№ 815/4419/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 квітня 2020 року

Київ

справа №815/4419/17

адміністративне провадження №К/9901/49195/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області про визнання протиправними та скасування наказів, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018 (колегія суддів у складі: Кравця О. О., Домусчі С. Д., Коваля М. П.),

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області (далі - відповідач, ГУ ДФС в Одеській області) про визнання протиправними та скасування наказів ГУ ДФС в Одеській області від 03.07.2017 № 19-дс «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» та від 27.07.2017 № 1047-О «Про звільнення капітана податкової міліції ОСОБА_1 » та поновлення його на посаді старшого оперуповноваженого сектору викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області.

Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржувані накази є необґрунтованими, безпідставними, прийнятими упереджено, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття таких рішень, нерозсудливо, без урахування права позивача на участь у процесі прийняття рішення. Позивач наголосив, що в оскаржуваних наказах відсутнє зазначення складу конкретного дисциплінарного проступку вчиненого позивачем, із зазначенням дати його вчинення, дати наказу, який не було виконано позивачем; зазначення в чому полягало порушення законності з боку позивача, коли саме вчинено порушення, та які саме норми законодавства порушено, в зв`язку з чим вважає, що останні підлягають скасуванню. Позивач зазначає, що відповідачем не обґрунтовано застосування до нього дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення, яке є крайнім заходом дисциплінарного впливу.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Одеський окружний адміністративний суд постановою від 02.11.2017 у задоволенні адміністративного позову відмовив. Змінив дату звільнення старшого оперуповноваженого сектору викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_1 за пунктом 64 «є» (за порушення дисципліни) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, визначену в наказі ГУ ДФС в Одеській області від 27.07.2017 № 1047-о, та вважав датою звільнення перший робочий день після виходу з лікарняного, а саме: 31.07.2017.

