ПОСТАНОВА
Іменем України
24 квітня 2020 року
Київ
справа №814/531/16
адміністративне провадження №К/9901/12063/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної фінансової інспекції у Миколаївській області, за участю третьої особи - Миколаївської обласної психіатричної лікарні №2 Миколаївської обласної ради, про визнання протиправною та скасування листа-вимоги, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції у Миколаївській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року (головуючий суддя - Градовський Ю.М., судді - Кравченко К.В., Лук`янчук О.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції у Миколаївській області (далі - ДФІ у Миколаївській області), в якому просив визнати протиправним і скасувати лист-вимогу ДФІ у Миколаївській області від 15 березня 2016 року № 14-04-14-14/948.
2. Позов обґрунтовано тим, що за результатами проведення планової виїзної ревізії Миколаївської обласної психіатричної лікарні №2 Миколаївської обласної ради (далі - Миколаївська ОПЛ № 2) йому, як керівнику зазначеної установи, направлено вимогу від 15 березня 2016 року № 14-04-14-14/948 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень. Посилаючись на те, що перевірку проведено упереджено, а висновки відповідача та приписи вимоги є неправомірними і необґрунтованими, оскільки не відповідають приписам закону, просив суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. Миколаївську ОПЛ № 2 створено Миколаївською обласною радою, яка є обласним лікувальним закладом, заснованим на комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Миколаївської області, діяльність якого фінансується за рахунок коштів обласного та державного бюджетів. ОСОБА_1 є керівником зазначеної установи і працює на посаді головного лікаря Миколаївської ОПЛ № 2, згідно з укладеним між ним та Миколаївською обласною державною адміністрацією контрактом.
4. На виконання пункту 1.2.2.2 плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ у Миколаївській області на ІV квартал 2015 року з 05 листопада 2015 року по 27 січня 2016 року головним державним фінансовим інспектором відділу контролю у соціальній сфері та культурі ДФІ у Миколаївській області Сироткіною Т.М . проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності лікарні за період з 01 січня 2012 року по 31 жовтня 2015 року, про що 03 лютого 2015 року складено Акт №14-24/7.
5. За результатами проведеної ревізії було встановлено, що Миколаївською ОПЛ №2 допущено такі порушення: недотримання вимог підпункту 12 пункту 2.4.5, пункту 1.5 Додатку 3 Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров`я України від 05 жовтня 2005 року №308/519, статті 5 Закону України від 24 березня 1995 року №108/95-ВР«Про оплату праці» (далі - Закон №108/95-ВР), оскільки протягом ревізійного періоду окремим працівникам лікарні безпідставно нараховано та виплачено підвищення посадових окладів у зв`язку зі шкідливими і важкими умовами праці у розмірі 25% у сумі 80880,00 грн, у зв`язку з чим зайво перераховано 29360,00 грн єдиного соціального внеску; у порушення положень підпункт 3 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 19 травня 1999 року №859 «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, та об`єднань державних підприємств» керівництву лікарні виплачено грошову премію понад розмір посадового окладу на загальну суму 74240,00 грн, на яку перераховано до державних цільових фондів внесків на суму 26950,00 грн; упродовж 2014 року та січня - серпня 2015 року лікарнею придбано продукти харчування за завищеними цінами, що призвело до незаконних витрат бюджетних коштів у сумі 22120,00 грн; у порушення вимог пункту 3.1.4 наказу № 308/519 керівництву Миколаївської ОПЛ №2 нараховано та виплачено непередбачені цим наказом доплати за виконання ними у тому ж самому закладі поряд з основною роботою додаткової роботи за іншою професією (посадою) та за збільшення обсягу робіт, що призвело до незаконних видатків на оплату праці на загальну суму 16 890,00 грн, у зв`язку з чим безпідставно перераховано 6130,00 грн внесків до державних цільових фондів; у порушення пунктів 5.11 та 1.6 наказу № 308/519 та пункту 5 Положення про порядок преміювання працівників Миколаївської ОПЛ №2 та Положення УОЗ ОДА, заступнику головного лікаря з медичної частини ОСОБА_3 , за відсутності відповідного дозволу, у липні 2013 року виплачено премію у розмірі 3080,00 грн у зв`язку з нагоди її ювілею, на яку нараховано внесків на суму 1120,00 грн; у порушення ст.94 Кодексу законів про працю України, статті 1 Закону Закон №108/95-ВР протягом червня та вересня 2013 року двом сумісникам під час перебування їх на лікарняному та відпрацювання за основним місцем роботи (подвійна оплата праці за основним місцем роботи та за сумісництвом) незаконно нараховано та виплачено заробітну плату у сумі 490,00 грн, на яку перераховано 180,00 грн внесків до державних цільових фондів бюджетних коштів; у порушення вимог пункту 3.2. Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України від 26 грудня 2003 року №242 (до 06.05.2014) та пункту 2.4 Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02 квітня 2014 року № 372 переплати, утримані із заробітної плати працівників лікарні за попередні бюджетні періоди у сумі 3800,00 грн та, відповідно, нарахування єдиного соціального внеску у сумі 1380,00 грн, не перераховані до обласного бюджету, а проведені по бухгалтерським документам, як відновлення касових видатків; у порушення вимог абзацу 2 пункту 1 частини першої статті 4, абзацу 1 пункту 1 частини першої та абзацу 2 частини другої статті 7 Закону України від 08 липня 2010 року № 2464-VI «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування» та пунктів 4, 5 Переліку видів виплат, що здійснюються за рахунок коштів роботодавців, на які не нараховується єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 2010 року №1170, протягом 2013 - 2014 років та січня - вересня 2015 року бухгалтерією лікарні зайво нараховано та сплачено 10150,00 грн єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування на суми компенсацій, виплачених звільненим працівникам, які на час нарахування єдиного внеску (реєстрації фінансових зобов`язань в органах Державної казначейської служби) не перебували у трудових відносинах із установою; у порушення пункту 3.5 Положення про ведення касових операцій у національній валюті в Україні, затвердженого постановою Правління Національного Банку України від 15 грудня 2004 року №637, частин першої, третьої статті 9 Закону України від 16 липня 1999 року №996-XIV «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» та пунктів 2.1, 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 року №88 встановлено випадки списання коштів з каси лікарні за відсутності підписів хворих про одержання готівки у платіжних відомостях на видачу готівки з каси, що призвело до безпідставної видачі коштів з каси у липні та жовтні 2013 у сумі 1570,00 грн; у порушення пунктів 5.2, 5.3 наказу Міністерства охорони здоров`я України від 23 лютого 2000 року №33 «Про штатні нормативи та типові штати закладів охорони здоров`я» та вимог пункту 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228, за відсутності правових підстав з 27 травня по 14 вересня 2015 року здійснювалось фінансування 0,5 ставки кастелянші, що призвело до понадштатного її утримання і незаконних витрат бюджетних коштів у сумі 3270,00 грн, на які перераховано 870,00 грн до державних цільових фондів бюджетних коштів; у порушення вимог абзаців 15, 16 частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України, у червні - грудні 2013 року оплата праці працівників бази відпочинку «Медик» та робітників лікарні, задіяних у господарській діяльності проводилась за рахунок коштів загального фонду бюджету, що призвело до покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватися за рахунок спеціального фонду на загальну суму 55930,00 грн; протягом липня - грудня 2014 року Миколаївською ОПЛ №2 занижено розмір фактичних витрат на харчування хворих Одеської області, що призвело до їхнього безпідставного покриття стороннім юридичним особам на суму 8420,00 грн; відомості, зазначені у звітах про витрати рентгенкабінету та про кількість використаної флюорографічної плівки не співпадає з відомостями про кількість проведених флюорографічних досліджень, через що протягом лютого - жовтня 2015 року зайво списано 40,32 м такої плівки на суму 1880,00 грн; до подорожніх листів автомобілю «САЗ-35-07» державний номер № НОМЕР_1 унесено неправдиві відомості, через що безпідставно списано на роботу цього транспортного засобу палива на суму 250 грн; у порушення абзацу 15 частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України на роботу зазначеного автомобіля під час використання його на сільськогосподарських роботах протягом липня - серпня 2015 року списано пальне, придбане за рахунок загального фонду, що призвело до покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватися за рахунок спеціального фонду у сумі 2650,00 грн; під час проведення ревізії встановлено заниження ваги нетто зернової продукції від урожаю 2014 року, внаслідок завищення ваги тари, що призвело до нестачі зерна пшениці озимої у кількості 580,00 кг, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) лікарні на суму 1160,00 грн; у порушення пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228 лікарнею внаслідок проведення розрахунку по КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці», з урахуванням працюючих інвалідів, завищено обсяг асигнувань, не зумовлених потребою, на суму 87120,00 грн.
