ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа №815/310/17
адміністративне провадження №К/9901/38553/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бевзенка В.М., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області до заступника директора департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового контролю департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_5, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового контролю Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_6, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового контролю Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_7, треті особи на стороні позивача: начальник відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_2, головний спеціаліст з проведення інспекційних заходів відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_3, головний спеціаліст з надання адміністративних послуг відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_4, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про визнання незаконними дій, за касаційною скаргою виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Балан Я.В. від 26.05.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Романішина В.Л., Джабурії О.В., Шляхтицького О.І. від 13.09.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2017 року виконавчий комітет Чорноморської міської ради Одеської області (далі - Виконком, позивач) звернувся з позовом до заступника директора департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції (далі також Держархбудінспекція, ДАБІ) начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю (далі також ДАБК) та ринкового контролю департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_5, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового контролю Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_6, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового контролю Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області ОСОБА_7 (далі - відповідачі), треті особи на стороні позивача: начальник відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_2, головний спеціаліст з проведення інспекційних заходів відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_3, головний спеціаліст з надання адміністративних послуг відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_4, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, у якому просив:
- визнати незаконними дії відповідачів щодо складання акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил від 23.12.2016, припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 23.12.2016 та подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків;
- визнати незаконними дії заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1 по направленню подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків.
2. У позові наводились аргументи про те, що висновки акту перевірки від 23.12.2016 про системні і грубі порушення посадовими особами відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради при здійсненні своїх повноважень законодавства у сфері містобудівної діяльності є безпідставними та такими, що спростовуються наданими до перевірки документами.
3. Окрім цього, позивач наголошував, що органи ДАБК України, в тому числі головні інспектори будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю ДАБІ в Одеській області, не наділені чинним законодавством повноваженнями на звільнення працівників органів місцевого самоврядування, а тому складання подання про звільнення посадових осіб відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради від виконання обов`язків та направлення його міському голові Чорноморської міської ради здійснено з перевищенням наданих відповідачам повноважень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 26.05.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2017, у задоволенні позову відмовлено.
5. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Самі по собі дії по складанню акта та припису, на переконання судів попередніх інстанцій, не породжують обов`язкових юридичних наслідків для позивача.
6. Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновків про те, що позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідачів стосовно складання акта перевірки не є належним способом захисту прав позивача, а отже не підлягають задоволенню.
7. Окрім цього, суди попередніх інстанцій, враховуючи повноваження, надані головним інспекторам будівельного нагляду відповідно до статті 41 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698, дійшли висновку про те, що відповідачі уповноважені чинним законодавством на складання приписів про усунення порушень у сфері містобудівної діяльності та подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків. З урахуванням цього суди не знайшли підстав для визнання протиправними дій відповідачів стосовно складання вищевказаних припису і подання.
8. Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій відхилили посилання позивача на те, що органи ДАБК України, в тому числі й головні інспектори будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю ДАБІ в Одеській області, не наділені чинним законодавством повноваженнями для звільнення працівників органів місцевого самоврядування.
9. З цього приводу в оскаржуваних судових рішеннях наведено мотиви про те, що як вбачається з наявних у справі матеріалів, досліджених під час її судового розгляду, відповідачі жодних рішень про звільнення посадових осіб структурних підрозділів Виконкому не приймали, а лише в межах повноважень, наданих їм статтею 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пунктом 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, внесли письмове подання про звільнення посадових осіб об`єкта нагляду до органу, який здійснив їх призначення.
10. Суди зазначили й про відсутність підстав для задоволення вимог виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області про визнання незаконними дій заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1. по направленню подання про звільнення посадових осіб відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради від виконання обов`язків до міського голови Чорноморської міської ради, оскільки відповідно до Розподілу функціональних обов`язків та повноважень між директором Департаменту ДАБІ в Одеській області та його заступниками, затвердженого наказом ДАБІ України від 08.09.2015 №1020, заступник директора Департаменту - начальник відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування ОСОБА_1 наділений правом підпису і, як наслідок, уповноважений на здійснення дій щодо звернення з відповідним поданням до компетентного органу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, Виконком подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, згідно з наказами ДАБІ України від 23.09.2016 №676 "Про затвердження плану перевірок виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад на ІV квартал 2016 року" та від 09.12.2016 №909 "Про продовження проведення планової перевірки", на підставі направлення на проведення планової перевірки від 14.11.2016 №116, направлення на проведення планової перевірки від 09.12.2016, головними держаними інспекторами будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, із залученням заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1 , у присутності начальника відділу ДАБК Виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_2 , 23.12.2016 проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил відділу державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області, за результатами якої складено акт від 23.12.2016.
