача-1 на користь позивачки середній заробіток за час вимушеного прогулу з 17 січня 2017 року по дату фактичного звільнення. На підставі частини третьої статті 38 Кодексу законів про працю України здійснити повний розрахунок з виплати вихідної допомоги в розмірі тримісячного заробітку на підставі статті 44 Кодексу законів про працю України;
1.7. визнати протиправним і скасувати розпорядження Мостиської РДА № 42/01-07 від 10 березня 2017 року «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 »;
1.8. визнати протиправним і скасувати розпорядження Мостиської РДА № 60/01-058 від 10 квітня 2017 року «Про звільнення ОСОБА_1 »;
1.9. зобов`язати відповідача-2 розглянути заяви позивачки від 03 січня 2017 року та 17 січня 2017 року про звільнення, згідно з частиною третьою статті 83 Кодексу законів про працю України, та прийняти щодо них рішення у порядку, встановленому чинним законодавством;
1.10. стягнути з відповідача-1 на користь позивачки відшкодування в рахунок компенсації моральної шкоди;
1.11. стягнути з відповідача-1 на користь позивачки витрати за надану правову допомогу;
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначала, що її незаконно, без її згоди було переведено на іншу (нижчу) посаду державної служби. Позивачка також доводила, що до неї необґрунтовано було застосовано дисциплінарні стягнення за прогули на роботі. Як зазначає позивачка, вона завчасно повідомила відповідачів про намір припинити державну службу з власної ініціативи, а тому правомірно не вийшла на роботу після закінчення строку попередження.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Розпорядженням Мостиської РДА від 02 березня 2013 року №1/01-05 позивачку у порядку переведення призначено на посаду головного спеціаліста з питань державних закупівель та торгівлі Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА.
4. Розпорядженням Мостиської РДА від 16 лютого 2016 року №30/01-05 затверджений штатний розпис управлінь, відділів та інших структурних підрозділів Мостиської РДА, відповідно до якого у Відділі економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА було передбачено одну посаду головного спеціаліста з питань державних закупівель та торгівлі.
5. Розпорядженням Мостиської РДА від 11 липня 2016 року 468 «Про впорядкування структури районної державної адміністрації» виведено посаду головного спеціаліста з питань державних закупівель та торгівлі Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА та введено посаду спеціаліста Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА.
6. 07 вересня 2016 року комісією у складі першого заступника голови Мостиської РДА, керівника апарату Мостиської РДА, головного спеціаліста відділу по роботі з персоналом Мостиської РДА та головного спеціаліста юридичного відділу Мостиської РДА складено акт про відмову ОСОБА_1 від ознайомлення з розпорядженням Мостиської РДА від 11 липня 2016 року №468 та відмову від одержання повідомлення про зміну істотних умов праці.
7. Розпорядженням Мостиської РДА від 07 листопада 2016 року №174/01-05 ОСОБА_1 призначено на нижчу посаду спеціаліста Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА.
8. 07 листопада 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Мостиської РДА із заявою, у якій висловила незгоду з призначенням на нижчу посаду.
9. 03 січня 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Мостиської РДА із заявою, у якій просила звільнити її з підстав, визначених частиною третьою статті 38 Кодексу законів про працю України, у зв`язку з порушенням законодавства про працю (незаконним переведенням на нижчу посаду).
10. У відповідь на вказану заяву Мостиська РДА листом від 03 січня 2017 року №02-34/10 повідомила позивачку, що порядок проходження державної служби та підстави її припинення визначені Законом України «Про державну службу», у зв`язку з чим її заява про звільнення за частиною третьою статті 38 Кодексу законів про працю України не може бути задоволена.
11. 17 січня 2017 року ОСОБА_1 звернулася до голови Мостиської РДА із заявою, у якій просила звільнити її з підстав, визначених частиною третьою статті 38 Кодексу законів про працю України та статтею 43 Закону України «Про державну службу».
12. У відповідь на вказану заяву Мостиська РДА листом від 20 січня 2017 року №02-34/129 повідомила позивачку, що підстав для її звільнення відповідно до статті 43 Закону України «Про державну службу» немає, адже в Мостиській РДА не відбувається організаційно-штатних змін, наслідком яких є зміна істотних умов служби.