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що відповідачем під час прийняття оскаржуваних наказів враховано результати попередньої служби, характеристики та професійні навики позивача, вжито заходів для всебічного службового розслідування відносно позивача для з`ясування всіх обставин справи, встановлення відсутності чи наявності в діях позивача ознак дисциплінарного проступку, зазначено в чому саме полягало допущення позивачем порушення вимог пунктів 1, 9 статті 7 Закону України «Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України». Суд дійшов висновку, що обставини, які послугували підставами для проведення відносно позивача службового розслідування та відображені у висновку службового розслідування і в оскаржуваних наказах відносно ОСОБА_1 , знайшли своє підтвердження під час судового розгляду даної справи. Крім того, суд зазначив, що звільнення позивача зі служби в органах податкової міліції відбулось саме у зв`язку з порушенням позивачем службової дисципліни, що підтверджено результатами службового розслідування. При цьому, проведення такого розслідування та встановлення обставин фактичної дійсності законодавцем віднесено до компетенції відповідача. Також судом встановлено, що службове розслідування відносно дій старшого оперуповноваженого сектору викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_1 проведено у відповідності до вимог Закону України «Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ». Крім цього, суд зазначив, що фактично позивач не спростував фактів порушення пунктів 1, 9 статті 7 Закону України «Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ», підтвердженого висновком службового розслідування. При цьому, під час проведення службового розслідування враховано пояснення позивача від 18.04.2017. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач, приймаючи накази від 03.07.2017 № 19-дс та від 27.07.2017 № 1047-о, діяв у межах своїх повноважень з урахуванням всіх обставин, що мають значення для їх прийняття, відтак відсутні правові підстави для скасування останніх. Водночас, суд дійшов висновку про необхідність зміни дати звільнення позивача, оскільки оголошене наказом від 03.07.2017 № 19-дс рішення про звільнення позивача з посади, яку він обіймав, реалізоване наказом від 27.07.2017 № 1047-о в період його тимчасової непрацездатності.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 21.03.2018 скасував постанову Одеського окружного адміністративного суду від 02.11.2017 та ухвали нову, якою позов задовольнив: визнав протиправними та скасував накази ГУ ДФС в Одеській області від 03.07.2017 № 19-дс «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» та від 27.07.2017 № 1047-о «Про звільнення капітана податкової міліції ОСОБА_1 »; поновив ОСОБА_1 на посаді старшого оперуповноваженого сектору викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що дії, у вчиненні яких фактично звинувачується позивач, та які були підставою для його звільнення, враховуючи лист Національного агентства з питань запобігання корупції щодо вжиття заходів за фактами, повідомленими керівником ТОВ «ВІКАГРО» ОСОБА_2 , можна кваліфікувати як корупційні правопорушення, а саме: заволодіння чужим майном або придбання права на майно шляхом обману чи зловживання довірою (шахрайство) та/або привласнення чи розтрата чужого майна, яке було ввірене особі чи перебувало в її віданні, та/або заподіяння значної майнової шкоди шляхом обману або зловживання довірою за відсутності ознак шахрайства, тобто кримінальні правопорушення, відповідальність за які встановлена статтями 190-192 КК України та /або адміністративне правопорушення, а саме порушення особою встановлених законом обмежень щодо зайняття іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної та суддівської практики, інструкторської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, відповідальність за яке встановлена статтею 172-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначає, що підпунктом «й» пункту 64 Положення № 114 передбачена спеціальна підстава звільнення зі служби в запас - у разі набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права обіймати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, чи кримінального правопорушення, а пункт 67 цього Положення прямо вказує, що особи рядового або начальницького складу, притягнуті до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, за яке накладено стягнення у виді позбавлення права обіймати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, чи кримінального правопорушення, підлягають звільненню із служби в органах внутрішніх справ у триденний строк з дня надходження до органу внутрішніх справ копії відповідного судового рішення, яке набрало законної сили. Суд встановив, що єдиним доказом участі старшого оперуповноваженого сектору викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_1 у здійсненні господарської діяльності ТОВ «Юг-урожай» є розмова з колишнім засновником ТОВ «Юг-урожай» ОСОБА_3 , але вказана особа під час службового розслідування не надавала жодних пояснень, а інших належних, достовірних, достатніх та допустимих доказів вказаних обставин відповідачем не надано. Таким чином, апеляційний суд вважає, що порушення дисципліни, як підстава для звільнення за підпунктом «є» пункту 64 Положення № 114 є неналежною, а у разі доведення, згідно із вимогами Закону, вчинення позивачем адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, за яке накладено стягнення у виді позбавлення права обіймати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, чи кримінального правопорушення - він має бути звільненим на підставі підпункту «й» пункту 64 Положення № 114. Також суд зазначив, що оцінка доказів наявності чи відсутності вини позивача у вчиненні адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права обіймати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, чи кримінального правопорушення, не віднесена до компетенції суду по порядку адміністративного судочинства.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. В обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що в даному випадку суд не зазначив, що всі висновки перевірки та фактичні обставини були встановлені судом першої інстанції та будь-яка особа службова або працівник можуть бути притягнуті до відповідальності в рамках чинного законодавства, у тому числі до адміністративної, дисциплінарної або кримінальної. Проте, в даному випадку, такі порушення є не тільки, що мають ознаки кримінального або адміністративного правопорушення, а й дисциплінарного, але судом апеляційної даний факт не був взагалі врахований. Також скаржник зазначає, що судом першої інстанції зазначалось, що позивачем надавались пояснення з цих питань УВБ ГУ ДФС в Одеській області, які були використані при проведенні службового розслідування відносно ОСОБА_1 .

Позиція інших учасників справи

Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Шарапи В. М. (суддя-доповідач), Бевзенка В. М., Данилевич Н. А. від 12.06.2018 відкрито касаційне провадження за скаргою ГУ ДФС в Одеській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07.06.2019 № 652/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 815/4419/17 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 815/4419/17.

Ухвалою Верховного Суду від 10.04.2020 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1 проходив службу в органах податкової міліції, наказом Державної податкової адміністрації в Одеській області від 22.09.2009 № 703-о його було призначено на посаду оперуповноваженого відділення протидії незаконному відшкодуванню ПДВ відділу державної податкової інспекції у Приморському районі м. Одеси .

Наказом ГУ ДФС в Одеській області від 01.03.2017 № 60-о ОСОБА_1 було призначено на посаду старшого оперуповноваженого сектору викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області.

03.07.2017 ГУ ДФС в Одеській області видано наказ № 19-дс, яким за порушення пунктів 1, 9 статті 7 Закону України «Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», що виразилось у невиконанні наказів керівництва щодо не втручання у діяльність підприємств у комерційних цілях та порушення законності, старшого оперуповноваженого сектору викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з органів податкової міліції.