6. Не погоджуючись з виявленими перевіркою порушеннями, у лютому 2016 року Миколаївською ОПЛ № 2 надано заперечення на акт планової ревізії, які підписали позивач та головний бухгалтер лікарні.
7. У березні 2016 року ДФІ в Миколаївській області надіслало позивачу вимогу № 14-04-14-14/948 про усунення виявлених ревізією вищезазначених недоліків та порушень.
8. Предметом спору у цій справі є правомірність вимоги органу ДФС про усунення порушень законодавства.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 червня 2016 року у позові відмовлено.
10. Вирішуючи спір та відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що в оскаржуваній ОСОБА_1 вимозі № 14-04-14-14/948 зазначено про збитки, завдані лікарні або бюджету, та їхній розмір. Враховуючи те, що ці збитки безпосередньо стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та обґрунтованість нарахування перевіряє суд, який розглядає таку справу про стягнення коштів. Тому оскарження вимоги, у якій зазначено про розміри збитків окремо від позовних вимог про їх стягнення не допускається.
11. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено в цій частині нове рішення про задоволення позову.
12. Перевіряючи рішення суду першої інстанції та скасовуючи його, суд апеляційної інстанції виходив з того, що встановлені обставини справи у сукупності з наданими доказами, дають підстави для висновку, що позивачем ( ОСОБА_1 ) доведено факт дотримання фінансово-бюджетної дисципліни у господарській діяльності Миколаївської ОПЛ №2, а тому порушення, викладені у вимозі від 15 березня 2016 року №14-04-14-14/948, є такими, що не знайшли свого підтвердження під час дослідження матеріалів справи та з`ясування усіх обставин справи.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
13. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, ДФІ у Миколаївській області подало касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
14. Заявник зазначив, що судом апеляційної інстанції не дотримано вимог статті 2 КАС України, у редакції до 15 грудня 2017 року та безпідставно відхилено доводи відповідача про те, що вимогою від 15 березня 2016 року №14-04-14-14/948 не порушено прав, свобод чи інтересів ОСОБА_1 , оскільки її приписи стосуються виключно фінансово-господарської діяльності Миколаївської ОПЛ №2.
15. Вирішуючи спір, апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що оскільки пункти 1 - 17 оскаржуваної вимоги №14-04-14-14/948 не вказують на можливість стягнення збитків, то позивач, який є головним лікарем Миколаївської ОПЛ №2, має право на перевірку у судовому порядку, зазначених у ній порушень, що необхідно усунути у встановлені відповідачем строки. Фахівцями відповідача перевірялася фінансово-господарської діяльності Миколаївської ОПЛ №2, а не фізичної особи ОСОБА_1 .
16. Судове рішення не відповідає приписам статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), щодо його законності та обґрунтованості, оскільки судом апеляційної інстанції не взято до уваги вимоги Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон України №2939-ХІІ) та Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами» (далі - Порядок № 550).