13. Розпорядженням Мостиської РДА від 10 березня 2017 року №42/01-07 на підставі подання дисциплінарної комісії від 01 березня 2017 року, актів від 06 березня 2017 року, від 10 березня 2017 року про відмову від надання письмових пояснень спеціалісту Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА за відсутність на роботі без поважних причин з 19 січня до 28 лютого 2017 року оголошено догану.
14. Розпорядженням Мостиської РДА від 10 квітня 2017 року №60/01-05 ОСОБА_1 звільнено з посади спеціаліста Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА за вчинення дисциплінарного проступку, а саме: прогулу без поважних причин з 01 березня 2017 року до 31 березня 2017 року, що вчинений систематично (повторно протягом року).
15. Не погоджуючись з указаними розпорядженнями, позивачка звернулася до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
16. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково:
16.1. визнано протиправним і скасовано розпорядження Мостиської РДА від 07 листопада 2016 року №174/01-05 «Про призначення ОСОБА_1 »;
16.2. визнано протиправним і скасовано розпорядження Мостиської РДА від 10 березня 2017 року №42/01-07 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 »;
16.3. визнано протиправним і скасовано розпорядження Мостиської РДА від 10 квітня 2017 року №60/01-05 «Про звільнення ОСОБА_1 »;
16.4. поновлено ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста з питань державних закупівель та торгівлі Відділу економічного розвитку та торгівлі Мостиської РДА з 11 квітня 2017 року;
16.5. зобов`язано Мостиську РДА розглянути заяви ОСОБА_1 від 03 січня 2017 року та 17 січня 2017 року про звільнення та прийняти щодо них рішення в порядку, установленому чинним законодавством;
16.6. стягнуто з Мостиської РДА на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу в сумі 10519,97 грн з проведенням необхідних відрахувань відповідно до чинного законодавства.
17. Постанову суду першої інстанції в частині поновлення на службі та стягнення середнього заробітку в межах одного місяця звернуто до негайного виконання.
18. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції уважав, що в спірних правовідносинах мало місце скорочення посади головного спеціаліста з питань державних закупівель та торгівлі Відділу економічного розвитку та торгівлі Мостиської РДА, у зв`язку з чим відповідач-1 повинен був виконати формальності, передбачені статтею 49-2 Кодексу законів про працю України: запропонувати позивачці всі посади, які вона могла обійняти відповідно до своєї кваліфікації та досвіду роботу.
19. Водночас, як зазначив суд першої інстанції, вакантних посад позивачці запропоновано не було, натомість відповідач-1 в односторонньому порядку без згоди позивачки на власний розсуд перевів її на нижчу посаду спеціаліста Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА.
20. З урахуванням викладеного суд першої інстанції дійшов висновку про незаконність розпорядження Мостиської РДА від 07 листопада 2016 року №174/01-05 «Про призначення ОСОБА_1 ».
21. Суд першої інстанції також уважав, що до позивачки необґрунтовано було застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани та звільнення у зв`язку з прогулами.
22. Як зазначив суд першої інстанції, у матеріалах справи містяться заяви позивачки про звільнення її з підстав, передбачених частиною третьою статті 38 Кодексу законів про працю України, які відповідач-2 протиправно відмовився задовольнити.
23. Таким чином суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачка, надавши відповідачеві-2 заяви про звільнення, відповідно до частини третьої статті 38 Кодексу законів про працю України, законно й обґрунтовано була відсутня на службі.
24. При цьому суд першої інстанції відхилив посилання відповідача-1 на те, що вичерпні підстави для припинення державної служби визначено в Законі України «Про державну службу».
25. Суд першої інстанції зазначив, що «Кодекс законодавства про працю України регулює трудові відносини абсолютно всіх працівників, у тому числі й державних службовців, а норми Закону України «Про державну службу», які, у тому числі, регулюють питання звільнення з державної служби, є спеціальними нормами, однак такі приймаються відповідно до КЗпП України, не повинні суперечити йому чи звужувати зміст уже існуючих прав працівників та встановленого правового порядку».
26. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2017 року постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2017 року скасовано в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та викладено пункт 7 резолютивної частини у такій редакції: «стягнути з Мостиської РДА на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу в сумі 22230,88 грн з проведенням необхідних відрахувань відповідно до чинного законодавства».
27. Суд апеляційної інстанції підтримав висновки суду першої інстанції щодо незаконності оскаржуваних розпоряджень, якими позивачку переведено на іншу посаду та застосовано до неї дисциплінарні стягнення, а також з необхідністю поновлення позивачки на посаді й покладення на відповідача-1 обов`язку повторно розглянути заяви позивачки про звільнення.