Підставою прийняття вказаного наказу зазначено висновок службового розслідування від 14.06.2017, пояснення ОСОБА_1 від 18.04.2017.

27.07.2017 ГУ ДФС в Одеській області видано наказ № 1047-о, яким звільнено старшого оперуповноваженого сектору викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_1 за пунктом 64 «є» (за порушення дисципліни) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ. Підставою для винесення вказаного наказу є наказ ГУ ДФС в Одеській області від 03.07.2017 № 19-дс «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».

Не погоджуючись з вищезазначеними спірними наказами ГУ ДФС в Одеській області, вважаючи своє звільнення протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

В аспекті предмету доказування в цій справі суди також установили, що 09.03.2017 керівник ТОВ «ВІКАГРО» ОСОБА_2 повідомив Національне агентство з питань запобігання корупції, що ОСОБА_1 та ОСОБА_4 виступали посередниками у господарських відносинах ТОВ «ВІКАГРО» з ТОВ «Юг-урожай», що зумовило укладення між вказаними юридичними особами договору купівлі продажу насіння соняшника від 01.12.2016 № 01/12-16, відповідно до якого здійснено оплату у розмірі 1 830 860,00 грн, однак поставку соняшника не здійснено, постачальник від виконання зобов`язань усунувся, після тривалих перемовин із посередником повернуто ТОВ «ВІКАГРО» лише частину перерахованих коштів у розмірі 602 190,00 грн. Заявник наголосив, що саме ОСОБА_1 та ОСОБА_4 безпосередньо гарантували виконання вищевказаних зобов`язань, забезпечення реєстрації податкових декларацій, однак не виконували зазначеного, в подальшому на будь-які звернення не реагували.

03.04.2017 до Державної фіскальної служби надійшов лист Національного агентства з питань запобігання корупції щодо вжиття заходів за фактами, повідомленими керівником ТОВ «ВІКАГРО» ОСОБА_2

24.04.2017 до ГУ ДФС в Одеській області надійшов лист ДФС України від 18.04.2017 «Про проведення перевірки», яким доручено ГУ ДФС в Одеській області провести перевірку викладених у зверненні керівника ТОВ «ВІКАГРО» ОСОБА_2 від 09.03.2017 фактів щодо можливих неправомірних дій службових осіб державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області, а в разі виявлення порушень винних посадових осіб притягнути до відповідальності.

20.04.2017 Управлінням внутрішньої безпеки ГУ ДФС в Одеській області до ГУ ДФС в Одеській області надано службову записку з проханням провести службове розслідування за фактами вказаними у зверненні керівника ТОВ «ВІКАГРО» ОСОБА_2.

Наказом ГУ ДФС в Одеській області від 26.04.2017 № 1223 з метою визначення наявності вини, можливих протиправних дій з боку старшого оперуповноваженого сектору викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області капітана податкової міліції ОСОБА_1, на виконання службової записки УВБ ГУ ДФС в Одеській області від 20.04.2017 № 91/11/15-32-22-01-09, листа ДФС України від 18.04.2017 № 9783/7/99-99-22-03-01-17 призначено службове розслідування відносно співробітників оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області за фактами викладеними у листі керівника ТОВ «Вікагро» від 09.03.2017, зокрема старшого оперуповноваженого сектору викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_1

14.06.2017 в.о. начальника ГУ ДФС в Одеській області затверджено висновок службового розслідування.

За результатами службового розслідування було встановлено, що у листопаді 2016 року комерційний директор ТОВ «ВІКАГРО» ОСОБА_8 зустрівся зі старшим оперуповноваженим відділу викриття економічних злочинів оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_4 та поскаржився останньому, що ТОВ «ВІКАГРО» не встигає виконувати замовлення на поставку сільськогосподарської продукції соняшника. ОСОБА_4 запропонував свої послуги, зазначивши, що він може виступити посередником в операціях з придбання необхідних обсягів сільськогосподарської продукції. Наступного дня ОСОБА_4 під час телефонної розмови повідомив ОСОБА_8 реквізити ТОВ «Юг-урожай» з метою здійснення угоди щодо придбання сільськогосподарської продукції.

