ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 815/3128/18
адміністративне провадження № К/9901/32456/19
Верховний Суд у складі колегії суддів третьої палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/3128/18
за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх дітей ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до Одеської загальноосвітньої школи №26 І-ІІІ ступенів Одеської міськради Одеської області, Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради, Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та 3-ї особи Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області про визнання протиправними рішень, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх дітей ОСОБА_2 та ОСОБА_3
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року, постановлене головуючим суддею Танцюрою К.О.
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Осіпова Ю.В., суддів Бойка А.В., Запорожана Д.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У червні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), діючи в інтересах своїх неповнолітніх дітей ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_3 ) та ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Одеської загальноосвітньої школи №26 І-ІІІ ступенів ОМР (відповідач - 1, Одеська ЗОШ №26), Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради (відповідач - 2), Департаменту освіти та науки Одеської міської ради (відповідач - 3), Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (відповідач - 4), 3-ї особи ГУ ДКСУ в Одеській області, в якому, з урахуванням уточнень, просила суд:
1.1. визнати протиправним рішення Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради в частині зобов`язання директора Департаменту освіти і науки Одеської міської ради (п.п.6.2.) заборонити відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, відображене у протоколі позачергового засідання від 28 грудня 2017 року №22;
1.2. визнати протиправним рішення Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради в частині відміни дії (а не скасування) п.п.6.2. рішення цієї комісії від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, відображене у протоколі позачергового засідання №5 від 14 лютого 2018 року;
1.3. визнати протиправним рішення Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, відображене у листі від 02 січня 2018 року №01-18-1/5241/37, яким було зобов`язано начальників територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради, керівників закладів освіти забезпечити виконання зобов`язань, зафіксованих у п.п.6.2. протоколу №22 позачергового засідання Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради від 28 грудня 2017 року;
1.4. визнати протиправними дії Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради в частині дискримінації дітей (обмеження в реалізації прав, гарантованих статтями 21 22 24 32 34 49 53 Конституції України) за ознакою наявності/відсутності профілактичних щеплень;
1.5. зобов`язати Комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради утриматися від вчинення повторних дій, направлених на дискримінацію дітей (обмеження в реалізації прав, гарантованих статтями 21 22 24 32 34 49 53 Конституції України) за ознакою наявності/відсутності профілактичних щеплень;
1.6. визнати протиправним наказ директора Одеської ЗОШ № 26 від 12 січня 2018 року "Про виконання рішення протоколу від 28 грудня 2017 року № 22 Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету";
1.7. визнати протиправними дії Одеської ЗОШ №26 в частині незаконної обробки персональних даних (інформації про стан здоров`я - наявності/відсутності профілактичних щеплень) та дискримінації (обмеження в реалізації прав, гарантованих статтями 21 22 24 32 34 49 53 Конституції України) дітей за ознакою наявності/відсутності профілактичних щеплень;
1.8. зобов`язати Одеську ЗОШ №26 утриматися від вчинення повторних дій, направлених на незаконну обробку персональних даних (інформації про стан здоров`я - наявності/відсутності профілактичних щеплень) та дискримінацію дітей (обмеження в реалізації прав, гарантованих статтями 21 22 24 32 34 49 53 Конституції України) за ознакою наявності/відсутності профілактичних щеплень;
1.9. визнати протиправною бездіяльність Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (не складення акту/актів реагування) та зобов`язати відповідача-4 скласти і направити до виконавчого комітету Одеської міської ради акт/акти реагування, який/які унеможливлять продовження незаконної обробки персональних даних про стан здоров`я (інформації про наявність/відсутність профілактичних щеплень) дискримінаційної діяльності (введення обмежень в реалізації прав дітей, гарантованих статтями 21 22 24 32 34 49 53 Конституції України) за ознакою наявності/відсутності щеплень;
1.10. стягнути з місцевого бюджету Одеської міської ради на користь ОСОБА_3 та ОСОБА_3 компенсацію моральної шкоди у розмірі - 60 000 грн. кожному.