28. Водночас суд апеляційної інстанції не погодився з обчисленням судом першої інстанції середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Так, суд апеляційної інстанції уважав, що середньоденна заробітна плата є часткою нарахованої позивачці заробітної плати за грудень 2016 року і січень 2017 року та кількості робочих днів у вказаному періоді, що становить 198,49 грн, а періодом, який підлягає оплаті, є період з 17 січня 2017 року по 10 квітня 2017 року.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
29. До суду касаційної інстанції надійшли касаційні скарги позивача та відповідача-1.
30. Позивачка в касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції в частині відмови в задоволенні її вимог щодо стягнення з відповідача-1 різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, середнього заробітку за час вимушеного прогулу, моральної шкоди та виплат, пов`язаних із затримкою виконання рішення суду першої інстанції про поновлення на роботі.
31. Посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення вимог процесуального права, позивачка рішення суду апеляційної інстанції у вказаній частині просить скасувати та прийняте нове, яким позов задовольнити в повному обсязі.
32. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначила, що суди попередніх інстанцій, визнавши незаконним її переведення на іншу (нижчу) посаду, не вирішили питання про стягнення з відповідача-1 різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи.
33. Позивачка доводить, що розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу суд апеляційної інстанції встановив на підставі довідки Мостиської РДА від 16 травня 2017 року №02-19-1091, яка містить неповні відомості про розмір її заробітної плати. Водночас іншу довідку, яка також була долучена до матеріалів справи (від 06 жовтня 2017 року №0-19/1933), суд апеляційної інстанції проігнорував.
34. Позивачка також зазначає, що суд апеляційної інстанції не дав оцінки долученому до справи розрахунку, що підтверджує заявлений розмір моральної шкоди, та дійшов безпідставних висновків про недоведеність позовних вимог у цій частині.
35. Відповідач-1 у касаційній скарзі стверджує про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у зв`язку з чим просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суд від 09 жовтня 2017 року в частині стягнення з Мостиської РДА на користь позивачки середнього заробітку за час вимушеного прогулу в розмірі 22230,88 грн, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2017 року скасувати в частині задоволених позовних вимог, крім пункту 6 резолютивної частини, яким Мостиську РДА зобов`язано розглянути заяви ОСОБА_1 від 03 січня 2017 року та від 17 січня 2017 року про звільнення.
36. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач-1 зазначив про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо необхідності пропозиції позивачці іншої роботи.
37. Відповідач-1 доводить, що в спірних правовідносинах організаційно-штатні зміни, що впроваджувались в Мостиській РДА відповідно до її розпорядження від 11 липня 2016 року №468, мали наслідком зміну істотних умов проходження державної служби. Водночас статтею 43 Закону України «Про державну службу» обов`язку суб`єкта призначення пропонувати державному службовцю вакантні посади у зв`язку з істотними змінами умов служби не передбачено.
38. Відповідач також уважає, що суди попередніх інстанцій дійшли безпідставних висновків щодо необґрунтованості притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності. Відповідач зазначає, що матеріалами двох дисциплінарних проваджень підтверджується систематичність вчинення позивачкою прогулів, що є підставою для звільнення.
39. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивачки.
40. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача-1.
41. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
42. 27 лютого 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
43. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Бевзенка В.М., суддів Шарапи В.М., Данилевич Н.А.
44. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 29 квітня 2020 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
45. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 квітня 2020 року касаційні скарги передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Смоковичу М.І.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
46. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
47. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
48. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
49. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
50. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
51. Порядок проходження державної служби, а також підстави для її припинення врегульовано Законом України «Про державну службу» № 889-VIII від 10 грудня 2015 року (далі - Закон № 889-VIII).
52. Відповідно до частин першої, другої статті 43 Закону № 889-VIII підставами для зміни істотних умов державної служби є: ліквідація або реорганізація державного органу; зменшення фонду оплати праці державного органу; скорочення чисельності або штату працівників у зв`язку з оптимізацією системи державних органів чи структури окремого державного органу.
53. Не вважається зміною істотних умов державної служби зміна назви структурного підрозділу державного органу або посади, не пов`язана із зміною функцій державного органу та основних посадових обов`язків.
54. Відповідно до частини третьої статті 43 Закону № 889-VIII зміною істотних умов державної служби вважається зміна: належності посади державної служби до певної категорії посад; основних посадових обов`язків; умов (системи та розмірів) оплати праці або соціально-побутового забезпечення; режиму служби, встановлення або скасування неповного робочого часу; місця розташування державного органу (в разі його переміщення до іншого населеного пункту).
55. Частиною четвертою статті 43 Закону № 889-VIII передбачено, що про зміну істотних умов служби керівник державної служби письмово повідомляє державного службовця не пізніш як за 60 календарних днів до зміни істотних умов державної служби, крім випадків підвищення заробітної плати.
56. У разі незгоди державного службовця на продовження проходження державної служби у зв`язку із зміною істотних умов державної служби він подає керівнику державної служби заяву про звільнення на підставі пункту 6 частини першої статті 83 цього Закону або заяву про переведення на іншу запропоновану йому посаду не пізніш як за 60 календарних днів з дня ознайомлення з повідомленням про зміну істотних умов державної служби.
57. Якщо протягом 60 календарних днів з дня ознайомлення державного службовця з повідомленням про зміну істотних умов служби від нього не надійшли заяви, зазначені в абзаці другому цієї частини, державний службовець вважається таким, що погодився на продовження проходження державної служби.
58. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону).
59. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.
60. Частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII передбачено, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю.
61. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.
62. За правилами частин першої-третьої статті 49- 2 КЗпП України про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.
63. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.
64. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. Якщо вивільнення є масовим, відповідно до статті 48 Закону України «Про зайнятість населення», власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
65. Відповідно до частини першої статті 64 Закону №889-VІІІ за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
66. Згідно з частиною першою статті 65 Закону №889-VІІІ підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
VI. Позиція Верховного Суду
67. Щодо висновків судів попередніх інстанцій, якими вони керувалися, скасовуючи розпорядження Мостиської РДА від 07 листопада 2016 року №174/01-05, Суд зазначає таке.
68. Зміст рішень судів попередніх інстанцій дає підстави стверджувати, що, надаючи оцінку оскаржуваному розпорядженню, суди попередніх інстанцій не в повній мірі визначилися зі змістом спірних правовідносин, адже застосували до них одночасно положення частин першої та другої статті 32 КЗпП України, що регулюють переведення на іншу роботу, частин третьої та четвертої статті 32 КЗпП України, статті 43 Закону №889-VIII, що регулюють зміну істотних умов праці/проходження державної служби, статті 87 Закону №889-VIII і 49-2 КЗпП України, що визначають порядок припинення державної служби у зв`язку зі скороченням штату (чисельності) державних службовців.
69. Суд зазначає, що такі заходи як переведення на іншу роботу (посаду), зміна істотних умов служби, скорочення штату державних службовців мають принципові відмінності, а їх застосування є наслідком різних за змістом та юридичними наслідками організаційних змін у діяльності установи.
70. У цій справі суди попередніх інстанцій установили, що розпорядженням Мостиської РДА від 11 липня 2016 року 468 «Про впорядкування структури районної державної адміністрації» виводилася посада головного спеціаліста з питань державних закупівель та торгівлі Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА, замість якої вводилася посада спеціаліста Відділу економічного розвитку і торгівлі Мостиської РДА.
71. Визначаючись щодо змісту спірних правовідносин та положень закону, що підлягають застосуванню до них, Суд виходить з того, що у відносинах публічної служби пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство треба застосовувати у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться в спеціальному законі.
72. Отже, у правовідносинах, що стосуються порядку проходження державної служби та підстав її припинення, норми Закону №889-VIII будуть мати пріоритет над положеннями трудового законодавства.
73. Відповідно до статті 43 Закону №?889-VIII під зміною істотних умов служби треба розуміти зміну: належності посади державної служби до певної категорії посад; основних посадових обов`язків; умов (системи та розмірів) оплати праці або соціально-побутового забезпечення; режиму служби, встановлення або скасування неповного робочого часу; місця розташування державного органу (в разі його переміщення до іншого населеного пункту).
74. Таким чином, зміна істотних умов служби передбачає зміну умов проходження служби на конкретній посаді державної служби та нерозривно з нею пов`язана. Державний службовець, який погодився на зміну істотних умов державної служби продовжує проходження державної служби на тій самій посаді, проте з відповідними змінами.
75. Аналіз положень абзацу другого частини четвертої статті 43 Закону №?889-VIII дає підстави для висновку, що в разі зміни істотних умов служби переведення державного службовця на іншу посаду не відбувається. Переведення може мати місце у випадку, коли державний службовець не бажає продовжувати службу на відповідній посаді після змін істотних умов і погоджується на пропозицію суб`єкта призначення обійняти іншу посаду.
76. У спірних правовідносинах посада, яку обіймала позивачка, виводилася зі штату Мостиської РДА, натомість вводилася інша посада, що належить до іншої групи оплати праці та наділена іншим (меншим) обсягом повноважень та обов`язків (посада спеціаліста замість посади головного спеціаліста).
77. Отже, оптимізація структури Мостиської РДА не мала наслідком зміну істотних умов державної служби для позивачки. За своїм змістом такі організаційно-штатні зміни є скороченням штату державних службовців, а порядок вивільнення державних службовців, які обіймають посади, що скорочуються, урегульовано статтею 49-2 КЗпП України.
78. Нормативне тлумачення частин першої та третьої статті 87 Закону №889-VIII, частин першої та третьої статті 49- 2 КЗпП України дає підстави для висновку, що суб`єкт призначення одночасно з попередженням про вивільнення у зв`язку з скороченням чисельності або штату державних службовців зобов`язаний запропонувати державному службовцеві всі наявні вакантні посади, які він може обіймати, відповідно до своєї кваліфікації.
79. Ураховуючи, що обов`язок щодо працевлаштування державного службовця покладається на суб`єкта призначення з дня попередження про вивільнення до дня звільнення, за змістом частини третьої статті 49- 2 КЗпП України, суб`єкт призначення є таким, що виконав цей обов`язок, якщо державному службовцеві були запропоновані всі інші вакантні посади (інша робота), які з`явилися протягом цього періоду, і які були наявні на день звільнення.
80. Як установили суди попередніх інстанцій, вакантних посад, які б відповідали її кваліфікації, відповідач-1 їй не пропонував. Натомість в односторонньому порядку на власний розсуд призначив позивачку на нижчу посаду.
81. З урахуванням викладеного Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що розпорядження Мостиської РДА від 07 листопада 2016 року №174/01-05 є незаконним та існують підстави для його скасування.
82. Проте Суд уважає, що суди попередніх інстанцій безпідставно надали пріоритет трудовому законодавству та застосували до спірних правовідносин положення статті 32 КЗпП України та статтю 43 Закону №889-VIII.
83. Однак, ураховуючи, що задовольняючи позов суди також правильно керувалися положеннями статті 87 Закону №889-VIII, статті 49- 2 КЗпП України й те, що викладені порушення не призвели до неправильного вирішення справи у цій частині, суд не вбачає підстав для скасування чи зміни рішень судів попередніх інстанцій в цій частині.
84. Щодо висновків судів попередніх інстанцій, якими вони керувалися, скасовуючи розпорядження Мостиської РДА від 10 березня 2017 року №42/01-07 та від 10 квітня 2017 року № 60/01-05, Суд зазначає таке.
85. Оскаржуваним розпорядженнями до позивачки застосовані дисциплінарні стягнення у вигляді догани та звільнення у зв`язку з прогулами, що мали місце у період з 19 січня до 28 лютого 2017 року, з 01 до 31 березня 2017 року.
86. Скасовуючи вказані розпорядження, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що позивачка на законних підставах була відсутня на роботі, адже двічі - 03 січня 2017 року та 17 січня 2017 року - зверталася до відповідача-2 із заявами про звільнення, відмовляти в задоволенні яких у відповідача-2 не було правових підстав.
87. Суд зазначає, що право державного службовця з власної ініціативи припинити державну службу не може бути поставлено в залежність від волі суб`єкта призначення. Єдиною умовою для припинення державної служби з власної ініціативи є необхідність повідомлення суб`єкта призначення про відповідний намір за 14 календарних днів.
88. Як установили суди попередніх інстанцій, позивачка зверталася до відповідача-2 із заявам, зміст яких свідчив про волевиявлення позивачки з власної ініціативи припинити державну службу.
89. Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що вимога позивача звільнити її на підставі положень трудового законодавства чи неправильне найменування посади не змінює змісту вказаних заяв як одностороннього волевиявлення позивачки припинити державну службу за власною ініціативою та не давало відповідачеві-2 підстав для їх ігнорування.
90. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про відсутність підстав для застосування до позивачки дисциплінарних стягнень у вигляді догани та звільнення.
91. Касаційна скарга відповідача-1 у цій частині не містить посилання на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права чи порушення вимог процесуального права та зводиться до переоцінки обставин справи.
92. Звільнення державного службовця з підстав, не передбачених законом, або з порушенням установленого законом порядку свідчить про незаконність такого звільнення та тягне за собою поновлення порушених прав державного службовця.
93. Частиною першою статті 235 КЗпП України передбачено, що у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
94. Ураховуючи приписи частини 1 статті 235 КЗпП України, на орган, що розглядає трудовий спір, у разі з`ясування того, що звільнення/переведення працівника відбулось незаконно, покладається обов`язок поновлення такого працівника на попередній роботі.
95. Закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначені в частині першій статті 235, статті 240-1 КЗпП України, а отже, установивши, що звільнення/переведення відбулося з порушенням установленого законом порядку, суд зобов`язаний поновити працівника на попередній роботі.
96. З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку щодо необхідності захисту порушених прав позивачки шляхом поновлення позивачки на службі на посаді головного спеціаліста з питань державних закупівель та торгівлі Відділу економічного розвитку та торгівлі Мостиської РДА.
97. Водночас Суд уважає, що позивачка має бути поновленою на роботі на вказаній з посаді з дня її незаконного переведення на нижчу посаду, а саме з 07 листопада 2016 року, а не з дня її звільнення у зв`язку з притягненням до дисциплінарної відповідальності, як помилково вважали суди попередніх інстанцій.
98. Частиною другою статті 235 КЗпП України передбачено, що при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
99. У цій справі розпорядженням Мостиської РДА від 07 листопада 2016 року № 174/01-05 позивачку було з 07 листопада 2016 року незаконно переведено на іншу (нижчу) посаду, а розпорядженням Мостиської РДА від 10 квітня 2017 року №60/01-058 позивачку було незаконно звільнено.
100. Виходячи з положень статті 235 КЗпП України, за наслідками вирішення спору щодо проходження публічної служби на користь позивачки підлягала стягненню різниця в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи за період з 07 листопада 2016 року по 10 квітня 2017 року та середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 11 квітня 2017 року по дату ухвалення судом першої інстанції рішення про поновлення на службі - 30 червня 2017 року.
101. Проте, усупереч вимог статті 235 КЗпП України, питання про стягнення з відповідача-1 на користь позивачки різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи за період з 07 листопада 2016 року по 10 квітня 2017 року суди попередніх інстанцій не вирішили.
102. Водночас, вирішуючи питання про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суди попередніх інстанцій неправильно визначили середньоденну заробітну плату позивачки, що є базою для обчислення розміру такої виплати.
103. Постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100 затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати (далі - Порядок №100).
104. Відповідно до абзацу третього пункту 2 Порядку №100 <…> середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана відповідна виплата. Працівникам, які пропрацювали на підприємстві, в установі, організації менше двох календарних місяців, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за фактично відпрацьований час.
105. Абзацом першим пункту 8 Порядку №100 встановлено, що нарахування виплат, які обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком.
106. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.
107. Згідно з абзацом 17 пункту 4 Порядку №100 при обчисленні середньої заробітної плати за останні два місяці не враховуються виплати за час, протягом якого зберігається середній заробіток працівника (за час виконання державних і громадських обов`язків, щорічної і додаткової відпусток, відрядження тощо) та допомога у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю.
108. Виходячи з положень пунктів 2, 8 Порядку №100, середній заробіток за час вимушеного прогулу визначається шляхом множення середньоденної заробітної плати на кількість робочих днів, що минули, починаючи з дня незаконного звільнення, по день прийняття судом рішення про поновлення на роботі.
109. Водночас середньоденна заробітна плата для цілей визначення середнього заробітку за час вимушеного прогулу є часткою розміру заробітної плати за останні два місяці перед звільненням і кількості фактично відпрацьованих днів у такому періоді.
110. Визначаючи розмір середньоденної заробітної плати позивачки, суди попередніх інстанцій керувалися довідкою Мостиської РДА від 16 травня 2017 року № 02-19/1091, у якій відсутні відомості про складові нарахованої заробітної плати позивачки та фактично відпрацьовані дні.
