№ 815/1666/18

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

1 квітня 2020 року

м. Київ

Справа № 815/1666/18

Провадження № 11-735апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Таїровської селищної виборчої комісії Овідіопольського району Одеської області (далі - Виборча комісія) до зареєстрованого депутата Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (далі - Селищна рада) (за результатами перших виборів депутатів Селищної ради Таїровської селищної об`єднаної громади (далі - Таїровська ОТГ) 24 грудня 2017 року в одномандатному виборчому окрузі № 1) ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою Виборчої комісії на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року (судді Бітов А. І., Лук`янчук О. В., Ступакова І. Г.),

УСТАНОВИЛА:

У квітні 2018 року Виборча комісія звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка виражається в систематичному неприбутті на першу сесію новообраної Селищної ради 1 та 19 березня 2018 року та неприбутті на засідання Виборчої комісії 24 березня 2018 року, на якому мало вирішитися питання про здійснення заходів щодо забезпечення скликання та проведення першої сесії місцевої ради;

- зобов`язати відповідача особисто взяти участь у першій сесії новообраної Селищної ради шляхом прибуття до приміщення, де вона буде проводитись, відповідно до постанови Виборчої комісії про повторне (втретє) скликання першої сесії новообраної Селищної ради Таїровської ОТГ у встановлений Виборчою комісією час, реєстрації у протоколі першого пленарного засідання першої сесії новообраної Селищної ради Таїровської ОТГ та перебування на цьому засіданні.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 4 червня 2018 року частково задовольнив адміністративний позов: визнав протиправною бездіяльність обраного та зареєстрованого депутата ОСОБА_1 щодо неприбуття на першу сесію новообраної Селищної ради та на засідання Виборчої комісії 24 березня 2018 року; зобов`язав обраного та зареєстрованого депутата ОСОБА_1 особисто взяти участь у першій сесії новообраної Селищної ради. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 14 серпня 2018 року скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 4 червня 2018 року, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, Виборча комісія подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що зазначена справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір у цій справі є публічно-правовим, який відповідно до статті 19 КАС належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Крім того, скаржник зазначив, що Виборча комісія як територіальна виборча комісія згідно із частиною третьою статті 20 Закону України від 14 липня 2015 року

№ 595-VIII «Про місцеві вибори» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; на сьогодні втратив чинність; далі - Закон № 595-VIII) є постійно діючим колегіальним органом, що в межах своїх повноважень забезпечує організацію та проведення місцевих виборів та є юридичною особою публічного права, відтак наділена правом бути не тільки відповідачем, але й позивачем у справах, пов`язаних з виконанням нею свої повноважень.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 25 липня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки в касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення у зв`язку з порушенням правил предметної юрисдикції.

Під час розгляду справи відзивів на касаційну скаргу від учасників справи не надходило.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких міркувань.

Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 24 грудня 2017 року відбулися вибори депутатів Селищної ради.

Виборча комісія встановила результати виборів та зареєструвала 20 депутатів

ради з 26.

Постановою Виборчої комісії від 31 грудня 2017 року № 338 ОСОБА_1 визнано обраним депутатом Селищної ради в одномандатному виборчому окрузі № 1, а постановою Виборчої комісії від 22 січня 2018 року № 367 ОСОБА_1 зареєстровано депутатом Селищної ради.

Підставою для звернення до суду стало неприбуття ОСОБА_1 як зареєстрованого депутата Селищної ради на першу сесію новообраної Селищної ради, яка мали бути проведена 1 й 19 березня 2018 року за адресою: АДРЕСА_1, а також неприбуття 24 березня 2018 року на засідання Виборчої комісії, на якому мало вирішитися питання про здійснення заходів щодо забезпечення скликання та проведення першої сесії ради.

Вирішуючи спірне питання та частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції визнав право Виборчої комісії на звернення до суду з цим позовом, оскільки через бездіяльність зареєстрованого депутата позивач не може реалізувати встановлений Законом № 595-VIIIобов`язок щодо набуття повноважень депутатів ради, які починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів.

Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції і провадження у справі закрив, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, а публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку з наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої

статті 4 КАС).

Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта цієї статті.

За пунктом 7 частини першої статті 4 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 5 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Право звернення виборчої комісії до адміністративного суду передбачено частиною першої статті 275 КАС.

Таке право, зокрема, надано виборчій комісії, кандидату, партії (блоку), місцевій організації партії, які є суб`єктами відповідного виборчого процесу, комісії з референдуму, ініціативній групі референдуму, іншим суб`єктам ініціювання референдуму щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, які порушують законодавство про вибори та референдум.