2. В обґрунтування позову позивачка, яка діє в інтересах своїх неповнолітніх дітей, зазначила, що відповідачами в той чи інший спосіб (рішеннями, діями чи бездіяльністю) було порушено права її неповнолітніх дітей на освіту у зв`язку з незаконною обробкою та використанням їх персональних даних, що виразилося у недопущенні їх до навчального процесу з підстав відсутності щеплень проти кору, тобто відповідачами фактично вчинено акт дискримінації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправним рішення Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради в частині зобов`язання директора Департаменту освіти і науки Одеської міської ради заборонити відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, відображеного у п.6.2 протоколу позачергового засідання Комісії від 28 грудня 2017 року № 22.
4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх дітей ОСОБА_3 та ОСОБА_3 - відмовлено у повному обсязі.
5. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із справедливого балансу між інтересами позивачів, які не щеплені проти кору та захистом інтересів суспільства в цілому, зокрема шляхом запобігання розповсюдження захворюваності на кір серед населення, яка станом на грудень 2017 року у м. Одесі ускладнилася, та дійшов висновку, що дії відповідачів, які були направлені на зниження тенденції захворюваності на кір, є виправданими.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
6. 22 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх дітей ОСОБА_3 та ОСОБА_3 , у якій скаржниця просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити вимоги позовної заяви.
7. У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що у цій справі у період спірних правовідносин з 10.01.2018 по 14.02.2018 її неповнолітні діти були учнями ЗОШ № 26 з інституційною (очною, денною) формою навчання, однак оскаржуваними рішеннями та діями відповідачів у вказаний період їм було заборонено на період спалаху захворюваності відвідування дошкільного закладу, як таких, що не щеплені проти кору у зв`язку з відмовою батьків. Вказувала, що хоча правопорушення припинилося, це не звільняє відповідачів від відповідальності за вже скоєне, період відсторонення мав великий вплив на життя всієї сім`ї і особливо дітей, дії відповідачів спричинили їм моральну шкоду, а тому нею як законним представником було заявлено позов з метою встановлення факту порушення прав її дітей на приватність, освіту, рівність та недискримінацію у період спірних правовідносин, унеможливлення аналогічних порушень в майбутньому та відшкодування спричиненої моральної шкоди.
7.1. В обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржниця посилалася на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права.
7.2. На думку скаржниці судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, а саме - статті 3 21 22 24 27 32 34 49 53 Конституції України Кодексу цивільного захисту населення, а також не застосовані спеціальні норми права, що регулюють відносини, а саме - статті 53 140 141 Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування», Закону України «Про уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», статті 7 Закону України «Про захист персональних даних», статті 32 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», статті 30 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», Законів України «Про освіту» та «Про загальну середню освіту».
7.3. Також скаржниця вказувала, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, зокрема статей 2 72-77 90 242 КАС України, оскільки суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних рішень виходили з припущень та доводів відповідачів, які не підтверджувалися належними та допустимими доказами у справі. Таким чином суди не сприяли досягненню завдань адміністративного судочинства, судовий розгляд мав формальний характер.
7.4. Скаржниця наголошувала, що суди в оскаржуваних рішеннях категорично ігнорували встановлену статтею 7 Закону України «Про захист персональних даних» пряму заборону обробки персональних даних, що стосуються здоров`я. Працівники школи, не будучи медичними працівниками або іншими особами закладу охорони здоров`я чи фізичними особами - підприємцями, які одержали ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики не мали права обробляти дані про наявність чи відсутність у дітей медичної процедури - профілактичних щеплень. Дані про здоров`я є конфіденційною інформацією про особу і є складовою особистого сімейного життя, недоторканість цих даних захищається статтею 32 Конституції України, в тому числі не допускається їх зберігання та використання. Відповідачами не надано жодного доказу, що втручання в особисте життя шляхом зберігання і використання інформації про стан здоров`я позивачів здійснювалося у відповідності до виключень, визначених Конституцією України, як того вимагає стаття 32 Основного Закону. Суди не врахували, що керівнику навчального закладу недоступна така форма впливу на учнів як «відсторонення від навчання», а отже рішення Департаменту (директор якого є чинним членом Комісії) та ЗОШ № 26 виконувати рішення Комісії від 28.12.2017 в частині відсторонення неповнолітніх позивачів від навчального процесу є виходом за межі повноважень, що є порушенням статті 19 Конституції України.