13. Актом перевірки зафіксовано системні грубі порушення відділом ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області законодавства у сфері містобудівної діяльності. Зокрема, зазначено про здійснення заходів державного архітектурного-будівельного контролю з порушенням положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461, Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
14. У зв`язку з цим, перевіряючі дійшли висновку про незадовільну роботу відділу державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області під час здійснення управління у сфері містобудівної діяльності та державного архітектурного-будівельного контролю, не належне виконання службових обов`язків начальником відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_2 та підпорядкованими їй посадовими особами ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .
15. Того ж дня, головними інспекторами будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_7, відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яким зобов`язано начальника відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради ОСОБА_2 у строк до 23.01.2017 усунути виявлені порушення та повідомити про це Департамент.
16. 23.12.2016 головними інспекторами будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_7 складено подання про звільнення посадових осіб відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради від виконання обов`язків, яке заступником директора департаменту ДАБІ начальником відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1, яке того ж дня направлено міському голові Чорноморської міської ради ОСОБА_8.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги зазначено, що оскаржувані судові рішення, на думку скаржника, ухвалені при неповному з`ясуванні обставин справи, які мають значення для правильного її вирішення.
18. Зокрема, скаржник звертає увагу касаційного суду на те, що підставами для подання цього позову слугували невідповідність висновків відповідачів, викладених у акті, приписі та поданні, фактичним обставинам і, як наслідок внесення недостовірних даних у вищеназвані документи.
19. Позивач у своїй касаційній скарзі наполягає на тому, що жодного спору між сторонами стосовно наявності у відповідачів прав на здійснення планового заходу державного архітектурно-будівельного нагляду не існує і такий спір на розгляд суду не передавався, доводів і аргументів стосовно цього не наводилось у позовній заяві та документах по суті, поданих під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій.
20. Разом з тим, як стверджує позивач, у оскаржуваних судових рішеннях надано оцінка виключно обставинам справи стосовно наявності/відсутності у відповідачів прав на здійснення перевірки, що однак не охоплювалось предметом спору.
21. За наведеного скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій розглянули справу неповно, без врахування та належного з`ясування усіх обставин справи і надання їм відповідної правової оцінки, у зв`язку з чим оскаржувані судові рішення слід скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
22. Крім того, позивачем у касаційній скарзі висловлюється незгода з висновками судів попередніх інстанції, викладених у оскаржуваних судових рішеннях, про те, що Виконком обрав невірний спосіб захисту своїх прав шляхом оскарження дій відповідачів стосовно складання акту перевірки і припису, складеного за її наслідками, оскільки це прямо суперечить приписам частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.
23. Не погоджується позивач і з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, покладених в основу відмови у задоволенні позову, про те, що подання про звільнення не може порушувати жодних прав, оскільки носить виключно рекомендаційний характер.
24. З цього приводу Виконком зазначає, що ним не заявлялось позовних вимог про визнання протиправним та/або скасування такого подання, а лише ставилось питання стосовно правомірності дій відповідачів щодо його складання і направлення до міського голови.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Так, згідно з преамбулою до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
26. За змістом частини першої статті 6 цього Закону управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
27. Пунктом 2 абзацу першого частини третьої цієї ж статті встановлено, що до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
28. Структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах делегованих цим Законом державних повноважень є підконтрольними центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а їхні рішення можуть бути розглянуті у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду або оскаржені до суду (частина п`ята статті 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
29. Частиною одинадцятою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду:
перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду;
витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади;
мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду;
вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
30. За змістом пунктів 1, 4 частини дванадцятої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення.
31. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду.
32. За приписами пункту 2 вищевказаного Порядку нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
33. До основних завдань нагляду підпунктами 1, 3 пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду віднесено, серед іншого, виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
34. Згідно з положеннями пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який кореспондує приписам частини дванадцятої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема: видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вносити письмове подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив її призначення (підпункти 1, 4).
35. За результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки за формою згідно з додатком 4. У разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном. Разом з протоколом видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (далі - припис) за формою згідно з додатком 5 (пункти 23, 29 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду).
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
36. Аналіз вищенаведених положень законодавства дає підстави для висновку про те, що право на реалізацію наданих головним інспекторам будівельного нагляду повноважень стосовно складання акту, припису і подання виникає у разі виявлення за наслідками проведеної перевірки порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду. Наявність таких порушень (у разі їх виявлення) фіксується у акті перевірки із посиланням на абзаци, пункти, частини, статті, розділи, глави нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів, норм і правил, вимоги яких порушено.
37. Висновки, викладені в акті перевірки, є відображенням дій посадових осіб, вчинених під час проведення перевірки, і самі собою не породжують правових наслідків для об`єкта нагляду та, відповідно, такий акт не порушує прав останнього.
38. Відповідний орган державного архітектурно-будівельного нагляду в особі його посадових осіб, уповноважених на проведення перевірки, не позбавлений права викладати в акті перевірки власні суб`єктивні висновки щодо зафіксованих обставин, та в подальшому, у разі виникнення спору стосовно рішень, що приймаються на підставі такого акта, в тому числі приписів про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності певних допущених об`єктом нагляду порушень.
39. Оцінка ж акта перевірки, в тому числі і оцінка дій посадових осіб щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, а також щодо самих висновків перевірки, надається при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акту.
40. Верховний Суд звертає увагу на те, що відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
41. При цьому, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
42. Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
43. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
44. Положенням статті 55 Основного Закону України кореспондує частина перша статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній станом на момент звернення до суду з цим позовом, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
45. За змістом абзацу третього пункту 3.6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004, поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
46. Завданням же адміністративного судочинства, у розумінні частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у тій же редакції, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
47. Таким чином, судовому захисту в адміністративних судах України підлягає лише порушене право, а отже предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації.
48. Вищевказані положення Конституції України та процесуального закону надають право кожній особі звернутися до адміністративного суду, яка вона вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється, водночас, відповідно до зазначених норм, право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту. Обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.
49. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.
50. Отже, рішення, дія чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо, по-перше, такі рішення, дія чи бездіяльність прийняті владним суб`єктом поза межами визначеної законом компетенції, а по-друге, оспорюванні рішення, дія чи бездіяльність є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.
51. Звертаючись до суду з цим позовом, Виконком, у якості підстав позову, викладав аргументи стосовно того, що відображені в акті висновки не відповідають фактичним обставинам, оскільки, на переконання позивача, порушень, зафіксованих в акті перевірки, у дійсності ним допущено не було. З цих підстав позивач вважав, що дії перевіряючих стосовно складання акту перевірки, з висновками якого він не погоджувався, а також припису про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, яких, на переконання Виконкому, допущено не було, є протиправними. У зв`язку з наведеним, позивач наполягав й на протиправності дій відповідачів щодо складання письмового подання про звільнення посадових осіб об`єкта нагляду та направлення цього подання до органу, який здійснив їх призначення.
52. В той же час, як зазначено у мотивувальній частині оскаржуваних судових рішень, і не заперечується скаржником, позивач не ставив під сумнів наявність у відповідачів права на проведення планової перевірки і не висловлював заперечень відносно підстав здійснення такого заходу державного архітектурно-будівельного нагляду.
53. У даному випадку позивач не заявляв вимог про визнання протиправними і скасування рішення (припису), складеного відповідачами за результатом перевірки, однак, колегія суддів наголошує, що саме цей акт породжує для Виконкому певні юридично значимі наслідки і здійснює безпосередній вплив на права останнього, а тому й оцінка доводів, викладених у позовній заяві стосовно незгоди із висновками та обставинами по суті виявлених порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, відображених у цьому документі, може бути надана лише при вирішенні спору щодо оскарження такого.
54. Самі по собі дії відповідачів стосовно складання акту і припису не призводили до зміни стану суб`єктивних прав позивача та не покладали на нього жодних додаткових обов`язків. До того ж, як правильно встановили суди попередніх інстанцій, такі дії були вчинені відповідачами на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
55. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові, про що також зазначено й у постанові Верховного Суду від 12.06.2018 у справі №826/4406/16.
56. За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно відсутності підстав для задоволення вищевказаних позовних вимог, у зв`язку з чим вважає, що оскаржувані судові рішення у вищенаведеній частині, ухвалені відповідно до закону і не підлягають скасуванню.
57. Надаючи оцінку висновкам суду в частині позовних вимог про визнання незаконними дій відповідачів щодо складання подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків, а також про визнання незаконними дій заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1 по направленню подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків, колегія суддів зазначає наступне.
58. За визначенням пункту 8 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній до 15.12.2017, позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
59. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України (частина третя статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України у вищеназваній редакції).
60. Суб`єктом владних повноважень, за визначенням пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України у вищеназваній редакції, є, зокрема, орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа.
61. Відповідно до статті 145 Конституції України гарантовано судовий захист прав місцевого самоврядування. Статтею 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.
62. Так, право органу місцевого самоврядування на звернення до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, передбачено статтею 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина 4 статті 71 цього ж Закону).