Як убачається з матеріалів справи, відповідач не набув повноважень депутата місцевої ради в порядку частини другої статті 4 Закону 595-VIII, а отже, він не входить до переліку зазначених у частині першій статті 275 КАС суб`єктів, до яких може бути пред`явлений позов за порушення законодавства про вибори.

Крім того, з аналізу статті 25 Закону № 595-VIІI не вбачається у територіальної виборчої комісії права на звернення з цим позовом до адміністративного суду.

Відповідно до частини четвертої цієї статті сільська, селищна територіальна виборча комісія: 1) забезпечує підготовку та проведення відповідних місцевих виборів; 2) утворює одномандатні виборчі округи по виборах депутатів сільської, селищної ради, встановлює їх межі, єдину нумерацію; 3) реєструє кандидатів у депутати відповідно сільської, селищної ради у відповідних одномандатних виборчих округах, їх довірених осіб та видає їм посвідчення; 4) реєструє кандидатів на посаду відповідно сільського, селищного голови, старости, їх довірених осіб та видає їм відповідні посвідчення; 5) повідомляє населення про зареєстрованих кандидатів у депутати відповідної сільської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, старости; 6) затверджує текст виборчих бюлетенів по виборах депутатів відповідної місцевої ради, а також сільського, селищного голови, старости, забезпечує виготовлення виборчих бюлетенів, передає їх дільничним виборчим комісіям; 7) скликає у разі необхідності за власною ініціативою засідання дільничної виборчої комісії; 8) вирішує питання щодо використання коштів на проведення місцевих виборів, розподіляє кошти між дільничними виборчими комісіями, здійснює контроль за їх цільовим використанням; 9) сприяє організації зустрічей кандидатів у депутати відповідно сільської, селищної ради, кандидатів на посаду відповідно сільського, селищного голови, старости з виборцями; 10) забезпечує виготовлення бланків протоколів та іншої виборчої документації, передає їх відповідним дільничним виборчим комісіям; 11) здійснює контроль за наданням списків виборців дільничними виборчими комісіями для загального ознайомлення та уточнення; 12) реєструє офіційних спостерігачів від кандидатів у депутати відповідної сільської, селищної ради та кандидатів на посади сільських, селищних голів, старост, від громадських організацій; 13) здійснює контроль за використанням кандидатами власних виборчих фондів згідно із цим Законом; 14) встановлює підсумки голосування та результати виборів депутатів відповідної сільської, селищної ради та відповідного сільського, селищного голови, старости; 15) реєструє обраних депутатів сільської, селищної ради; 16) реєструє обраного сільського, селищного голову, старосту; 17) організовує проведення повторного голосування і повторних виборів у випадках, передбачених цим Законом; 18) встановлює підсумки голосування з виборів депутатів районної ради в територіальних виборчих округах, утворених у межах відповідного села, селища, передає ці підсумки до районної виборчої комісії; 19) здійснює інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.

Отже, за змістом зазначеної норми вбачається, що Виборча комісія не наділена повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з вимогами щодо зобов`язання депутата прибути до приміщення та взяти участь у першій сесії новообораної Селищної ради.

Посилання Виборчої комісії на те, що ОСОБА_1 як обраний та зареєстрований депутат місцевої ради є окремим суб'єктом виборчого законодавства, який, на відміну від кандидата у депутати, наділений певними обов`язками, притаманними особам, уповноваженим на виконання функцій місцевого самоврядування, не надає Виборчій комісії права на звернення до адміністративного суду з цим позовом, оскільки таке право не встановлено законами України.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відсутність у позивача законодавчих повноважень на звернення з цим позовом до суду свідчить про відсутність права, що підлягає судовому захисту.

Міркування і твердження позивача у касаційній скарзі не спростовують висновків суду апеляційної інстанції.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та (або) апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене касаційну скаргу Виборчої комісії слід залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року- без змін.

Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргуТаїровської селищної виборчої комісії Овідіопольського району Одеської області залишити без задоволення.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 рокузалишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді:Н. О. АнтонюкО. С. Золотніков Т. О. АнцуповаО. Р. Кібенко С. В. БакулінаВ. С. Князєв В. В. БританчукН. П. Лященко Ю. Л. ВласовЛ. І. Рогач М. І. ГрицівО. М. Ситнік Д. А. ГудимаО. С. Ткачук В. І. ДанішевськаВ. Ю. Уркевич Ж. М. ЄленінаО. Г. Яновська