7.5. На переконання скаржниці, висновок судів попередніх інстанцій про необхідність забезпечення справедливого балансу між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому суперечить нормам статті 3 Конституції України, згідно якої людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Тож, за висновком скаржниці, інтереси та благополуччя окремої людини превалюють над інтересами усього суспільства.
7.6. Скаржниця вважає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано вимоги частин першої та другої статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» як імперативних нормативних підстав для прийняття відповідачами оскаржуваних рішень. Наголошує, що така позиція не узгоджується із приписами статті 12 цього ж Закону, яка передбачає, що особам, які не досягли п`ятнадцятирічного віку, обов`язкові профілактичні щеплення проводяться за поінформованою згодою батьків, які можуть відмовитися від них, а також правової позиції Верховного Суду щодо тлумачення норми статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», викладеної в постанові від 12.03.2018 у справі №337/3087/17(2-а/337/236/2017), де Суд зазначив, що дитина, не щеплена за графіком, приймається до навчально-виховного закладу за рішенням лікарсько-консультативної комісії та має право відвідувати навчально-виховні заклади.
7.7. Норми статей 29 та 32 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та статті 30 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» не відносить відповідачів до органів, які повноважні встановлювати обмеження фізичним особам в пересуванні, режиму роботи, навчання, приймати рішення про проведення профілактичних щеплень та інших протиепідемічних обмежень, спрямованих на профілактику та протидію інфекційним хворобам.
7.8. Скаржниця наполягає, що стаття 16 Закону України «Про загальну середню освіту» дозволяє закладу середньої освіти обирати альтернативні форми організації освітнього процесу в рамках режиму роботи закладу загальної середньої освіти, однак не дозволяє такому закладу обирати за власним бажанням форму здобуття освіти для окремого здобувача освіти. У зв`язку з цим скаржниця вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували той факт, що обидві її неповнолітні дитини мали інституційну (очну, денну) форми навчання, жодних заяв про зміну форми здобуття освіти або про розробку індивідуальних планів у період спірних правовідносин нею, як законним представником, не подавалося, навпаки вона наполягала на своєму законному виборі саме інституційної (очної, денної) форми здобуття освіти. Наголошувала, що відмінна від офіційної позиція держави позиція батьків відносно проведення профілактичних щеплень здоровим малолітнім дітям не може перешкоджати реалізації їх конституційного права та отримання освіти в тій формі здобуття освіти, яку на законних підставах обрали батьки. Вказувала, що у період спірних правовідносин її діти залишалися учнями класів з інституційною очною, денною формою навчання, проте були відсторонені від навчального процесу за ознакою відсутності щеплень проти кору, що призвело до дискримінації позивачів, обмеження права на приватність шляхом оприлюднення причин відсутності учнів на уроках, обмеження права на рівність шляхом виділення із колективу за ознакою стану здоров`я, яка ніякої загрози оточуючим не несе.
7.9. Скаржниця звертала увагу суду касаційної інстанції, що в оскаржуваній постанові суд апеляційної інстанції послався без належних на те правових та формальних підстав на рішення ЄСПЛ у справі «Йохансон проти Фінляндії» (скарга № 10163/02) та рішення у справі «Ст`єрна проти Фінляндії» (скарга №18131/91), оскільки у першому випадку суть спору зводилася до відмови державних органів батькам зареєструвати дитину під певним іменем обґрунтовуючи відмову культурною та мовною своєрідністю Фінляндії, а у другому випадку суть спору зводилася до відмови державних органів змінити прізвище та по-батькові вітчима. Оскільки правові ситуації у цих справах є відмінними від цієї справи, то вважає, що вказані судом апеляційної інстанції рішення ЄСПЛ не є належним правовим джерелом у цій справі.
7.10. У касаційній скарзі ОСОБА_1 акцентувала увагу також на тому, що суди попередніх інстанцій проігнорували вимоги статті 2 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод з питання реалізації права на освіту.
7.11. Скаржник указує, що суди попередніх інстанцій категорично ігнорували встановлене статтею 19 Конституції України зобов`язання діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та вимоги частини 1 статті 14 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», яка встановлює обов`язок Уповноваженого повною мірою використовувати надані йому права. Отже, направлення визначеного частиною 2 статті 15 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України прав людини" конституційного подання Уповноваженого - акту реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційності) статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» за заявою скаржника є прямим обов`язком Уповноваженого, не направлення такого акту реагування - є протиправною бездіяльністю.
8. 22 листопада 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколов В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду від 02 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 16 вересня 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
11. 16 грудня 2019 року від Секретаріату Уповноваженого ВРУ з прав людини надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач - 4 посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення суддів попередніх інстанцій залишити без змін. Відповідач вказує на те, що до Секретаріату надходили від позивача заяви від 20 січня 2018 року щодо ініціювання приведення Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" у відповідності до Конституції України та від 29 січня 2018 року щодо вжиття заходів для відновлення конституційних прав дітей заявниці, на які була надана відповідь із роз`ясненням про межі повноважень та спосіб, у якій має право діяти Секретаріат. Щодо захисту права на освіту дітей позивача, відповідач-4 зазначив, що листом виконавчого комітету Одеської міської ради від 01 березня 2018 року №02.2-01/25 надано відповідь на запит Секретаріату від 21 лютого 2018 року, у якій повідомлено про те, що у зв`язку із поліпшенням епідемічної ситуації з 15 лютого 2018 року дітям дозволено відвідувати навчальні заклади комунальної власності територіальної громади м. Одеси, а право дітей на освіту не обмежувалось, оскільки їм було запропоновано дистанційну форму навчання.
11.1. Під час розгляду цієї касаційної скарги відповідач-4 просить врахувати правову позицію Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладену у постанові від 17 квітня 2019 року № 682/1692/17, де Суд сформулював позицію, що індивідуальне право (інтерес) відмовитися від щеплення матір`ю дитини при збереженні обсягу прав дитини на здобуття освіти, у тому числі в дошкільних закладах освіти, протиставляється загальному праву (інтересу) суспільства, інших батьків та їх дітей, які провели у встановленому державою порядку щеплення, зокрема, перед направленням дітей до навчального закладу для здобуття освіти. Внаслідок встановлення балансу між цими конкуруючими інтересами досягається мета - загальне благо у формі права на безпеку та охорону здоров`я, що гарантовано статтями 3, 27 та 49 Конституції України.
11.2. Просить також врахувати практику Європейського суду з прав людини, зокрема у рішеннях від 28 травня 1985 року по справі «Абдулазіс, Кабалес і Балкандалі проти Сполученого Королівства», де ЄСПЛ визначив критерії дискримінації, зокрема «відмінність у поводженні є дискримінаційною, якщо вона не має об`єктивного і розумного виправдання», тобто, якщо вона не має на меті «правомірної мети», або якщо відсутня «розумна співмірність між використовуваними засобами та переслідуваною метою, від 07 грудня 1976 року у справі «Кьєльдсен, Буск Мадсен і Педерсен проти Данії» (№ 5095/71, № 5920/72, №5926/72), від 06 червня 2000 року у справі «Меджі проти Сполученого Королівства» (№ 28135/95), де ЄСПЛ встановив, що дискримінація може мати місце лише на підставі особистих характеристик (статусу), за якими осіб або групи осіб можна відрізнити одне від одного. Виходячи із сформульованих ЄСПЛ критеріїв, враховуючи дані Всесвітньої організації охорони здоров`я, згідно яких близько 400 дітей помирають від кору щодня, а ситуація із низьким охопленням вакцинацією є особливо критичною, Уповноважений вважає, що вимога, передбачена статтею 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» щодо заборони відвідувати дитячі заклади дітям, які не отримали профілактичних щеплень, переслідує правомірну та належно обґрунтовану мету, зокрема попередження захворювання на інфекційні хвороби, яких можна запобігти імунопрофілактикою, та забезпечення права дитини на життя і здоров`я.