17. ДФІ в Миколаївській області зазначило, що оскаржувана ОСОБА_1 вимога констатує перелік порушень законодавства, які необхідно усунути через те, що державі завдано матеріальну шкоду, а тому така вимога є обов`язковою до виконання. Проте виявлені перевіркою фінансові порушення стосуються Миколаївської ОПЛ №2, а не позивача, і саме Миколаївська ОПЛ №2 зобов`язана надати інформацію контролюючому органу про усунення виявлених ревізією порушень.
18. Заявник вказує, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням державних фінансових ресурсів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень. Однак правомірність таких вимог може оцінюватися лише під час вирішення справи за позовом органу державного фінансового контролю до підконтрольної установи про стягнення збитків.
19. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ДФІ в Миколаївській області.
20. У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_1 та Миколаївська ОПЛ № 2 просять залишити її без задоволення, а судове рішення без змін. Позивач та третя особа посилаються на те, що посадові особи лікарні жодним чином не порушували норм чинного законодавства, а висновки перевірки є упередженими, оскільки у наданих лікарнею поясненнях спростовано усі виявлені відповідачем порушення, які необхідно усунути об`єкту перевірки. Водночас ОСОБА_1 зазначив, що вимога повинна бути спрямована на коригування роботи підконтрольної установи, а не протидії роботи медичного закладу. Проте відповідачем вчинено дії, що призвели до зупинення роботи медичного закладу.
21. У лютому 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшло клопотання Південного офісу Держаудитслужби про заміну відповідача - ДФІ в Миколаївській області його правонаступником - Південним офісом Держаудитслужби. Клопотання обґрунтовано тим, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» (далі - постанова КМУ № 266) територіальні органи Державної фінансової інспекції реорганізовано шляхом їх приєднання до відповідних міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби. Пунктом 3 цієї постанови КМУ № 266 установлено, що міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби є правонаступниками територіальних органів Державної фінансової інспекції, що реорганізуються згідно з пунктом 2 цієї постанови.
22. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
23. Вказану справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у січні 2018 року.
24. За приписами частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
25. Перевіривши зазначені у клопотанні доводи та надані на їх підтвердження документи, Верховний Суд дійшов висновку про задоволення клопотання про заміну відповідача - ДФІ в Миколаївській області його правонаступником - Південним офісом Держаудитслужби, відповідно до статті 52 КАС України.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
26. Відповідно до гарантій, установлених частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
27. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
28. На час звернення позивача до суду, частиною першою статті 6 КАС України у редакції до 17 грудня 2017 року, було встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
29. Аналіз наведених норм дає підставі для висновку, що право на звернення до суду за захистом своїх прав, свобод чи інтересів надано особі не лише у разі дійсно існуючих та порушених, не визнаних чи оспорених публічно-правових правовідносин, а й у випадку, якщо така особа вважає, що у неї є такі права, що можуть бути захищені у судовому порядку. Це означає, що реалізувавши своє право на звернення до суду, гарантоване частиною другою статті 55 Конституції України, суб`єкт звернення вчинив процесуальну дію, однак саме суд має вирішити питання про наявність чи відсутність у особи права, що потребує судового захисту. Питання наявності порушеного права встановлюється судом, з урахуванням того, що право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця регулятивного права лише в момент його порушення чи оспорення. Тому право оскаржити акт суб`єкта владних повноважень мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
30. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні. визначались Законом №2939-ХІІ частиною першої статті 1 якого, установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
31. Пунктом 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310 "Про затвердження Положення Державну фінансову інспекцію України " (далі - Положення № 310), норми якого були чинними на час проведення перевірки, встановлено, що Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
32. Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення № 310).
33. Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-ХІІ, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
34. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-ХІІ).
35. За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону №2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.
36. За змістом пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
37. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держфінінспекція та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства. Водночас такі правовідносини виникають між контролюючим органом та об`єктом контролю. Це означає, що у разі виникнення спору між такими суб`єктами, керівник підприємства, яке було об`єктом перевірки, має право діяти лише від імені та в інтересах цього підприємства.
VI. Позиція Верховного Суду
38. Як встановлено судами, ОСОБА_1 оскаржує вимогу від 15 березня 2016 року № 14-04-14-14/948 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень у роботі Миколаївської ОПЛ № 2, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність відшкодування цих коштів до бюджету. Підставою звернення до суду позивач зазначив, що в оскаржуваній вимозі є запис про те, що у разі не усунення виявлених недоліків, ДФІ в Миколаївській області ініціює розгляд питання про невідповідність керівника лікарні займаній посаді.
39. Водночас аналіз наведених приписів законодавчих актів свідчить про те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольної організації та приведення її діяльності у відповідність до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги про усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Тобто така вимога жодним чином безпосередньо не порушує особистих прав та інтересів керівництва установи, яка була об`єктом перевірки, оскільки вона адресована підконтрольній установі, яка надалі зобов`язана повідомити контролюючий орган про вжиті нею заходи. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про порушення прав позивача, оскільки приписи вимоги стосуються діяльності Миколаївської ОПЛ № 2, а зазначення у ній про можливість ініціювання розгляду питання про невідповідність керівника лікарні займаній посаді має інформаційний характер, не свідчить про обов`язковість вжиття такого заходу і не стосується ОСОБА_1 особисто.
40. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.
41. Це означає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.
42. Отже, судом апеляційної інстанції безпідставно надано правову оцінку фінансовим порушенням, зазначеним в оскаржуваній позивачем вимозі, оскільки вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків не є рішенням, що породжує безпосередньо права та обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.
43. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішення суду апеляційної інстанції, оскільки вирішуючи спір та задовольняючи позов, судом не враховано, що правильність обчислення та обґрунтованість підстав нарахування збитків перевіряє суд, який розглядає справу, провадження у якій відкрито за позовом органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а не суд, який вирішує спір за позовом об`єкта перевірки про визнання вимоги протиправною.
44. Водночас Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанцій про те, що оскарження вимоги, у якій зазначено про розміри збитків окремо від позовних вимог про їх стягнення не допускається.
45. Разом з тим, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Проте, вирішуючи спір, суд першої інстанції не звернув уваги на те, що оскаржувана вимога ДФІ в Миколаївської області №14-04-14-14/948 не створює для ОСОБА_1 безпосередніх обов`язків та не порушує його прав, оскільки стосується фінансово-господарської діяльності лікарні, не впливає на особисті права чи обов`язки ОСОБА_1 , у зв`язку із чим не породжує для нього і права на захист. Тому, враховуючи те, що такі висновки у судовому рішенні відсутні, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність зміни рішення суду першої інстанції, шляхом доповнення його мотивувальної частини мотивами щодо відсутності у заявника права на звернення до суду з таким адміністративним позовом.
46. Частиною першою статті 352 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
47. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні постанови судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального та порушено норми процесуального права, що призвело до безпідставного скасування рішення суду першої інстанції. Водночас судом першої інстанції порушено норми процесуального права в частині встановлення у особи права на звернення до суду, оскільки вирішуючи спір суд не звернув уваги на те, що оскаржувана ОСОБА_1 вимога не є актом індивідуальної дії, який безпосередньо впливає на його права, свободи та інтереси.
48. Тому касаційна скарга підлягає задоволенню частково, постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року скасуванню, а постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 червня 2016 року зміні в частині мотивування.
VІI. Судові витрати
49. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
50. Перелік випадків, за яких здійснюється розподіл судових витрат, наведений у статтях 139 140 КАС України.
51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 345 349 351 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Клопотання Південного офісу Держаудитслужби задовольнити.
2. Замінити відповідача у справі Державну фінансову інспекцію у Миколаївській області її правонаступником Південним офісом Держаудитслужби.
3. Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Миколаївській області, правонаступником якої є Південний офіс Держаудитслужби, задовольнити частково.
4. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року скасувати.
5. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 червня 2016 року змінити в частині мотивування.
6. В іншій частині постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 червня 2016 року залишити без змін.
7. Судові витрати не розподіляються.
8. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська