ПОСТАНОВА
Іменем України
21 лютого 2020 року
Київ
справа №813/3905/14
адміністративне провадження №К/9901/13011/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Львівській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2015 року (судді: Сеник Р.П., Сапіга В.П., Попко Я.С.) у справі за позовом Державного підприємства «Львівугілля» до Державної фінансової інспекції у Львівській області про скасування в частині та визнання протиправною вимоги № 05-12м/2/85 від 08 травня 2014 року, -
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
Державне підприємство «Львівугілля» (далі ДП «Львівугілля», позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції у Львівській області (далі ДФС, відповідач), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило скасувати та визнати протиправною вимогу Державної фінансової інспекції у Львівській області від 08 травня 2014 року №05-15м в частині абзацу 2 сторінки 4, абзацу 5 сторінки 7, абзацу 5 сторінки 6.
Позовні вимоги мотивує тим, що Державною фінансовою інспекцією у Львівській області безпідставно висунуто вимогу про повернення (перерахування) в дохід загального фонду відповідного бюджету за кодом бюджетної класифікації доходів «Інші надходження» кошти в сумі 14 946,9 тис. гривень використані не за цільовим призначенням.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2015 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволені позову суд першої інстанції виходив з того, що спірна вимога Державної фінансової інспекції жодним чином не порушує права позивача.
Зауважив, що у випадку, коли підприємство не скористається своїм правом добровільно вжити заходи щодо усунення порушення, тобто не виконає вимогу про усунення порушення, тільки після цього у Державної фінансової інспекції виникає право на звернення до суду.
При цьому послався на аналогічну позицію, викладену у постанові Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року (справа № 21-40а14).
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2015 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову, якою задоволені позовні вимоги. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної фінансової інспекції у Львівській області від 08 травня 2014 року №05-15м/2/85 в частині абзацу 2 сторінки 4, абзацу 5 сторінки 7, абзацу 5 сторінки 6.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що висновки Рахункової палати, які викладені в акті від 22 травня 2015 року № 04-10/179 спростовують вимоги Державної фінансової інспекції та вказують на неправомірність рішення суду першої інстанції.
При цьому зазначив, що відповідно до Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням. Завданнями Рахункової палати є: здійснення контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України; організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Державна фінансова інспекція у Львівській області у касаційній скарзі вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2015 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У касаційній скарзі відповідач вказує на те, що акт Рахункової палати від 22 травня 2015 року № 04-10/179, отриманий позивачем після винесення постанови суду першої інстанції та відкриття апеляційного провадження.
Тому, на переконання скаржника, суд апеляційної інстанції безпідставно вийшов за межі доводів апеляційної скарги, чим порушив приписи статті 195 КАС України (у редакції до 15 грудня 2017 року)
Скаржник зазначив, що Державна фінансова інспекція є єдиним державним органом, який здійснює державний фінансовий контроль саме за цільовим використанням коштів державного бюджету, а також здійснює контроль та вживає заходи щодо усунення виявлених порушень законодавства із застосуванням заходів впливу. Рахункова палата України такими повноваженнями не наділена.
Тому вказував на право органу державного фінансового контролю заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства у цій частині вона є обов`язковою до виконання.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує на правомірність прийняття рішення судом апеляційної інстанції та відсутність підстав для його скасування.
Рух касаційної скарги
Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 14 січня 2016 року відкрив касаційне провадження на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2015 року.
16 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Васильєва І.А. (судді) Пасічник С.С., Юрченко В.П.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 січня 2020 року № 96/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді) Єресько Л.О., Соколов В.М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 20 лютого 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Державною фінансовою інспекцією у Львівській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Львіввугілля» (далі - ДП «Львіввугілля», підприємство, позивач) за період з 01 квітня 2010 року по 30 листопада 2013 року, якою встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 02 квітня 2014 року № 05-21/02.
За результатами ревізії, відповідно до частини сьомої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ, Державною фінансовою інспекцією у Львівській області надіслано на адресу ДП «Львіввугілля» вимогу від 08 травня 2013 року №05-15м/3185 про опрацювання матеріалів ревізії та вжиття заходів щодо повного відшкодування збитків і усунення виявлених порушень.
Не погодившись із зазначеною вимогою, Державне підприємство «Львівугілля» звернулося до адміністративного суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі - Порядок).
Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.
Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15 квітня 2014 року у справі у справі №21-40а14; від 21 квітня 2015 року у справі у справі №21-96а15.
Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 у справі № 820/3534/16, постановах Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 815/4341/14, від 14 лютого 2020 року у справі № 825/3661/15-а і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у них висновків.
У справі, що розглядається, заявлено вимогу про визнання протиправною та скасування вимоги від 08 травня 2014 року №05-15м в частині абзацу 2 сторінки 4, абзацу 5 сторінки 7, абзацу 5 сторінки 6, в якій поставлено питання про усунення в строк до 09 червня 2014 року фінансових порушень, що призвели до збитків.
Тобто, відповідачем у цій вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку.
У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена Державним підприємством «Львівугілля» позовна вимога є передчасною.
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги на предмет законності судового рішеня виключно в межах заявлених в суді першої інстанції вимог та які безпосередньо стосуються правильності застосування норм матеріального і дотримання норм процесуального права, у зв`язку із чим, не вдається до аналізу і перевірки інших доводів, які за своїм змістом зводяться до переоцінки доказів та встановлення обставин, які належним чином перевірені судом першої інстанції.
Оскаржуване судове рішення не відповідає критерію обґрунтованості судового рішення.
Верховний Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії» (Віііг Тоща V. Зраіп) серія А. 303-А; пункт 29).
Відповідно до статті 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Викладені в касаційній скарзі відповідача доводи щодо помилковості висновку суду апеляційної інстанцій підтвердилися під час розгляду даної справи в порядку касаційного провадження.
За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанцій про відмову у задоволенні позову.
Стаття 352 КАС України визначає підстави для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції у відповідній частині
Відповідно до частини першої статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Таким чином, зважаючи на приписи статті 352 КАС України, касаційну скаргу позивача необхідно задовольнити, скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2015 року та залишити в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2015 року.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Львівській області - задовольнити.
Скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2015 року.
Залишити в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2015 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
судді Л.О.Єресько
В.М. Соколов