11.3. Уповноважений указує, що у зверненнях касанта не порушувалися питання щодо неправомірної обробки персональних даних та не вимагалося вжити відповідних заходів реагування та контролю за додержанням законодавства про захист персональних даних, а за результатами розгляду звернень скаржника не встановлено відомостей та фактів, які б вказували на порушення законодавства про захист персональних даних, а тому правові підстави для вжиття заходів реагування були відсутні.
12. 27 січня 2020 року від ОСОБА_1 надійшла відповідь на відзив на касаційну скаргу, де остання просить відзив Секретаріату Уповноваженого ВРУ з прав людини не враховувати при прийнятті судового рішення по суті, касаційну скаргу задовольнити в повному обсязі. Вказує на те, що розгляд звернень по суті є прямим обов`язком відповідача-4, визначений статтею 17 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"; Конституційне подання Уповноваженого є безпосередньо його повноваження, визначені статтею 15 Закону України "Про Уповноважений Верховної Ради України з прав людини"; контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини, визначено статтею 1 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"; повною мірою використовувати надані йому права є його прямим обов`язком, визначеним статтею 14 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".
13. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
14. 28 грудня 2017 року Комісією з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Виконавчого комітету Одеської міської ради, у відповідності до п.6.2 протоколу № 22 позачергового засідання, було "тимчасово заборонено" відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей на період спалаху кору (термін виконання - на період спалаху кору).
15. 02 січня 2018 року Департамент освіти та науки Одеської області своїм листом №01-18-1/5241/37 зобов`язав начальників територіальних Відділів освіти районів Одеської міської ради, керівників закладів освіти, неухильно виконати вимоги п.п.6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 6.6 рішення Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконкому Одеської міської ради та посилити інформаційно-роз`яснювальну роботу серед батьків учнів з питань щеплення та профілактики захворювання на кір.
16. 10 січня 2018 року директор Одеської ЗОШ №26 видав наказ «Про виконання рішення протоколу від 28.12.2017 № 22 Комісії з питань техногенно - екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій» на виконання листа Департаменту освіти та науки Одеської міської ради від 02.01.2018 № 01-18-1/5241/37 та протоколу від 28.12.2018 № 22 Комісії з питань техногенно - екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», сумісного листа Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти та науки України від 08.09.2017 № 05.2/24166/1/11-9057 наказано заборонити прийом дітей до школи не щеплених проти кору, забезпечити неухильне виконання п.6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 6.6 протоколу від 28.12.2017 № 22 Комісії з питань техногенно - екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій та не допускати відвідування навчально-виховного закладу учнями у яких відсутнє щеплення на кір на підставі ст. 15 Закону України «Про захист населеня від інфекційних хвороб».
17. Так, до списку учнів, яких було не допущено до відвідування навчально-виховного закладу на підставі вказаного наказу директора Одеської ЗОШ №26 І-ІІІ ступенів ОМР було в тому числі включено і неповнолітніх дітей позивачки ОСОБА_1 : ОСОБА_3 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 , 1-А клас) та ОСОБА_3 ( ІНФОРМАЦІЯ_2 , 2-А клас), про що повідомлено ОСОБА_1 листом №18 від 09 лютого 2018 року.
18. 14 лютого 2018 року Комісією з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету ОМР прийнято рішення №2 (оформлене протоколом №5), яким у зв`язку з поліпшенням ситуації з захворюваності на кір серед дітей, дію п.6.2. рішення Комісії, оформленого протоколом від 28 грудня 2017 року №22, відмінено.
19. 20 січня 2018 року ОСОБА_1 звернулась до Уповноваженої ВРУ з прав людини Лутковської В.В. із заявою, у якій просила зробити публічну заяву щодо недопущення дискримінації за будь-якою ознакою, в тому числі і через відсутність щеплень та ініціювати приведення Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" у відповідності до Конституції України.