01.12.2016 між ТОВ «ВІКАГРО» та ТОВ «Юг-урожай» укладено договір купівлі-продажу сільськогосподарської продукції, на виконання умов якого ТОВ «ВІКАГРО» здійснено оплату у розмірі 1 830 860,00 грн згідно платіжного доручення № 34.

Після чого, ОСОБА_4 повідомив ОСОБА_8 , що посадові особи ТОВ «Юг-урожай» не підтверджують зарахування грошових коштів на розрахунковий рахунок ТОВ «Юг-урожай». Наступного дня ОСОБА_4 повідомив ОСОБА_8 , що грошові кошти ТОВ «ВІКАГРО» надійшли на розрахунковий рахунок ТОВ «Юг-урожай» та найближчим часом буде здійснено поставки сільськогосподарської продукції на адресу ТОВ «ВІКАГРО». При цьому, ОСОБА_4 на прохання ОСОБА_8 відмовлявся повідомити місцезнаходження ТОВ «Юг-урожай». Через деякий час ОСОБА_4 повідомив ОСОБА_8 про виникнення труднощів зі здійсненням поставки сільськогосподарської продукції, на що ОСОБА_8 зазначив про необхідність повернення грошових коштів.

Через два тижні ТОВ «Юг-урожай» частково повернуто грошові кошти у розмірі 602 190,00 грн на розрахунковий рахунок ТОВ «ВІКАГРО».

З кінця січня 2017 року до часу проведення службового розслідування ОСОБА_8 телефонував ОСОБА_4 , однак останній не відповідав на телефонні дзвінки.

Крім того, ОСОБА_8 намагався встановити місцезнаходження ТОВ «Юг-урожай». Під час розмови з колишнім засновником ТОВ «Юг-урожай» ОСОБА_3 стало відомо, що він передав здійснення господарської діяльності ТОВ «Юг-урожай» старшому оперуповноваженому сектору викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_1 .

З урахуванням зазначеного ОСОБА_8 повідомив, що ОСОБА_4 та ОСОБА_1 за попередньою змовою з посадовою особою ТОВ «Юг-урожай» в особі директора, головного бухгалтера та засновника ОСОБА_9 спричинили матеріальні збитки ТОВ «ВІКАГРО» у розмірі 1 230 790,00 грн.

Під час службового розслідування встановлено, що УВБ ГУ ДФС України в Одеській області проведено службову перевірку в рамках розгляду звернення керівника ТОВ «ВІКАГРО» ОСОБА_2 та ОСОБА_8 , під час якої опитано керівника ТОВ «ВІКАГРО» ОСОБА_2, капітана податкової міліції ОСОБА_1 та капітана податкової міліції ОСОБА_4.

Під час службового розслідування використано письмові пояснення керівника ТОВ «ВІКАГРО» ОСОБА_2 , ОСОБА_8 та ОСОБА_1 .

Під час наданих ще до проведення службового розслідування згідно із наказом ГУ ДФС в Одеській області від 26.04.2017 № 1223 пояснень від 18.04.2017, ОСОБА_1 зазначав, що відношення до діяльності ТОВ «Юг-урожай» не має та з його посадовими особами не знайомий.

При проведенні службового розслідування використано також скріншоти листування ОСОБА_8 та ОСОБА_4 .

Доказів відмови ОСОБА_1 від надання письмових пояснень під час проведення службового розслідування згідно із наказом ГУ ДФС в Одеській області від 26.04.2017 № 1223 матеріали службового розслідування не містять.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Відповідно до пункту 354.1. статті 354 Податкового кодексу України (далі - ПК України) посадова чи службова особа податкової міліції у межах повноважень, наданих цим Кодексом та іншими законами, самостійно приймає рішення і несе за свої протиправні дії або бездіяльність дисциплінарну відповідальність згідно із Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ або іншу передбачену законом відповідальність.

Згідно з пунктом 354.4. статті 354 ПК України посадова чи службова особа податкової міліції, яка порушила вимоги закону або неналежно виконує свої обов`язки, несе відповідальність у встановленому законом порядку.

Відповідно до пункту 10 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого 29.07.1991 Постановою Кабінету Міністрів України № 114 (далі - Положення № 114, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин) особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ користуються всіма соціально-економічними, політичними та особистими правами і свободами, виконують усі обов`язки громадян, передбачені Конституцією та іншими законодавчими актами, а їх права, обов`язки і відповідальність, що випливають з умов служби, визначаються законодавством, Присягою, статутами органів внутрішніх справ і цим Положенням.

Згідно з підпунктом «є» пункту 64 Положення № 114 особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) за порушення дисципліни.

Приписами статті 1 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ, затвердженого Законом України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ» від 22.02.2006 (далі - Дисциплінарний статут, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що службова дисципліна - дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.

Відповідно до статті 2 Дисциплінарного статуту дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.

За змістом статті 7 Дисциплінарного статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників; захищати і охороняти від протиправних посягань життя, здоров`я, права та свободи громадян, власність, довкілля, інтереси суспільства і держави; поважати людську гідність, виявляти турботу про громадян і бути готовим у будь-який час надати їм допомогу; дотримуватися норм професійної та службової етики; берегти державну таємницю; у службовій діяльності бути чесною, об`єктивною і незалежною від будь-якого впливу громадян, їх об`єднань та інших юридичних осіб; стійко переносити всі труднощі та обмеження, пов`язані зі службою; постійно підвищувати свій професійний та культурний рівень; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету; з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють; берегти та підтримувати в належному стані передані їй в користування вогнепальну зброю, спеціальні засоби, майно і техніку. У разі виявлення порушень законодавства, зловживань чи інших правопорушень у службовій діяльності особа рядового або начальницького складу повинна вжити заходів щодо припинення цих порушень та доповісти про це безпосередньому або старшому прямому начальникові.

Відповідно до статті 12 Дисциплінарного статуту на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть накладатися такі види дисциплінарних стягнень: 1) усне зауваження; 2) зауваження; 3) догана; 4) сувора догана; 5) попередження про неповну посадову відповідність; 6) звільнення з посади; 7) пониження в спеціальному званні на один ступінь; 8) звільнення з органів внутрішніх справ.

Приписами статті 14 Дисциплінарного статуту передбачено, що з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування. Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць. Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу.

Пунктом 2.1. Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, затвердженої наказом МВС України від 12.03.2013 № 230 (далі - Інструкція № 230, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що підставами для проведення службового розслідування є порушення особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України (далі - особи РНС) службової дисципліни, у тому числі скоєння кримінальних або адміністративних правопорушень, знищення або втрата службових документів, доручених або охоронюваних матеріальних цінностей, вчинення особами РНС діянь, які порушують права і свободи громадян, службову дисципліну, інші події, пов`язані із загибеллю (смертю) осіб РНС чи їх травмуванням (пораненням), а також події, які сталися за участю осіб РНС і можуть викликати суспільний резонанс.

Відповідно до пункту 6.3. Інструкції № 230 особа РНС, у відношення якої проводиться службове розслідування, має право: отримувати інформацію про підстави проведення такого розслідування; брати участь у службовому розслідуванні, у тому числі давати усні чи письмові пояснення, робити заяви, в установленому порядку подавати документи, які мають значення для проведення службового розслідування; висловлювати письмові зауваження щодо об`єктивності та повноти проведення службового розслідування, дій або бездіяльності службової особи (осіб), яка (і) його проводить (ять); відмовлятися давати будь-які пояснення щодо себе, членів своєї сім`ї чи близьких родичів, коло яких визначено законодавством України; за письмовим рапортом ознайомлюватися з висновком службового розслідування, а також з матеріалами, зібраними в процесі його проведення, у частині, яка її стосується, крім випадків, визначених законодавством України; оскаржувати рішення, прийняте за результатами службового розслідування, у строки і в порядку, що визначені законодавством України. Забороняється затверджувати висновок службового розслідування без отримання від особи РНС письмового пояснення або за відсутності акта про її відмову в наданні письмового пояснення. Небажання особи РНС, відносно якої проводиться службове розслідування, надавати пояснення не перешкоджає затвердженню висновку службового розслідування та накладенню дисциплінарного стягнення.