63. Також, підпунктом 4 пункту «а» частини першої статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам сільських, селищних, міських рад надано право на звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
64. Буквальний аналіз вищезгаданих приписів частини четвертої статті 71 та підпункту 4 пункту «а» частини першої статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дає колегії суддів підстави для висновку, що Виконком, з метою реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, має право на звернення до суду з вимогами про оскарження саме відповідних актів, і такі акти повинні обмежувати права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
65. У даному ж випадку, позивач заявляв, зокрема, вимоги про визнання незаконними дій щодо складання подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків і направлення цього подання до органу, який здійснив їх призначення.
66. У спірних правовідносинах Виконавчий комітет виступає у правовому статусі об`єкта нагляду, щодо якого проведено перевірку, а тому у останнього виникає право на оскарження лише тих адміністративних актів, які складені безпосередньо щодо нього за результатами здійсненого Держархбудінспекцією нагляду.
67. Колегія суддів відзначає, що вищезгадане подання є наслідком виконання основних завдань нагляду та реалізації повноважень Держархбудінспекції стосовно притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. При цьому, таке подання за своєю суттю і правовою природою не підпадає під ознаки нормативного акта або акта індивідуальної дії, позаяк має лише рекомендаційний характер для органу, який здійснив призначення посадових осіб об`єкта нагляду, зазначених у поданні, і не вирішує жодних питань про права та обов`язки цих осіб, не змінює їх обсягу.
68. Остаточне рішення про звільнення вказаних у поданні посадових осіб від виконання обов`язків прийматиметься органом, який здійснив їх призначення (у даному випадку міським головою), а тому таке подання, на цій стадії правовідносин, саме по собі не може створювати жодних юридичних наслідків, як для осіб, яких воно стосується, так і для органу, у якому ці особи проходять публічну службу.
69. Дії стосовно складання вищеназваного подання, відображені у такому поданні висновки, підстави його прийняття та обставини, які йому передували, можуть бути оцінені судом у межах розгляду відповідного позову про скасування остаточного рішення про звільнення посадових осіб органу місцевого самоврядування. При цьому, таке рішення матиме ознаки акта індивідуальної дії, а отже й право на подання такого позву матимуть лише зацікавлені особи, прав яких воно стосується.
70. Письмове ж подання, дії щодо складання якого і внесення його на розгляд до уповноваженого органу оскаржує позивач, може здійснювати певний вплив лише на правовідносини щодо проходження посадовими особами об`єкта нагляду служби в органах місцевого самоврядування й не стосується прав, інтересів безпосередньо самого об`єкта нагляду. У зв`язку з цим у даному конкретному випадку, як станом на момент звернення до суду з цим позовом, так і в подальшому, при прийнятті остаточного рішення стосовно звільнення зазначених у такому поданні посадових осіб, не порушуються і не можуть порушуватися права або інтереси Виконавчого комітету як об`єкта нагляду, тобто відсутній об`єкт судового захисту, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній станом на момент звернення до суду з цим позовом, унеможливлює розгляд цих вимог у порядку адміністративного судочинства.
71. Ураховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що дії стосовно складання відповідачами за наслідком проведеної перевірки подання про звільнення посадових осіб Виконкому від виконання обов`язків і направлення цього подання до органу, який здійснив їх призначення, не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду із цим адміністративним позовом, у зв`язку з чим у даному конкретному випадку наявні підстави для закриття провадження у справі в частині вищевказаних позовних вимог, передбачені пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки такий спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
72. Поряд із цим поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом встановлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу.
73. Такий правовий висновок наведено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.03.2020 у справі №9901/216/19 (Провадження №11-1234заі19).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
74. За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
75. Частиною першою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України також передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
76. Провівши касаційний розгляд цієї справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд не виявив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права в частині позовних вимог про визнання незаконними дії відповідачів щодо складання акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил від 23.12.2016, припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 23.12.2016, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень у цій частині, які ухвалені відповідно до закону.
77. Однак, ураховуючи вищенаведені у цій постанові мотиви, з огляду на встановлену під час касаційного розгляду справи наявність передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України підстав для закриття провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання незаконними дій відповідачів щодо складання подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків, а також про визнання незаконними дій заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1 по направленню подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування оскаржуваних судових рішень у цій частині із закриттям провадження у справі.
78. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 353, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26.05.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2017 в частині позовних вимог про визнання незаконними дій відповідачів щодо складання подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків, а також про визнання незаконними дій заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області ОСОБА_1 по направленню подання про звільнення посадових осіб від виконання обов`язків - скасувати та закрити провадження у справі в цій частині.
В решті оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: В.М. Бевзенко
С.М. Чиркін