20. 29 січня 2018 року ОСОБА_1 звернулась до Уповноваженої ВРУ з прав людини Лутковської В.В. із заявою про вжиття всіх доступних заходів для відновлення конституційних прав дітей, покарання винних у створенні такої ситуації та для уникнення повторення таких правопорушень в майбутньому.
21. 21 лютого 2018 року представник Уповноваженого з питань дотримання прав дитини, недискримінації та гендерної рівності надав відповідь, оформлену листом №10.1/7-С309597.18/15-92, в якій зазначив, що відповідно до статті 4 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод. Щодо ініціювання приведення Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" у відповідності до Конституції України, Уповноважений повідомив заявнику про те, що він не наділений правом законодавчої ініціативи.
22. 22 березня 2018 року представник Уповноваженого з питань дотримання прав дитини, недискримінації та гендерної рівності своїм листом №10.1/7-С309597.18-2/15-92 повідомив ОСОБА_1 , що листом виконавчого комітету Одеської міської ради від 01 березня 2018 року № 022-01/25 його було проінформовано про те, що з метою недопущення погіршення епідемічної ситуації із захворюваністю на кір, на підставі статті 3 Конституції України, статті 15 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" тимчасово було обмежено прийом дітей, які не мають щеплення проти кору, до закладів освіти комунальної власності територіальної громади м. Одеси та у зв`язку із поліпшенням епідеміологічної ситуації на позачерговому засіданні комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради з 15 лютого 2018 року дітям, які не щеплені проти кору, було дозволено відвідування відповідних закладів. У зв`язку з викладеним підстав для вжиття додаткових заходів реагування Уповноваженого з прав людини, не вбачається.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
23. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ" (далі - Закон № 460-IX).
24. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
25. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
26. Щодо позовних вимог до Одеської загальноосвітньої школи №26 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради про визнання протиправним наказу директора Одеської ЗОШ № 26 від 12 січня 2018 року "Про виконання рішення протоколу від 28 грудня 2017 року № 22 Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету" та визнання протиправними дій Одеської ЗОШ № 26 в частині незаконної обробки персональних даних (інформації про стан здоров`я - наявності/відсутності профілактичних щеплень) та дискримінації (обмеження в реалізації прав, гарантованих статтями 21 22 24 32 34 49 53 Конституції України) дітей за ознакою наявності/відсутності профілактичних щеплень, а також зобов`язання ЗОШ № 26 утриматися від вчинення повторних аналогічних дій.
27. Розглядаючи справу в частині позовних вимог до Одеської загальноосвітньої школи №26 І-ІІІ ступенів Одеської міськради Одеської області, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
28. За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
29. Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
30. Публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
31. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
32. До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
33. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії чи рішення суб`єкта владних повноважень.
34. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом у частині позовних вимог до Одеської ЗОШ № 26 в інтересах своїх неповнолітніх дітей з метою встановлення факту порушення їх прав на приватність, освіту, рівність та недискримінацію у період спірних правовідносин, унеможливлення аналогічних порушень в майбутньому та відшкодування спричиненої моральної шкоди.
35. За своєю природою відносини, які склалися між позивачами та Одеської ЗОШ № 26, пов`язані з наданням освітніх послуг.
36. Як вже зазначалось вище, необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій у тих правовідносинах, у яких виник спір.
37. Пунктом 1.1 Статуту Одеської ЗОШ № 26 (далі - Статут) встановлено, що школа є комунальним бюджетним загальноосвітнім навчальним закладом, заснованим на власності територіальної громади міста Одеси.
38. Відповідно до пункту 1.8 Статуту заклад створений з метою забезпечення реалізації права громадян на здобуття повної загальної середньої освіти.
39. Отже, Одеська ЗОШ № 26 не є суб`єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України та не виконує окремих владних управлінських функцій або делегованих повноважень під час вчинення певних дій.