111. З урахуванням викладеного вказана довідка не містила інформації, необхідної для обчислення середньої заробітної плати за час виконання нижчеоплачуваної роботи чи середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
112. Ураховуючи, що під час розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу судами попередніх інстанцій не досліджено істотних для правильного вирішення цієї справи обставини, а Суд у межах своєї компетенції не може цього виправити, а також ураховуючи, що питання про стягнення з відповідача-1 на користь позивачки різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи за період з 07 листопада 2016 року по 10 квітня 2017 року суди попередніх інстанцій взагалі не вирішували, то рішення судів попередніх інстанцій у цій частині підлягають скасуванню з направлення справи на новий судовий розгляд.
113. Щодо аргументів касаційної скарги позивачки про незаконність рішень судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволення її вимог про стягнення моральної шкоди, Суд зазначає, що при вирішенні питання про з`ясування фактів, з якими закон пов`язує відшкодування моральної шкоди, необхідно виходити з вимог статті 1167 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), в якій визначені підстави відповідальності за завдану моральну шкоду.
114. Частиною першою статті 1167 ЦК України встановлено, що моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини, крім випадків встановлених частиною другою цієї статті.
115. Відповідно до пункту 3 постанови Пленуму Верховного Суду України від 31 березня 1995 року №4 «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової шкоди)» (зі змінами та доповненнями), під моральною шкодою потрібно розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями чи бездіяльністю інших осіб. Отже, відшкодування моральної шкоди здійснюється особою, яка її заподіяла, лише за умови, що дії останньої були неправомірними, між ними і шкодою є безпосередній причинний зв`язок та є вина зазначеної особи.
116. Відповідно до пункту 5 вказаної постанови Пленуму Верховного Суду України при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди з`ясуванню підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв`язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача, вини останнього в її заподіянні. Суд, зокрема, повинен з`ясувати, чим підтверджується факт заподіяння позивачеві моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, за яких обставин чи якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, в якій грошовій сумі чи в якій матеріальній формі позивач оцінює заподіяну йому шкоду та з чого він при цьому виходить, а також інші обставини, що мають значення для вирішення спору.
117. Аналізуючи встановлені обставини справи, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позовні вимоги стосовно відшкодування моральної шкоди не підлягають задоволенню з підстав недоведеності її спричинення саме діями відповідачів, відсутності належних доказів, що підтверджують сам факт заподіяння моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру. Позивачка не надала суду належних і допустимих доказів на підтвердження причинно-наслідкового зв`язку між рішеннями та діями відповідачів, що є предметом цієї справи, та завданням йому моральної шкоди, що виразилася у вигляді погіршення фізичного здоров`я, душевних стражданнях, змінах в способі життя, тривалості протиправних дій з боку відповідачів.
118. Суд також відхиляє аргументи касаційні скарги, в яких позивачка стверджує про залишення без оцінки судом апеляційної інстанції її вимог щодо стягнення середнього заробітку за час затримки виконання рішення про поновлення на роботі, оскільки зазначені вимоги не були предметом справи та за своїм змістом є пред`явленням нового позову.
119. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 359 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
120. Частиною другою статті 352 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд, зокрема, не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
121. Ураховуючи викладене, судові рішення першої та апеляційної інстанцій в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд у цій частині до суду першої інстанції.
122. Суду першої інстанції під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови, установити наведені в ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
123. Відповідно до частин першої, четвертої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
124. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
125. Беручи до уваги, що суди попередніх інстанцій неправильно визначилися із датою, з якої позивачка має бути поновлена на посаді, їхні рішення в цій частині підлягають зміні.
126. В іншій частині висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.
127. Керуючись статтями 3 341 345 349 350 352 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
128. Касаційні скарги ОСОБА_1 та Мостиської районної державної адміністрації Львівської області задовольнити частково.
129. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2017 року змінити, виклавши пункт 5 її резолютивної частини в такій редакції: «Поновити ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) на посаді головного спеціаліста з питань державних закупівель та торгівлі Відділу економічного розвитку та торгівлі Мостиської районної державної адміністрації Львівської області з 07 листопада 2016 року».
130. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2017 року в частині стягнення з Мостиської районної державної адміністрації Львівської області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи скасувати.
131. Адміністративну справу №813/1229/17 у вказаній частині направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
132. В іншій частині вимог постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2017 року залишити без змін.
133. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
М.І. Смокович