Згідно з підпунктом 6.2.2. пункту 6.2 Інструкції № 230 до обов`язків виконавця (голови, членів комісії) віднесено, зокрема: дотримуватися вимог законодавства при проведенні службового розслідування, уживати необхідних заходів щодо недопущення порушення прав та законних інтересів учасників службового розслідування; доповідати начальнику, який призначив службове розслідування, про виявлені порушення законодавства, вимог нормативно-правових актів, а також інші недоліки. Виявляти та досліджувати причини і умови, що сприяли скоєному дисциплінарному проступку, готувати пропозиції щодо їх усунення; у разі відмови опитуваної особи надати пояснення в обов`язковому порядку документально засвідчити таку відмову складанням акта. Акт засвідчується підписами не менше двох осіб, одна з яких обов`язково повинна бути виконавцем. Акт у триденний строк з моменту складання в установленому порядку реєструється в канцелярії (секретаріаті) за місцем проходження служби виконавця, а в разі неможливості - в органі (підрозділі) внутрішніх справ, працівник якого допустив порушення, після чого вказаний акт приєднується до матеріалів службового розслідування. У разі відмови особи надати пояснення на підставі статті 63 Конституції України цей факт документується за допомогою проставляння нею підпису на бланку пояснення, без складання акта.

Відповідно до пункту 8.1. Інструкції № 230 підсумковим документом службового розслідування є висновок службового розслідування, який складається зі вступної, описової та резолютивної частин.

Пунктом 8.2. Інструкції № 230 передбачено, що у вступній частині висновку службового розслідування викладаються: посада, звання, прізвище, ініціали службової особи (осіб), яка (і) проводила (и) службове розслідування; підстави для проведення службового розслідування.

В описовій частині висновку службового розслідування викладаються встановлені при проведенні службового розслідування відомості про: обставини, за яких особа (особи) РНС скоїла (и) дисциплінарний проступок або які стали підставою для призначення службового розслідування, а також те, чи мали вони місце взагалі; час, місце, спосіб, мотив та мету вчинення дисциплінарного проступку, його наслідки (їх тяжкість), що настали у зв`язку з цим; посаду, звання, прізвище, ім`я та по батькові, персональні дані (дата та місце народження, освіта, період служби в органах внутрішніх справ і на займаній посаді - з дотриманням вимог Закону України «Про захист персональних даних»), характеристику особи (зокрема, про наявність або відсутність у неї діючих дисциплінарних стягнень), винної в учиненні дисциплінарного проступку, та осіб, дії чи бездіяльність яких сприяли вказаним обставинам; наявність причинного зв`язку між неправомірними діяннями особи РНС та їх наслідками; умови, що передували скоєнню дисциплінарного проступку або спонукали до цього; вимоги законодавства або посадові обов`язки, які було порушено; наявність вини особи (осіб) РНС, обставини, що пом`якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, а також ставлення до скоєного. Також в описовій частині зазначаються відомості про залучення фахівців та дані про них, висвітлюються подані ними результати. При проведенні службових розслідувань за фактами витоку секретної інформації зазначаються форма допуску до робіт, пов`язаних з державною таємницею, особи РНС, стосовно якої проводиться службове розслідування, або осіб, дані яких вказуються у висновку службового розслідування, а також номер, дата наказу про надання доступу до секретної інформації та найменування органу, який видав цей наказ (пункт 8.3. Інструкції № 230).

Пунктом 8.4. Інструкції № 230 визначено, що у резолютивній частині висновку службового розслідування виконавцем (комісією) зазначаються: підтвердилися чи спростувалися відомості, які стали підставою для його призначення; пропозиції щодо закінчення службового розслідування, застосування до осіб РНС конкретних заохочень або дисциплінарних стягнень, кваліфікації отриманих тілесних ушкоджень, обставин загибелі (смерті) осіб РНС, списання чи відновлення використаних, пошкоджених або втрачених матеріальних цінностей, зброї, боєприпасів, службових документів, а також про направлення матеріалів службового розслідування до відповідних органів для прийняття рішення згідно із законодавством; запропоновані заходи, спрямовані на усунення виявлених під час службового розслідування недоліків, причин та умов виникнення обставин, які стали підставою для призначення службового розслідування. У разі відсутності в начальника, який призначив службове розслідування, повноважень щодо накладення дисциплінарного стягнення в резолютивній частині висновку повинно міститися клопотання до старшого прямого начальника, який наділений відповідним правом, про накладення на особу РНС того чи іншого виду дисциплінарного стягнення.

08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Переглянувши рішення суду апеляційної інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.

У справі встановлено, що підставою для службового розслідування щодо позивача, а в підсумку - до притягнення його до дисциплінарної відповідальності (у вигляді звільнення), стало порушення останнім вимог пунктів 1, 9 статті 7 Дисциплінарного статуту, а саме: невиконання наказів керівництва щодо не втручання у діяльність підприємств у комерційних цілях та порушення законності.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції, окрім іншого, виходив з того, що обставини, які послугували підставами для проведення відносно позивача службового розслідування та відображені у висновку службового розслідування та в оскаржуваних наказах відносно ОСОБА_1 , знайшли своє підтвердження під час судового розгляду даної справи. Крім того, суд вказав, що під час службового розслідування використано письмові пояснення ОСОБА_1 від 18.04.2017.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги виходив, зокрема, з того, що порушення дисципліни, як підстава для звільнення за підпунктом «є» пункту 64 Положення № 114 є неналежною, а у разі доведення, згідно із вимогами Закону, вчинення позивачем адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, за яке накладено стягнення у виді позбавлення права обіймати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, чи кримінального правопорушення - він має бути звільненим на підставі підпункту «й» пункту 64 Положення № 114.

Колегія суддів Верховного Суду не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій та звертає увагу на таке.

Положеннями частини другої статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Верховний Суд зауважує, що суди при розгляді справи щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, незалежно від підстав та мотивів позову, повинні перевірити рішення суб`єктів владних повноважень на відповідність вимог частини другої статті 2 КАС України.

Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи не досліджено питання відповідності оскаржуваних наказів вимогам діючого законодавства, а саме: не перевірено чи видано оскаржувані накази на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом України від 22.06.2006 № 3460-IV «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ».

Зміст положень Дисциплінарного статуту свідчить про те, що службова дисципліна полягає у виконанні (дотриманні) законодавчих і підзаконних актів із питань службової діяльності та бездоганному і неухильному додержанні порядку і правил, що такими нормативними актами передбачені.

Водночас підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок, сутність якого полягає у невиконанні чи неналежному виконанні особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України службової дисципліни.

Такими обставинами є лише фактичні дані, що свідчать про реальну наявність у діяннях особи ознак дисциплінарного проступку, зокрема, протиправної поведінки, шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ним і дією порушника дисципліни.

З метою уточнення причин та умов, що сприяли вчиненню дисциплінарного проступку, установлення ступеня вини особи, яка його вчинила, проводиться службове розслідування.

Мета службового розслідування полягає в тому, щоб повністю, об`єктивно та всебічно встановити обставини і наслідки правопорушення, з приводу якого було призначено розслідування; осіб, винних у правопорушенні; наявність причинного зв`язку між неправомірним діянням особи, щодо якої призначено службове розслідування, та його наслідками; вимоги законів чи інших нормативно-правових актів, розпорядчих документів або службових обов`язків, що були порушені; ступінь вини кожної з осіб, причетних до правопорушення, та мотиви протиправної поведінки особи та її ставлення до вчиненого.

Пояснення особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, є однією з важливих гарантій об`єктивного службового розслідування та захисту законних прав й інтересів особи від безпідставного застосування стягнення та інших негативних наслідків.

Водночас реалізація цього права була б неможливою за відсутності в особи, яка проводить службове розслідування, обов`язку повідомляти особу, стосовно якої ініційоване службове розслідування, про його початок та/або пропонувати надати їй письмові пояснення по суті питань, щодо яких проводиться розслідування.

Як встановлено судом першої інстанції, під час службового розслідування використано письмові пояснення ОСОБА_1 від 18.04.2017.

Проте, відповідно до матеріалів справи, позивач надав такі пояснення до прийняття наказу ГУ ДФС в Одеській області від 26.04.2017 № 1223 про проведення службового розслідування, тобто до дати початку проведення службового розслідування.

При цьому, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки доводам позивача щодо недотримання відповідачем порядку і процедури його звільнення з податкової міліції, не з`ясували необхідних для накладення дисциплінарного стягнення обставин та умов, зокрема, щодо вчинення позивачем дисциплінарного проступку, встановлення його вини.

Крім того, з аналізу норм чинного законодавства, яке регулює особливості проходження служби в органах внутрішніх справ, убачається, що однією з підстав для звільнення з органів внутрішніх справ є дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення за порушення дисципліни. Іншою підставою звільнення є набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права обіймати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, чи кримінального правопорушення.

Притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, або кримінального правопорушення на підставі судового рішення, яке набрало законної сили, є окремими підставами для звільнення із органів внутрішніх справ, не пов`язаними (не зумовленими) із притягненням особи до дисциплінарної відповідальності.

Верховний Суд звертає увагу на те, що вчинення працівником органів внутрішніх справ діяння, за яке передбачено одночасно різні види юридичної відповідальності, зокрема дисциплінарну, кримінальну та/або адміністративну, не у всіх випадках ставить їх у залежність одне від одного.

Притягнення особи до кримінальної відповідальності або до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, на підставі судового рішення, що набрало законної сили, є підставами для звільнення з органів внутрішніх справ. Проте це інші підстави і їх не слід ототожнювати з підставами для притягнення особи до дисциплінарної відповідальності.

Види дисциплінарних стягнень, які можуть застосовуватися до працівників органів внутрішніх справ, установлені у статті 12 Дисциплінарного статуту.

Підставою для застосування цих стягнень є вчинення дисциплінарних проступків, а саме невиконання чи неналежне виконання службової дисципліни. Ці обставини, як і причини та умови, що їх зумовили, а також ступінь вини працівника органів внутрішніх справ, з`ясовуються під час службового розслідування, за наслідками якого начальник вирішує питання щодо наявності чи відсутності у діянні порушника складу дисциплінарного проступку, та, відповідно, вирішує питання щодо наявності підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, обґрунтувавши при цьому своє рішення у відповідному наказі, у тому числі в частині обрання виду стягнення серед установлених законом.

У свою чергу, адміністративний суд не наділений повноваженнями щодо прямої чи опосередкованої оцінки правильності кримінально-правової кваліфікації діяння особи чи інших аспектів кримінального провадження.

Правова оцінка правильності та обґрунтованості рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності повинна перевірятися судами насамперед в тому, чи таке рішення прийнято в межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією України та законами України, чи дійсно в діях особи є встановлені законом підстави для застосування до нього дисциплінарного стягнення, чи є застосований вид стягнення пропорційним (співмірним) з учиненим особою діянням.

При цьому, вирішення питання про правомірність притягнення працівника органів внутрішніх справ до дисциплінарної відповідальності, передбачає необхідність з`ясовувати саме склад дисциплінарного проступку в його діях, незалежно від того, яку кримінально-правову кваліфікацію, ці ж самі дії особи, отримали в рамках кримінального провадження та які наслідки, у підсумку, настали для такої особи.

Суб`єкт владних повноважень, своєю чергою, повинен довести суду правомірність свого рішення належними, допустимими та достатніми доказами, зокрема, матеріалами службового розслідування тощо. При цьому, саме лише відтворення у висновку службового розслідування фабули певного правопорушення, не є достатнім для того, щоб уважати такий висновок обґрунтованим, як і ухвалене на підставі нього рішення. Обставини подій, що стали підставою для призначення службового розслідування, мають бути підтверджені й оцінені в сукупності з іншими зібраними під час службового розслідування поясненнями та документами.

Враховуючи викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій зроблені без належного дослідження дотримання відповідачем Дисциплінарного статуту та Інструкції № 230.

Усебічність та повнота розгляду передбачає з`ясування усіх юридично значущих обставин та наданих доказів з усіма притаманними їм властивостями, якостями та ознаками, їх зв`язків, відносин і залежностей. Усебічне, повне та об`єктивне з`ясування обставин справи забезпечує, як наслідок, постановлення законного й обґрунтованого рішення.

Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

За частинами четвертою, п`ятою статті 353 КАС справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

Переглянувши в межах доводів касаційної скарги оскаржені судові рішення першої та апеляційної інстанцій в цій справі колегія суддів дійшла висновку, що суди фактично не дослідили і не оцінили зміст правовідносин, що склалися між сторонами спору, залишивши не з`ясованими обставини, які мали істотне значення для правильного вирішення справи.

Таким чином, постанова суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції відповідно до вимог статті 353 КАС України.

Під час нового розгляду суд повинен повно та всебічно з`ясувати фактичні обставини справи та з урахування викладених у цій постанові висновків встановити чи прийнято спірні накази в межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією України та законами України. Надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 02.11.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Одеського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Судді Верховного Суду