40. Статтями 15 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
41. Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути: визнання права; визнання правочину недійсним; припинення дії, яка порушує право; відновлення становища, яке існувало до порушення; примусове виконання обов`язку в натурі; зміна правовідношення; припинення правовідношення; відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди; відшкодування моральної (немайнової) шкоди; визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках.
42. Виходячи із змісту позовних вимог до Одеської ЗОШ № 26, позивач прагне захистити цивільні права своїх неповнолітніх дітей. Заявлені позовні вимоги в цій частині не стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, а тому не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.
43. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
44. Таким чином, суди першої й апеляційної інстанції, розглянувши вказані позовні вимоги в порядку адміністративного судочинства, допустили порушення норм процесуального права.
45. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
46. При цьому згідно абзацу 2 частини першої статті 354 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
47. За таких обставин, Верховний Суд вважає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині позовних вимог до Одеської ЗОШ № 26 належить скасувати, а провадження у справі № 815/3292/18 в цій частині необхідно закрити.
48. Одночасно, колегія суддів зауважує, що оскільки спір в частині позовних вимог до Одеської ЗОШ № 26 стосується приватноправових відносин - захист прав позивачки та її неповнолітніх дітей, в інтересах яких нею пред`явлений позов, має здійснюватися у порядку цивільного судочинства. Прикладом тому може бути постанова Верховного Суду від 17 квітня 2019 року № 682/1692/17.
49. Подібну правову позицію щодо юрисдикції висловлювала Велика Палата Верховного Суду при вирішення спору за участю навчальних закладів пов`язаних з правом на освіту неповнолітньої доньки позивача у постанові від 08 квітня 2020 року у справі №463/6961/18.
50. Тож підстави незгоди із винесеним директором Одеської ЗОШ № 26 наказом, з якими позивачка пов`язує порушені права своїх неповнолітніх дітей на приватність, в тому числі обробку та використання їх персональних даних, та недискримінацію шляхом відсторонення від навчального процесу за ознакою відсутності щеплень проти кору мають оцінюватися судом в порядку цивільного судочинства разом із спірним наказом освітнього закладу у випадку ініціювання такого провадження ОСОБА_1 .
51. Щодо позовних вимог до Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради Верховний Суд виходить із такого.
52. Колегія суддів нагадує, що ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправним рішення Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради в частині зобов`язання директора Департаменту освіти і науки Одеської міської ради заборонити відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, відображеного у п.6.2 протоколу позачергового засідання Комісії від 28 грудня 2017 року № 22.
53. Зі змісту цієї ухвали слідує, що закриваючи провадження в цій частині суд першої інстанції керувався пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України (у редакції, чинній на момент постановлення ухвали), відповідно до якої суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
54. Застосовуючи цю підставу для закриття провадження у вказаній частині позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що Комісією з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради прийнято рішення № 2 (протокол від 14.02.2018 № 5), яким у зв`язку із поліпшенням ситуації із захворюваності на кір серед дітей, дію п. 6.2 протоколу позачергового засідання цієї ж Комісії від 28.12.2017 № 22 відмінено, а з 15.02.2018 неповнолітніх дітей ОСОБА_1 було допущено до відвідування Одеської ЗОШ № 26. На підставі наведеного, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки позов заявлений з підстав порушення прав на отримання освіти, а на час закриття вирішення питання про закриття провадження перешкод для відвідування позивачами навчального закладу не існувало, то права позивачів є відновленими, що зумовлює наявність підстав для закриття провадження у відповідній частині позовних вимог.
55. Нормами частини другої статті 238 КАС України передбачено, що ухвала суду про закриття провадження може бути оскаржена в апеляційному порядку, однак ОСОБА_1 не скористалася своїм правом на оскарження цієї ухвали в апеляційному порядку з підстав незгоди із застосованою судом підставою для закриття провадження у вказаній частині, у зв`язку з чим остання набрала законної сили.
56. У свою чергу у доводах касаційної скарги скаржниця визначає періодом спірних правовідносин з 10.01.2018 по 14.02.2018 (період дії п. 6.2 протоколу позачергового засідання цієї ж Комісії від 28.12.2017 № 22 та наказу ЗОШ № 26 від 12 січня 2018 року) та наголошує, що хоча правопорушення припинилося, це не звільняє відповідачів від відповідальності за вже скоєне, період відсторонення мав великий вплив на життя всієї сім`ї і особливо дітей, дії відповідачів спричинили їм моральну шкоду.
57. Рішення Комісії, відображене у протоколі позачергового засідання № 5 від 14.02.2018, в частині відміни дії (а не скасування) п.6.2. рішення Комісії від 28.12.2017 №22 не порушує прав скаржниці та її неповнолітніх дітей, а навпаки спрямований на відновлення становища, яке існувало до початку дії оспорюваних рішень, а суд першої інстанції саме із цим рішенням пов`язував висновок про відновлення прав позивачки, закриваючи провадження ухвалою від 12.09.2018 у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправним п.6.2. рішення Комісії від 28.12.2017 №22. А тому відсутні правові підстави визнавати це рішення протиправним, тобто таким, що порушує права позивачів.
58. Лист Департаменту освіти та науки Одеської міської ради від 02 січня 2018 року №01-18-1/5241/37 не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства.
59. Інших дій відповідачів, крім оскаржуваних рішень, які були б спрямовані, як твердить позивачка, на дискримінацію дітей (обмеження в реалізації прав, гарантованих статтями 21 22 24 32 34 49 53 Конституції України) за ознакою наявності/відсутності профілактичних щеплень судами попередніх інстанції не встановлено у межах цієї справи.
60. За таких обставин Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.
61. Верховний Суд також вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій і в частині висновків про відсутність протиправної бездіяльності Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в частині належного реагування на звернення скаржниці.
62. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 у зверненнях до відповідача 4 не порушувалися питання щодо неправомірної обробки персональних даних та не вимагалося вжити відповідних заходів реагування та контролю за додержанням законодавства про захист персональних даних, а за результатами розгляду звернень скаржника останнім своєчасно надавалися мотивовані відповіді.
63. Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини указував у відзиві на касаційну скаргу, що за наслідками перевірки відомостей, викладених у зверненнях ОСОБА_1 , не встановлено відомостей та фактів, які б вказували на порушення законодавства про захист персональних даних, а тому правові підстави для вжиття заходів реагування були відсутні.
64. Колегія суддів погоджується із доводами Секретаріату, що питання вжиття заходів реагування щодо контролю за додержанням законодавства про захист персональних даних відноситься до дискреційних повноважень Уповноваженого, у процесі реалізації яких підлягають врахуванню й оцінці наведені у зверненнях обставини та прийняття Уповноваженим рішення щодо вжиття заходів, які охоплюються його повноваженнями, визначеними статтею 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» та статтею 23 Закону України «Про захист персональних даних».
65. Інші доводи та аргументи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду у цій частині позовних вимог.
66. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
67. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень у цій частині позовних вимог.
68. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Висновки щодо розподілу судових витрат
69. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
70. Клопотання ОСОБА_1 про повернення сплаченого судового збору за розгляд справи № 815/3128/18 у суді першої та апеляційної інстанції не підлягає задоволенню, оскільки дане питання повинно вирішуватися кожним окремим судом, до якого остання сплачувала судовий збір.
Керуючись статтями 238 341 345 349 350 354 355 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх дітей ОСОБА_2 та ОСОБА_3 задовольнити частково.
2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року у справі №815/3128/18 в частині позовних вимог до Одеської загальноосвітньої школи №26 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області - скасувати.
3. Провадження у справі №815/3128/18 в частині позовних вимог до Одеської загальноосвітньої школи №26 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області - закрити.
4. В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року - залишити без змін.
5. Роз`яснити позивачеві, що справу в частині позовних вимог до Одеської загальноосвітньої школи №26 І-ІІІ ступенів Одеської міськради Одеської області належить розглядати в порядку цивільного судочинства, а також роз`яснити, що позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним даної постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов